财政支农项目“企业化”绩效管理探究，本文主要内容关键词为：支农论文,绩效管理论文,财政论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、前言
支农项目(资金)绩效评价与管理一直以来都是财政支农课题研究的难点和焦点，国内学者对财政支农绩效问题的研究，就角度和内容而言，主要有以下几类：(1)集中于财政支农资金使用规模、结构、方式和效率现象问题的研究(辛毅，2003)；(2)集中于财政支农资金财务活动经济性、效率性和效果性评价的绩效审计(路卫民，2003)；(3)集中于采用现代项目管理技术与方法来完善财政支农项目管理科学性、规范性的研究(侯石安，2002)；(4)应用博弈论分析两级政府(中央政府和地方政府)对农业财政投入的行为函数及其绩效(陈池波，2005)；(5)应用委托—代理理论研究财政支农项目各参与方基于理性经济人假设的行为函数及此条件下财政支农项目资金运用的绩效表现及其评价(沈淑霞，2004)。在以上研究内容中，前4类研究都从宏观的角度来审视财政支农项目结果的效率性和效果性，但大多没有从微观的角度涉及财政支农项目运作的系统过程及其各参与方的行为，且大多停留在财务考核的层面上，没有深入到项目的各个部分。第5类研究涉及到了财政支农项目的各参与方(现代项目管理称为stakeholders，译作项目干系人，下面我们统一引用这个概念)，运用委托—代理理论逐个详细地分析了各项目干系人的行为函数，但并没有从系统的角度来整合各干系人的绩效目标。
财政支农项目绩效管理是全体国民或作为其代表的各级人大为了保证财政投资按计划实施，达到社会、经济和生态预期目标，在项目实施过程中，对项目的成果和效益所进行的监督管理。支农项目从最初的立项，到项目完工开始运营的项目周期中，会出现各个项目阶段的项目干系人(各级人大、各级政府、各级财政部门和农业主管部门、项目单位及其下属各级分包单位)，由于它们之间委托—代理的关系及其各干系人之间强烈的市场信息不对称，出于降低项目运作的交易费用、减少项目运作的不确定性、实现优势互补等目的，各干系人有必要以“契约”方式结合起来，从而实现在一定空间和时间里的权责利对等，而当项目寿命周期结束时，又可以通过解除契约的方式解散联盟。由于不同财政支农项目干系人仍保持各自的独立性，不可避免地会出现局部利益与项目整体利益不一致的情况，为保证项目的工期、质量、成本等重要目标的实现，必须紧紧抓住对各个设计、施工和监理单位的考核与管理。有效的项目绩效管理有助于推动财政支农项目各干系人关注项目经营效果，强化效益观念，创造最大价值。
二、财政支农项目企业化：构思及其意义
加大对财政支农项目的管理，提高财政资金使用效率，是公共财政体制下财政支农管理工作的主要目标。按照沈淑霞的研究，我国财政支农资金在管理和使用过程中存在多层次的委托一代理关系。财政支农资金的所有权归全体公民，使用权归各级政府。公民是财政支农资金的最初委托人，各级人大是全体公民的利益代表，将资金委托给中央政府和地方各级政府，中央政府和地方各级政府又将资金委托给各级财政部门和农业主管部门进行管理和分配。最后才能将资金落实到使用单位，并将项目付诸实施。我们按照各干系人在财政支农项目管理中的地位和职能，近似地作出如下划分：(1)财政支农项目业主。应该是全体公民，为了明确绩效考核的责任，我们以各级人大和政府作为代表。(2)项目设计单位。各级财政部门和各级农业主管部门是组织申报和评审财政支农项目工作的主体单位，可以认为它们是财政支农项目的设计单位。(3)项目实施单位。由上述设计单位通过招投标程序实现的项目施工单位。(4)项目监理单位。可以是各级人大和各级财政部门中的会计和审计部门，也可以是社会独立的会计审计机构，我们统称之为项目监理单位。
