从制度设计层面论小额贷款公司的困境和应对措施，本文主要内容关键词为：层面论文,困境论文,应对措施论文,小额贷款论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自2008年5月《关于小额贷款公司试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)由中国银监会、中国人民银行联合颁布以来，合法、规范的小额贷款公司在全国各地迅速涌现。小额贷款公司是农村金融服务的一种创新，其深刻的背景可以归结为两点：一是既有的金融体制无法满足小企业和“三农”迫切的贷款需求，小额贷款公司的出现，形成了一个新的民间贷款力量，为农村金融体系注入了新鲜血液，为化解小企业和“三农”融资难提供了新的信贷渠道。二是长期以来，民间信贷就大量存在且异常活跃，但其无法在阳光下操作，这些大范围、大规模的非正规化民间资本运营会极大地冲击区域金融的稳定，小额贷款公司的成立，为富余的民间资金找到了投资出路，引导不规范民间金融合法化、正规化，更好地服务于地方经济。
由于处于试点阶段，各地众多小额贷款公司从设立到运营都遭遇了生存的困境。因此，从制度设计层面探究阻碍小额贷款公司健康发展的深层次原因，探索巩固和扩大小额信贷这一农村金融改革成果可持续发展的对策，尤为紧迫。
一、目前小额贷款公司的生存状况
自2005年5月中国人民银行在5个省份开展7家小额贷款公司试点工作以来，尤其是2008年5月《指导意见》颁布以来，浙江、上海、江苏等20多个省份相继启动了小额贷款公司试点。据央行今年2月20日发布的《2011年小额贷款公司数据统计报告》显示，截至2011年12月月末，全国共有小额贷款公司4282家。[1]但各地小额贷款公司在运营中都出现了相同的一些问题，尤其是后续资金乏力，导致小额贷款公司严重缺血，阻碍了小额贷款公司的可持续发展。以浙江省宁波市为例，宁波的第一家小额贷款公司——宁海县华信小额贷款股份有限公司，于2008年12月15日成立，其注册资本金达到上限2亿元，在同行中算是实力雄厚的，但2个亿的资金在不足3个月就贷完了。据宁波市审计局的一份调查报告显示，面对旺盛的市场需求，由于放贷手续简便，门槛较低，到2009年6月在宁波成立的8家小额贷款公司，除1家刚开业外，其他7家均陷入了“无钱可贷”的尴尬境地，[2]让人们不禁对小额贷款公司的生存状况产生担忧。
二、小额贷款公司面临的制度设计困境
小额贷款公司为农民、农业和农村经济发展拓宽融资渠道提供了新的信贷选择，总体运作情况良好，但也面临了许多困境，下面着重从小额贷款公司制度设计层面加以分析。
(一)小额贷款公司的身份界定
《指导意见》上明确规定：“小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”。因此，小额贷款公司只是股份有限公司或者有限责任公司，而不是金融机构。可贷款业务本质上又是一种金融行为，小额贷款公司不同于一般的公司，但又只能提供贷款业务，使得小额贷款公司又不同于商业银行。在其身份界定上，小额贷款公司到底是普通的公司还是金融机构，对其是进行金融监管，还是进行市场引导，是适用于《商业银行法》还是《公司法》，身份上的困惑，已经成为小额贷款公司后续发展的阻碍，其身份亟待定位，其发展需要一个清晰的制度框架。
(二)小额贷款公司设立的注册资金标准
《指导意见》规定：“小额贷款公司的注册资本全部为实收货币资本，由出资人或发起人一次足额缴纳。有限责任公司的注册资本不得低于500万元，股份有限公司的注册资本不得低于1000万元。”显然，设立小额贷款公司采用了从严的原则，纵观各地的试点实践，甚至采用了比上述规定更严格的条件。如浙江省2008年7月下发的通知中明确规定“小额贷款公司主发起人要求净资产不低于5000万元；小额贷款公司的注册资本，设立为有限责任公司的，不得低于5000万元，设立为股份有限公司的，不得低于8000万元”。为了防范风险，发起人和注册资本严格规定是应该的，但也把大批潜在想从事小额贷款业务的自然人和企业法人挡于门外。其实，从严设计并未能够从本质上规避风险，规定再高的注册资本，其效力都是有限的，真正提高注册资金的资本效率，防范风险的关键在于有效的资金流动机制。与其让巨大规模的民间融资在非正规金融模式下无序运行，不如对之加以引导，使其投身于民营小额贷款机构，这样也有助于遏制高利贷和地下钱庄的不健康发展。
