财政职能的缺陷及重新界定，本文主要内容关键词为：职能论文,缺陷论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
黄瑞新：1962年出生于湖南澧县，1981年进入湖南财经学院财政专业学习获学士学位，1985年考入中南财经大学攻读硕士学位，1988年到总后军事经济学院任教员，1990年进入财政部财政科学研究所，师从许毅教授攻读博士学位。现任军事经济学院财务系教授、财经教研室副主任、中国财政学会理事、湖北省财政学会理事。主要从事财政理论研究与军事经济研究。在《中国军事科学》等杂志发表论文50余篇，出版了专著《财政分配与国防现代化》、《国防财政论》，主编《经济机制重塑的财政理论》，另参与了10余本书的撰写。
国家财政应该干什么，是由国家财政的职能决定的。人们都谈财政的越位与缺位问题，如果不能正确认为财政职能，只能得出错误的、有害的结论。由于经济体制转轨的原因，由于东西方财政理论研究的差异，由于我国财政分配的公有制基础及经济学研究的新发展，都要求我们重新审视国家财政的职能。它也是财政体制财权确定与划分的基础。
一、对财政职能不同认识的评述
以往人们对于财政职能的认识并不统一，传统的财政理论一般归纳了财政的筹集资金、安排支出、调节经济与发挥经济监督作用的职能，并且在归纳财政的定义时认为财政是实现国家政治职能与经济职能而形成的一种分配关系〔1〕。 而当前财政理论界基本上接受了西方财政理论界的财政职能观点，即认为国家财政具有资源配置职能、收入分配职能、经济稳定职能〔2〕。 而萨缪尔森在其《经济学》中则把确定法律制度，决定宏观经济稳定政策，影响资源配置以提高经济效率，建立影响个人收入分配的方案归纳为财政职能〔3〕。
第一种观点中，筹集财政收入、安排财政支出是财政的政策工具，没有较好地体现国家财政分配的目的性，因而关于财政职能的传统观点以现象代本质，不利于明晰政府的财政分配职能，因为财政的收入筹集与支出安排可能超越甚至违背财政职能。调节经济的职能过于笼统，原财政学教材中解释为调节总供给与总需求，调节经济结构，调节经济单位下个人收入水平，描述了政府工作的界入范围，但由于没有体现政府工作的目的性，不能体现政府工作的界入程度与界入方式选择的重要性，从而不能较好地规定财政职能，因为过份界入甚至界入方式不对都可能超越政府职能。经济监督的职能也明显体现计划经济时代政府管理经济的特色，政府的经济监督不是政府事无巨细的对企业的全面干预，而是监督企业是否遵循财政法规。值得指出的是，强调财政的政治职能与经济职能虽然比较笼统，但财政分配的政治性不可忽视。西方财政理论强调公共财政是国家财政提供公共产品的职能决定的，这在理论上体现了一定的合理性，但对财政分配的政治职能否定是错误的，财政分配的政治职能决定了公共产品供给的性质，而只有在社会主义条件下政府真正地代表了民众，财政的政治职能与公共产品供给职能才能有效地统一起来。
第二种财政职能归纳方法通过规范财政目标有利于规范政府的工作范围、工作重点与调节方式，但是却没有强调政府规范经济行为、进行经济监督的地位与作用，也忽视了财政的政治职能。第二种与第三种观点相比，后者在第二种观点基础上另外把确定法律制度作为政府职能，这也是第二种归纳的不足。应该说，完备的市场条件并不排除市场失灵的可能性，政府组织正是通过法律与规范限制市场失灵，以达到资源优化配置之目的。而在市场处于初创阶段的我国，需要通过繁重的立法建制以促成市场的完善，通过强调政府确定法律制度的职能，是完善企业经营的市场环境、促进企业健康成长的重要前提。
国家财政的职能作为财政一般有一般规律可循，然而，认识我国国家财政的职能，需要结合国家经济运行的特殊性，从市场缺陷入手，从资本归属着眼，才难全面、准确地把握。
二、经济运行中的市场缺陷及其体现的政府职能缺位