社会民众对行政绩效考核日益较高的要求和项目单位市场激烈竞争的压力，为了生存与发展，要求上述财政支农项目各干系人以合作的方式共同加入到项目中来，对于任一特定的财政支农项目，项目中的各干系人在各自的核心能力互补的基础上组成了在职能和流程定位上充当不同角色的项目实体，这与传统企业中各部门的角色相当。因而，当我们对财政支农项目中各干系人所起的主要作用进行分析，确定其在项目中的业务职能即对财政支农项目中各干系人进行业务定位之后，这一特定的项目就“企业化”了，变成了一个概念上的“大企业”，而原来的项目中各干系人则相应成为该“大企业”中的特定“部门”(见图1)。这样，我们就可以应用现有的单一企业绩效管理方法对该“大企业”——财政支农项目，以及其中的“部门”——项目中各干系人进行绩效管理了。当然，项目中各干系人所生存的环境并不独立，而是错综复杂的，对于某一千系人而言，它可能同时存在于多个财政支农项目(可能是其他类型的项目)中。因而，首先必须以业务定位为基础，把各干系人从项目网络中分离出来使其相对独立，使其明确自身所处的各个项目，以及在各项目中的角色和相应业务量占自身总业务量的比例，以此为基础来管理自身的综合绩效。财政支农项目管理的基础与企业内部管理基础存在明显的差异，但通过以上虚拟“大企业”的整合，除了可以明显降低项目运作的交易费用外，我们可以利用企业绩效管理的思路来指导财政支农项目绩效的管理。以此来提高财政支农项目的整合性，提高项目各干系人的“绩效责任”，以此来提高项目绩效。
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图1 财政支农项目中的业务定位绩效管理思路
三、基于企业化思路的财政支农项目绩效管理
在通过业务定位使财政支农项目“企业化”的思路下，对财政支农项目的绩效管理可以遵循图2所示步骤来开展。
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图2 财政支农项目的绩效管理实施步骤
(一)根据财政支农项目总体目标进行业务定位
财政支农项目在根据农业和农村经济发展环境进行组建时，财政支农项目质量、进度、成本和效率应是所有干系人的共同目标，然而，在追求这些目标时，不同的干系人(业主、设计单位、施工单位、监理单位)所起的作用是不相同的，因此对财政支农项目中各干系人的角色和业务定位各不相同。财政支农项目的业主，亦即前面提到的各级人大和政府，首先必须实地调研并确定财政支农项目的总体目标(社会效益、经济效益和生态效益等)，之后各级财政部门和农业主管部门对该目标进行完整的设计和勾画，然后对其所需项目企业或项目单位进行招标选择。在整个财政支农项目的运作中，需要对各干系人的业务进行定位，这实际上是利用绩效管理对该财政支农项目进行规划的过程，也是项目系统重构的过程。通过系统重构和业务定位，整合项目中各干系人的核心业务，提高其工作效率，减少冗余，合理配置资源，保持合作干系人之间协调运行，最终使整个系统达到具有较高核心绩效潜力并保证财政支农项目进度和尽可能降低项目费用的目标状态。
(二)根据总体目标和业务定位，确定各干系人的绩效目标
根据财政支农项目的总体目标，在选择了参与到该项目中各干系人的同时也就完成了对各干系人的业务定位，各干系人或充当项目设计的角色，或充当项目建设的角色，或充当项目绩效监督的角色等。既然确定了业务角色，就可以相应地运用单一企业确定各部门绩效目标的方法来确定各干系人的绩效目标，把财政支农项目的总体目标分解为企业部门层次的绩效目标。需要注意的是，在确定各干系人绩效目标的时候，由于财政支农项目与单一企业管理职能实施基础不同，期间又存在很浓厚的行政特色和较强的信息不对称性，不能像管理单一企业那样为了整体利益而过分损害某个局部利益，否则会导致部分干系人的退出或阳奉阴违而最终损害整体的利益。
(三)根据财政支农项目分解目标，各干系人确定责任和工作目标