另外，对照银监会2006年12月颁布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，对新设立的村镇银行、信用合作社、商业银行和农村合作银行设立的专营贷款业务的全资子公司以及农村合作银行都大大降低了准入门槛。可见，小额贷款公司的设立条件比农村金融机构还要严苛，尽管其不是金融机构，不能享有金融机构的权利。但小额贷款公司在农村金融体系中是一个竞争者，在设立条件上首先就缺乏市场公平化，这不利于农村金融市场的有序竞争。
(三)对小额贷款公司业务经营的限制
1.贷款利率的限制。《指导意见》确定：“小额贷款公司的贷款利率波动区间为中国人民银行公布的同期同档次贷款基准利率的0.9倍至4倍”。其设计初衷是为了防止利用高利贷牟取利益扰乱正常的金融秩序。但是小额贷款利率的上限是多少？是否应该限制？由于小额信贷的额度小、风险大、占用人力多，导致其运营成本必然比大额贷款的要高，所以小额信贷的利率要比大额商业贷款利率高是正常的，这样才能覆盖小额信贷的运作成本和坏账损失。然而，目前对小额贷款利率上限进行了限制，没有允许利率标准市场化，极有可能因为贷款利率的低下而把那些应该服务的小额贷款对象挤出市场。因为如果贷款利率低，为了降低其成本支出，那些实力雄厚的大企业就能凭借自身的财力抢占贷款资源。那些经营成本比大企业低得多的中小微型企业，由于根本没有条件从商业银行获得贷款，这时贷款利率的高低与他们能否获得贷款产生的效益相比就并不重要了，如果贷款利率市场化，大企业就会从降低成本的角度考虑，而放弃利率过高的小额贷款。另外，作为市场主体的小额贷款公司，其行为必须以市场为导向，利率标准市场化，如果谁盲目提高利率，终究会使自己遭到冷落而被市场所淘汰。目前的局面是小额贷款公司的放贷利率与民间借贷市场的报价相去甚远，这让小额贷款公司陷入微利经营的局面。放宽贷款利率的限制，通过市场化来决定利率，既可以较高的利率去弥补贷款的运营成本，让小额贷款公司得以可持续发展，又不至于让小额贷款公司沦入高利贷的行列。
2.“只贷不存”的限制。《指导意见》规定：“小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金”，“不能进行任何形式的内外部集资和吸收公众存款”。因此，“只贷不存”的制度设计，使得小额贷款公司不具有银行的“信用扩张”能力，造成融资需求旺盛与已贷资金无法短期收回，后续资金严重不足的矛盾，一旦借款到期后不能按时回收，很多小额贷款公司将面临停业。无后续资金来源的小额贷款公司，只能在民间放贷和金融机构之间尴尬生存。同时，由于小额贷款公司不能吸收公众存款，受信贷风险冲击的只有公司自身，这将严重影响小额贷款公司的生存。
3.放贷规模与业务品种的限制。《指导意见》规定：“小额贷款公司发放贷款应坚持‘小额、分散’原则”，“同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5％，50％以上的借款人贷款余额不超过50万元”。由于我国农村区域经济的发展水平不均衡，“一刀切”式的限定小额贷款单笔余额并不合适。一般农户其贷款应该在2万元左右，而对于沿海发达地区的中小企业，50万元根本就是杯水车薪。另外，小额贷款公司只能经营贷款业务，品种单一，这不仅使其盈利能力下降，而且还会聚集风险，使得仅靠利息收益的小额贷款公司生存将相当困难。如果是每笔贷款规模都在50万元以下的企业，其资质、信用等级都相对会差一些，对其放贷的风险也就更难控制。