经济改革与政府宏观调控取得世人瞩目的成就，有许多值得我们认真总结的经验。然而，经济生活中确实存在许多问题。无论是总结经济还是寻找解决问题的对策，都表现为政府规范经济行为的重要性。就经验来看，最明显的是治理经济环境的成功，资本市场（主要表现为股票市场）管理通过治理显现出来的问题达到了不断完善法规的目的，尤其是金融秩序的宏观调控方面，政府的立法建制动作较大（当然这也与其运行上出现的问题较多有关）。自然，在狭义的财政领域，颁布预算法等等一系列的立法建制工作有相当的起色。然而，我们应该特别重视经济运行中的如下问题，从而进一步规范与完善政府职能。
1、“税不重费重，摊派无底洞”。 说明政府自身行为的不规则。
在新闻报道中，经常提到政府部门如何清理掉了几十种收费，这从一个侧面也说明收费的随意性很强。从理论上讲，是否收费，收费多少，应该有标准，即以是否提供了社会性服务为标准。而现实生活中，我们提出了许多看似合理的口号，主张“人民城市人民建、人民城市人民管”，鼓励建设项目“国家、单位、个人一起上”。对政府官员工作成绩的考核，重形式而不管实质，默许了许多随意性收费项目的存在。由于收费制度的混乱，也为“寻租”现象开了方便之门。
2、政府在投资方向、产业结构形成上调控无力。 最突出表现为行业“拥挤”现象。行业“拥挤”表现为社会投资一哄而起，一起涌入某个产业，如小汽车生产线、电梯生产线、电视机生产线、电冰箱生产线等等的生产能力的过份富余必然导致过度竞争，形成行业“拥挤”。不但工业是这样，农业生产中也同样不乏产品生产“过剩”现象，如苎麻生产的过剩、水果种植过多等等。而且，这种“拥挤”现象的产生并不是社会过度繁荣的结果，资本的进入往往取决于地方政府支持，而中央政府从宏观上、省级政府从中观上没有有效地进行控制与调节。
3、政府在消除外部不经济影响方面缺乏力度。 如有的企业虽然一时能够创造一些价值，但造成污染问题、生态问题往往得不偿失，有的企业侵权生产产品也能使企业甚至地方得到一些好处，但却不利于保护技术产权，从而侵蚀了具有技术优势企业的利润，会妨碍经济发展。另外，社会上假冒伪劣产品问题，企业不正当竞争问题，有的地区有名无实、好大喜功的开发区圈地问题等等，都需要政府部门进行控制、调整。
4、 国有资产流失严重说明政府在防范国有资产流失方面需要艰苦的努力。国有资产的流失问题一度是人们注视的焦点，它主要体现为合资合作过程中的资产流失，不公正市场交易导致国有资产流失，公有企业内部经营管理混乱形成的资产流失。这一般与企业主管部门领导人及企业经营管理者的个人利益相联系，这就要求国有资产的主管部门、国有资产的经营企业、国有企业的劳动者职工对国有资产一致负责态度，而没有相应的制度保障，没有相应的监督与激励机制，国有资产的流失局面就难以扭转。
5、公共产品的提供明显不足。 由于分配关系的不顺导致的财政困难促成了公共产品供给的不足。教育投入不足，公共设施建设在许多领域滞后，已经影响了经济运行的大局。对于公共财政的倡导者而言，这是公共财政的基本职能，虽然这种削弱原因很复杂，但很明显，这说明财政必须通过必要的投资满足起码的公共需要。
6、国家与国有企业的利益分配关系并不明确。当前， 国家对企业按33%征收企业所得税，而企业的利润上交并没有规范清楚。既然利润是企业经营国有资本的所有者权益，国家就应该有规范的所有者权限，国有资产的所有者权益应该以市场股权为参照。而当前国家与企业的利益分配关系由于利改税及以后的税利捆绑承包淡化税利的区别，现在实施税利分开以后，利润基本上还处于承包期，从而继续着企业与国家讨价还价的局面。不仅利润分配的不规范，税收制度的执行也缺乏严肃性，企业骗税、欠税、偷漏税的情况还较突出。因而从利润与税收上规范国家与企业的分配关系是当务之急。