各干系人在接受了项目业主(各级人大和政府)为自己确定的绩效目标之后，必须确定自己的各项工作目标，以保证所承担的绩效目标的实现。在该过程中，项目业主对设计单位、施工单位和监理单位有关工作目标的制定过程和结果，只重点参与或监督某些关键环节，对其他的环节则给予一定的关注即可，以求充分发挥各干系人的自主能动性和潜力。
(四)进行绩效监控和纠偏
为了保证预定财政支农项目目标的实现，适当的监控是必须的。对于项目施工单位(承包企业或事业单位)，可能需要频繁地甚至是适时地监视其绩效实现的情况，以便于及时发现问题进行调整补救；对于监理单位，则可视需要进行定期或不定期的监控即可。信息技术的支持使得及时的监控成为可能，当然必须以在财政支农项目的寿命周期内实现充分的信息共享机制为前提。另外，对于出现的偏差以及没有预期到的问题，特别是契约中没有考虑而需要某一干系人或双方承担某些责任的问题，在纠偏的时候，要尽量引导双方出于对长远利益的考虑，对社会负责的态度，以彼此之间的紧密合作和相互协商来解决问题，即应强调逐渐在项目中建立合作伙伴关系以弥补契约的不足。
(五)测评绩效并进行奖惩
根据各个干系人绩效目标的完成情况进行控制和激励是绩效测评的两大主要目标，一般按协商好的定期进行，绩效测评结果要通过衡量财政支农项目总体目标和各干系人相应工作目标的完成情况来进行。最基本的奖惩应是权益如何在各干系人之间进行分配的问题，这在目前又主要依赖于分配合同等有关契约的设计和签订问题。在证实总体规划合理的情况下，为促进财政支农项目的凝聚力和约束力，有时引入团体惩罚机制是必要的，而最严厉的惩罚，可能是把某一严重不合格的干系人(可能是行政部门)清除出财政支农项目。
四、应用平衡计分卡法对财政支农项目各干系人进行绩效管理
(一)平衡计分卡(BSC)概述
平衡计分卡(Balanced Score card，简称BSC)思想是罗伯特·卡普兰和戴维·诺顿在1992年提出的，他们在1996年发表的《平衡计分卡：将战略转化为行动》(The Balanced Scorecard：Translating Strategy into Action)一书中，从信息时代企业战略管理的要求出发，针对传统财务指标体系的局限性，指出企业的绩效度量体系应当能够“将战略传播到组织的各个部分，使部门和个人目标与组织战略保持一致，同时能够定期地对战略进行系统性评估，以及提供反馈以促进战略学习和改进过程”。这一思想无疑对改进当今财政支农项目运作中各干系人分割管理、各自为政，以自己的核心利益作为源动力参与项目、没有形成整合的项目核心竞争力有很强的指导思想。企业平衡计分卡思想模型如图3所示，该模型从4方面衡量企业绩效：一方面考核企业的产出，另一方面考核企业未来成长的潜力；再从顾客角度和从内部流程角度两方面考核企业的运营状况参数，充分把公司的长期战略与短期行动联系起来，把远景目标转化为一套系统的绩效考核指标。实现了短期目标与长期目标、最终结果与绩效驱动因素、财务绩效与内部流程以及硬指标与潜力指标之间的平衡。
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图3 企业平衡计分卡模型
平衡计分卡法为战略的实施提供了合理的模式，有效地克服了战略实施的障碍，发展成为企业实施战略的重要系统分析工具，其中绩效管理和考核体系是平衡计分卡模型的核心内容。财政支农项目绩效管理战略化、现代化、科学化发展的内在要求，使得我们必须对传统财政支农项目绩效考核的思维进行扬弃，而平衡计分卡法则提供了一个较好的思路。
(二)业务定位与平衡计分法相结合的财政支农项目绩效管理
在财政支农项目中应用平衡计分卡法时，使用者首先必须根据自身的管理战略，确定上述4方面的目标，然后把这些目标转化成具体的测量指标。对于财政支农项目而言，这些方面目标的设定以及具体测量指标的转化，都有赖于最初的业务定位和社会各干系人作用的发挥。结合我国的国情，下面分别从改进后的财政支农项目平衡计分卡法(见图4)的4个方面来考察该方法如何通过业务定位而应用于财政支农项目的绩效管理。