4.高税赋的限制。《指导意见》规定：“小额贷款公司在当地税务部门办理税务登记，并依法缴纳各类税费”。因此，虽然经营贷款金融业务，但小额贷款公司的税赋不按金融机构的利差来征收，而是按普通的工商企业来缴纳。目前，小额贷款公司需要上缴的主体税种有5.56％的营业税及附加、25％的企业所得税和20％的股东个人所得税。这样高的税赋，对于仅靠贷款利息收入盈利的小额贷款公司来说，严重限制了它的后续发展。
(四)风险加大困境
1.农业系统性风险。《指导意见》规定：“小额贷款公司投向‘三农’贷款的比例不得低于70％。”因此，为“三农”提供贷款的小额贷款公司必然承担着较大的农业系统性风险。一方面，农业极易受自然灾害的影响，一旦灾害发生，种植业、养殖业农户的巨大损失必然会影响其还贷能力；另一方面，规模小、经营分散的农户缺乏市场信息，面对市场风险，整体经营能力低下。同时《指导意见》还规定：“小额贷款公司目前只能在注册地行政区域内开展业务，不允许跨区域经营”。这一规定使小额贷款公司业务集中在当地行政区域内，一旦该区域遭受灾害，农作物、养殖产品都会大面积受损，导致小额贷款公司系统性风险集中。
2.资金流动性风险。“只贷不存”的定位，造成资金来源极其狭窄，而资金贷放的速度要快于资金回收速度，导致小额贷款公司频频喊“渴”。按照规定，允许成效显著、规范经营的小额贷款公司成立1年后增资扩股。可多数公司开业两三个多月放贷额已接近其注册资本金，离增资扩股时间尚早，远水解不了近渴，小额贷款公司唯有向银行贷款。虽然银行贷给小额贷款公司的是基准利率，小额贷款公司放出去的最高是基准利率的4倍，从中可以赚取差价。然而事实上，小额贷款公司却能不用银行贷款尽量不用，他们的紧贷惜贷情绪非常明显。缺乏后续资金来源，加之小额贷款流转周期长，资金流动性风险使得小额贷款公司的生命力受到很大的限制。
(五)发展前景困境
资金不足是眼前的问题，在一些股东们看来，更为担忧的是小额贷款公司的未来发展方向问题。《指导意见》中有一条极具吸引力，那就是“小额贷款公司依法合规经营，没有不良信用记录的，可在股东自愿的基础上，按照《村镇银行组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规定》规范改造为村镇银行”。但是真正通往“村镇银行”的道路并非坦途。根据中国银监会2009年6月9日出台的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，持续经营3年以上，最近2个会计年度连续盈利的小额贷款公司可以改制为村镇银行，但一个重要前提是，必须由金融机构控股，这就意味着小额贷款公司辛辛苦苦经营3年，最终还得把控股权乃至经营权交出去，这是最初建立小额贷款公司冲着村镇银行而去的股东们不愿看到的。[3]但是若不改制，其资金来源问题又难以解决，小额贷款公司陷入一个两难境地。
三、针对制度设计困境促进小额贷款公司可持续发展的对策
制度设计层面的困境，制约了小额贷款公司的可持续发展，背离了小额贷款公司试点的初衷，因此，针对上述几个方面积极探索应对措施，对小额贷款公司健康发展有现实的意义。
(一)确立小额贷款公司的法律地位
明确其法律地位是小额贷款公司可持续发展的前提。这样既方便国家相关部门对其内部制度、审核方式进行规范，又便于小额贷款公司有了明确的身份后，能够更加方便的融资和开展各种业务。在小额贷款公司试点工作全面展开的过程中，国家应该结合近年来小额贷款公司发展的实际情况，站在更高的法律层面来完善对其法律制订，明确其法律地位，给予小额贷款公司发展的法律空间，使其进一步规范、健康的发展。
(二)拓宽小额贷款公司的资金渠道