7、财政对于社会收入分配缺乏调控力度。 我们不能否认社会分配关系的混乱，企业工资水平的确定政府不直接控制，但并不能放弃间接控制。由于企业缺乏预算的自我约束能力，企业往往不顾自身实力提高职工的工资收入水平，而由此表现的行业或企业间的职工收入水平的不平衡不利于社会的稳定。自然，在收入调节方面，最迫切的是对高收入者的收入调节，如对演员、球员、作家、金融家、企业承包者等等的高收入进行调节。而财政对收入水平的控制主要应该通过税收手段，而税收制度还跟不上形势的需要。
8、政府规范市场的工作任重而道远。 我们的市场还是极不完善。从市场的形成而言，许多市场还不成形，如人才市场从理论上就没有弄清楚；有的市场虽然建立了，但产销衔接、供求协调、管理规范上还远远不够。市场上还大量地存在垄断行为、欺诈行为，市场价格往往十分混乱，缺乏必要的管理监督。从市场调节经济的力度而言，也远远不够，政府首长对企业投资决策的决定性影响，地方政府对于局部企业的不适当优惠都在一定程度上限制了市场的调节作用。
9、社会保障体系的亟待完善。在城市， 由于企业的转轨和竞争机制的强化，社会上不可避免地出现了部分失业人员。而且，有的老企业离退休人员的负担会越来越突出，加之社会上存在其他无固定收入者，需要政府建立社会保障制度与保障体系。在农村地区，也需要建立与完善社会保障体系，这是脱贫扶贫的需要，是团结安定的需要。
三、弥补现行市场缺陷应具备的财政职能
1、建规立法，确定法律制度， 把财政分配与财政管理的规范化作为国家财政的基本职能。对于反摊派，确定政府投资方向，解决企业的外部不经济问题，处理国家与企业的利益分配关系，防止国有资产流失，调节社会的收入分配水平，规范市场行业，确定社会保障体系都需要立法这一点人们并没有异议，问题是立怎样的法规。如何确保法规的科学性、有效性。虽然这一系列工作的法规完善是一个渐进的过程，但规范化的方向必须明确。我们进行经济体制改革，不是要加大经济工作的随意性，而是应该促进经济工作的规范性。法规可以由不完善到完善，但如果不把立法建制作为政府工作的基本经济职能，就会影响良好经济秩序与财政分配秩序的形成。
2、重视政府的监督职能，确保社会主义市场秩序的完善。 在市场经济条件下，财政税收仍然是监督企业遵守市场法规的重要手段。当然，财政监督并不直接插手企业的生产经营，而是监督企业遵纪守法。企业是否合法经营，资产重组、资金筹集是否有出格之处，企业自我约束能力如何？都可以从财政监督中反映出来。这本来是以往财政工作的长处，但由于人们对于政府职能的错误认识不适当地被削弱了。的确，市场经济意味着“政府管理市场、市场引导企业”，但政府作为市场的裁判员就得检查并制止作为市场运动员的企业的违规行为，如果我们把财政的监督作为计划经济的特色一齐加以否定，就大错特错了。
3、重视国家财政的政治职能。 由于国家利益与人民利益的一致性，财政政治职能也可以解释为国家财政满足公共需要的职能。公共财政的提倡者把它作为公共财政的基本依据，自然，我们也应该重视公共产品的阶级性与政治性。从国家财政实施国家政治职能的高度更容易理解国家财政供应公共产品的充分性、必要性与及时性。我们强调国家的生产经营性而忽视国家财政的政治性、公共保障性是极为有害的。国家财政首先必须保障基本政权运行需要与经济运行的重点需要，而公共产品提供的不足却背离了这一原则。
4、由于社会主义国家国有企业规模大， 从而决定了我国国家财政特有的国有资产经营管理职能。经营管理好国有资产自然必须从税利不分的现状摆脱出来，利润是资产的所有权收益，税收是强制性的收入集中，税利分流是理顺国家与企业利润分配关系的基础。而且，利润的市场决定性、企业所得税累进征收的合理性、先利润分配再就所得利润征所得税的程序性都是处理国家与企业关系不能忽视的问题。在此基础上，还必须明确国有资产的经营代替关系，处理好所有者权益、经营者利益与企业发展的关系，从而给企业创造一个合理的外部经营环境与良好的内在激励机制。无疑，防止国有资产流失，加强对国有资产经营的监督，在国有资产管理中十分重要。然而，如果没有国有企业经营的活力与发展动力，国有资产经营与管理就没有出路。