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图4 财政支农项目平衡计分卡模型
1．项目业主角度：人大和政府(全社会)的目标。对于财政支农项目的各干系人来说，全社会尤其是“三农”是其最终顾客。因此，为“三农”提供什么以及如何从“三农”的角度运作，是人大和政府考虑的首要目标，这可以从社会效益、经济效益和生态效益3个总目标方面来细化具体绩效测量指标。项目设计单位、施工单位和监理单位的主要目标也围绕其来确定自己的主要目标，这是该项目在系统重构和业务定位时的主要任务。从这一点上说，平衡计分卡法可以用作财政支农项目规划的一种手段。事实上，作为一种移植到财政支农项目中的新技术，为了整合原先零散的项目干系人，平衡计分卡法应主要作为规划手段同时又辅以控制手段来应用，在这样一个新的领域，我们应把它视为一体化的、循环的战略管理体系的基石。
2．参与单位(企业)角度：参与单位各干系人的业务要求。财政支农项目参与单位的内部测量指标应当来自对“三农”(社会)满意度有最大影响的业务要求，主要表现在项目质量、成本和进度方面。财政支农项目的规划者首先应当清楚该支农项目所需要的程序和能力要求，并一一具体规定测评指标。由于项目在规划时就是根据项目目标和各干系人的核心能力来组织并进行业务定位的，这一任务同样可以在项目业主(人大和政府)对各干系人进行业务定位的同时得以明确和解决。
3．财务角度：投资者的要求。财务绩效测评指标必须显示财政支农项目的战略及其执行是否有助于费用的节约，应从项目的整体绩效和各干系人的绩效(行政绩效和项目单位的企业绩效)两方面进行测评。
4．创新与学习角度：基于奖惩与激励的各干系人继续提高并创造价值的要求。对于财政支农项目来说，创新、提高和学习的能力是与项目的价值直接相连的。只有通过持续不断地开发新技术，为社会提供更多价值并提高运作效率，财政支农项目未来才能不断发展壮大。因而，财政支农项目各干系人在完成项目业主为其确定的绩效目标时，自身进行创新学习以降低自己的成本，争取更大的效益是完全可能且可行的，这可以从各干系人的工作目标中得以体现。但对于整个财政支农项目来说，由于各干系人的主体独立性，整体的创新与学习会有更大的难度，只有当各干系人发挥出强有力的优势作用和带领作用，且财政支农项目进入不断提高、健康发展的良性循环时才可能真正实现。
五、结论
财政支农项目管理实践表明，项目执行前期所做的规划在项目执行过程中及完工时多少都要发生一些变化，甚至是重大的变化。究其原因主要有3方面：项目实现过程对技术要求的不确定性、项目实施过程和项目目标的不断发展，以及由于对有关项目实施过程和项目目标的修改。因而，如果能建立起一套完善的项目绩效考核管理制度，在财政支农项目寿命周期中的不同阶段对已经实施或完成的项目(或规划)的目标、执行过程、效益和影响，进行若干次全面、系统、客观的检查、评估、分析和总结，及时了解项目实施过程中的失误，以确定目标是否达到，检验项目或规划是否合理和有效率，使项目管理始终处于受控状态，并建立起相应的奖惩机制，则不仅有助于该项目本身实现利润最大化，对财政支农项目评审决策机构而言，还可以通过使用这些可靠、有用的信息资料，为未来的决策提供经验和教训，避免以后遇到类似的情况时重复以往的错误，从而减少资源的浪费，促进机构的长远发展。
平衡计分卡法与业务定位是相辅相成、相互促进的，财政支农项目在业务定位之后，单一企业的绩效管理方法的确是能得以有效应用的，这是财政支农项目管理中的一项大胆尝试与绩效管理中的创新。需要说明的是，本文仅限于对财政支农项目建设过程中的绩效管理进行研究，项目全寿命周期最初的立项阶段和后期的运营维护阶段则未加考虑。
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