良好的资金流动机制，多元化的资金来源渠道，是落实小额贷款公司资金来源、保证其可持续发展的关键。从试点实践看，把存款完全排除在小额贷款公司资金筹集渠道之外，只能通过吸收新股东和增加注册资本，以及获得当地两家以上的银行支持，这些都只能帮助小额贷款公司解决短期资金缺乏问题，无法令其形成长期的资金良性循环。要使资金来源多元化，一方面，小额贷款公司既然是公司，就可以享有与其他公司一样的权利，条件成熟，可通过发行公司债券、转变投资方式等增加自身流动资金；另一方面，随着地方金融创新，小额贷款公司也应该适当涉足金融产品的创新，开发与自身相符的理财产品。另外，还可以利用国家政策性银行的批发性贷款，尝试建立小额信贷基金，批发资金给小额贷款公司，或由国家政策性银行提供转贷资金。这些都将在多元化的思路上，一定程度的解决小额贷款公司后续资金乏力的问题。
(三)加强小额贷款公司的风险管理
风险管理是小额贷款公司可持续发展的基础，只有建立良好的风险控制体系，包括完善的内部控制制度和有效的风险补偿机制，才能保证小额贷款公司的健康运行。
首先，要规避农业风险。农业的高风险特性，使得小额农业贷款隐藏着巨大的信贷风险。应该在建立广覆盖、多层次的农业保险体系的同时，设立财政担保基金，加大财政对农业保险的补贴力度，另外小额贷款公司还要提取充足的坏账准备金，来补偿小额农贷可能给其带来的农业风险。
其次，要防范机制风险。来自公司内部的控制机制和运作机制是否完善也可能造成小额贷款公司的风险。小额贷款公司的内控机制要以合理分工、权利制衡为主要原则，要逐步建立起合理的授权制度、严格的审贷制度、科学的制约和监督制度、规范的岗位分工制度。通过内控体系的建立，把职责覆盖于公司运营的各个环节，把风险贯穿于公司经营的全过程。
最后，要加强贷后管理。贷款发放后要跟踪贷款的使用，保证贷款安全运行。小额贷款公司应定期进行贷款项目资金使用情况的检查，对风险低的客户继续予以再贷款或贷款展期，对高风险的客户按期收回本金，不予续贷，或续贷时调整贷款期限和发放方式。
(四)加大对小额贷款公司的政策扶持
小额贷款公司是新生事物，需要政策的大力扶持。各地应在对小额贷款公司进行专项审计调查后，在小额贷款公司融资、经营业务、风险控制和税收政策等方面出台一些新政，为小额贷款公司“松绑”。2009年6月，浙江省颁布了《关于促进小额贷款公司健康发展的若干意见》，允许提前半年按规定程序增资扩股，单次增资最高额度应低于原注册资本的1倍，单户贷款额允许提至100万元。各地也相继出台扶持政策，这里仍以宁波市为例，2009年7月由审计部门专报催生的《宁波市关于促进小额贷款公司健康发展的若干意见》在政策扶持上进行了有益的尝试：(1)对试点小额贷款公司服务“三农”和小企业成效显著的，可允许其提前半年按规定程序增资扩股；(2)信誉良好、牵头作用突出的主发起人持股可增殖30％；(3)将小额贷款公司列入小企业贷款风险补偿和农业贷款风险补偿等有关政策的风险补偿对象，适当放宽补偿条件，合理确定补偿比例；(4)要求小额贷款公司贷款余额的70％用于单户贷款余额100万元以下的小额贷款及种植、养殖业等纯农业贷款；(5)对贡献突出的小额贷款公司缴纳的所得税地方留成部分和营业税，自成立之日起3年内可得到同级财政全额补助；对纳税有困难的小额贷款公司，对地方政府有权限的税费，经批准后予以减免。
(五)寻求小额贷款公司的发展方向
小额贷款公司是从事小额放贷金融活动的机构，是正规金融业的有益补充，要想顺利发展，其出路是通过改造，升级为合法的金融机构，纳入金融监管体系。改造成村镇银行，或者只是小额贷款公司未来发展方向之一。银监会刚刚出台的暂行规定，为小额贷款公司的良性发展建立一条后续的通道。但门槛过高，应该给小额贷款公司更多的空间，允许“草根”金融探索自己的村镇银行之路。也可鼓励小额贷款公司向“专业银行”发展，当前产业集聚现象越来越突出，鼓励小额贷款公司发展与当地产业特色相匹配的运营模式，发展成为服务县域经济和“三农”经济的“专业银行”。
收稿日期：2012－03－14