5、以理顺国家与企业的利益关系为核心， 充分重视市场秩序的理顺，实施政府市场构建的职能。这关系到对资源配置秩序的形成。市场自然是各专门市场（即商品市场、金融市场、生产资料市场、产权交易市场、劳动力市场等等）的综合统一体，但各专门市场都离不开企业这一基本的经济细胞，没有企业的购买、供给与发展市场也就失去了意义。由于国有企业在我国经济生活中起主导作用，决定了处理好国家与企业的关系对于理顺市场秩序具有的特别重要的意义。因为国家与企业的关系处理不好，就无法建立良好的管理机制与企业自我约束机制，从而影响企业的成本决定，影响产品的定价机制，影响企业的资金供求机制等等，也就无法提供一个良好的资源引导机制与资源配置秩序。
6、通过控制调节投资规模，追求经济结构的合理性， 是政府优化配置资源职能的具体体现。显然，我们过去的计划控制有明显失误之处，许多生产线的过剩都是计划审批出来的。政府对投资规模的控制就主要应该是通过行业调查，结合行业的投资结构与行业发展的状况，首先是提出应该限制资本涌入与鼓励投资的领域，其次是结合长线、短线产品投资的实际确定税收政策。只有如此，政府才能在控制投资规模与投资方向上发挥实在的作用。现在的问题是往往许多盲目投资都是在政府机构的干预下进行的，这也削弱了政府有效参与投资规模调控的可能性。投资规模控制与经济结构合理化是同义语，政府在这里主要是利用市场信息，通过信息服务与政府引导达到资源优化配置之目的。当然，财政通过经济结构合理化实施资源配置职能也是实施财政的经济增长职能，经济结构合理化是经济增长的条件，也是经济增长的实质内容。
7、通过限制灰色收入，控制隐性收入，调节合法高收入， 补贴低收入者，实施财政的分配调节职能。由于长期以来我国实行低收入制度，财政的收入调节作用也比较弱，但十多年的经济体制改革，已经出现一定数量的高收入者，人们的收入差距有日益拉大的趋势。自然，由于分配秩序不顺，灰色收入、隐性收入是高收入者的主要收入来源，因而财政的收入分配职能的实施离不开银行等金融机构与其他市场管理机构的合作，没有收入的显性化，没有对非法收入的取谛，财政的收入调节职能就无法有效地发挥作用。而收入调节对于社会风气的生成，对于社会的安定，对于激励人们诚实劳动，对于公共设施的建设发挥着不可低估的作用。
8、通过调节供应，稳定物价，追求社会充分就业， 建立社会保障制度，实施国家财政的经济稳定职能。供求失衡必然导致物价波动，而物价波动势必搅乱经济秩序，从而阻碍经济发展。虽然在我国这往往与银行过渡的资金发放有关，但财政控制财政赤字，合理安排支出结构的供求调控作用也不能低估。而运用预算政策调节供求关系，必须重视经济结构的具体形式，从而明确这种调控的有效性。财政的稳定职能还体现在控制失业与充分就业方面，这就要求财政投资劳动密集性产业，通过投资与调控增加就业机会。那么，对于失业人员，应该落实失业保障制度，政府应该在强化社会保障体制方面有大动作，现在各城市的劳动部门基本已经统管一些社会保障基金，而各级财政应该在此基础上建立进一步规范的社会保障制度，征收社会保障税，从而实现企业负担社会化、企业风险分散化。
注释：
〔1〕以往的以及当前的许多财政学科学书均这样归纳。
〔2〕理查.A.穆斯格雷夫，皮吉.B.穆斯格雷夫合著， 邓子基等译《美国财政理论与实践》与陈共教授主编的《财政学》基本上都是按这一思路阐述财政的职能。
〔3〕保罗.A.萨缪尔森，威廉.D.诺德豪斯合著《经济学》第 1769—1770页。
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