加强联合国大会权力刍议，本文主要内容关键词为：联合国大会论文,刍议论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年是联合国成立50周年纪念年，关于联合国改革的讨论得到国内外的关注，不少人把目光集中在集体安全制度、扩大安理会的组成和否决权三个问题上。我认为这些问题固然重要，但是联合国作为当今全球规模最大、成员最多、最具权威性和广泛影响力的国际性组织，由全体会员国组成的联合国大会，应首先成为改革的关节点。联合国改革的重点主要应放在加强联合国大会的权力和提高其效能上。
联合国大会应成为联合国的最高权力机关
1945年10月24日正式生效的《联合国宪章》，规定了联合国的主要组织机构及其职能和运作机制。其中规定：联合国大会由全体会员国组成，其职权如下：一、审议权。联大是联合国的主要审议机构。但由于要求大会审议的问题很多，因此大会将大多数问题分配给所属的7 个主要委员会审议。大会对所有审议的问题均在全体会议上进行表决。二、讨论权。大会可以讨论宪章范围内之任何问题或事项，或宪章所规定任何机关之职权。三、建议权。除安理会正在审议的争端外，大会可就宪章范围内任何问题或事项向会员国或安理会或兼对两者提出建议。另外，联合国还有一项重要功能，即大会开幕后举行的“一般性辩论”（通常时间长达2—3个月）。此间，各国代表可以通过评论国际局势阐述本国政府在有关问题上的立场及观点来加深理解和信任，减少误会和仇视，从而为解决一些带原则性及有根本利益冲突的重大问题奠定基础。联合国大会的决定对各国政府不具有法律上的约束力，但它具有在主要的国际问题上对世界舆论的影响力。
联合国是在第二次世界大战期间酝酿建立、“二战”结束之后不久诞生的，就其产生过程而言，实际上是雅尔塔体制下的产物。《联合国宪章》从某种意义上说，是美、英、苏三个大国之间经过激烈的讨价还价后达成妥协的结果。美国作为联合国的主要设计者之一，在创立该组织伊始，只想把联合国大会作为一个论坛，因此仅给它以审议权、讨论权和建议权，而把更多的实权交与安理会，给安理会五个常任理事国以否决权，使其运用“大国一致”原则来决定一切重大国际事务。把联合国大会定为一个审议机构，在当时历史条件下的特定原因在于：第一，在51个创始会员国中，32个欧美国家主要追随美国，在联合国的早期，“为了一切实际目的，联合国是一个西方组织”。第二，把实权交给安理会，而安理会中又只有五个常任理事国有否决权，这实际上是“大国决定论”。第三，与第二点相联系，之所以在宪章中赋予五大国特殊权利，在某种意义上也是为了肯定美、英、中、法、俄为世界反法西斯战争与创建联合国作出的重大贡献。
然而，在世界即将跨入21 世纪的今天， 联合国面临的国际形势与1945年旧金山会议通过《联合国宪章》时相比已大相径庭。第一，从联合国的组织结构看，由于殖民体系的瓦解和第三世界的兴起，联合国内的力量对比已发生了很大变化。第二，从联合国面临的任务和问题来看，当今世界经济、政治、文化及科技都在走向全球化和一体化，大量日益严重的全球性共同问题绝非任何一国能够单独解决，必须依靠国际社会的紧密合作与共同努力，需要世界人民广泛、平等地参予解决。目前联合国运转机制的弊病在于：大会与安理会之间权力不平等，前者权力太小，后者权力过大。一旦安理会未能作出决议，联合国就不能采取行动。因此对联合国进行改革，首先应该加强联合国大会的权力，把现在主要作为审议机构的联合国大会变为最高权力机关，把大会具有的审议权、讨论权和建议权改为具有立法权、人事权和财政权，以及其它一切最重大事务的终极决定权和对于由其选举产生的其它联合国机关之间可能发生的各种争议的协调权与仲裁权。大会与安理会之间应保持适当平衡。安理会虽然在维持国际和平及安全方面拥有广泛的职权，但是诸如是否向别国派兵这样的重大原则问题，应提交联合国大会讨论并最后决定。
早在1950年11月3日，美国为对付苏联在安理会内使用否决权， 曾经策动第五届联大通过了一项叫做“联合一致共策和平”的决议。决议规定：无论在何种场合，遇有对和平之威胁、和平之破坏或侵略行为发生时，若安全理事会因缺乏常任理事国之一致同意，不能行使其维持和平及安全之主要责任，大会应立即考虑此一事项，以期对会员国建议采取集体行动，包括在有破坏和平或侵略行为情况之下，使用必要的武力，以利维持或恢复国际和平与安全。在苏伊士运河危机中，该决议曾迫使英、法撤军，起到了恢复和平的作用。但由于受到制约的恰恰是赞同这一决议的英、法自身，它们难以继续接受决议。加之60年代后半期至70年代，在安理会内使用否决权的已由苏联变成主要是美国等西方大国，该决议实际上被否决了。从事后的历史来看，联大虽从未作出使用军事力量的建议，但决议却毫无疑问地扩大了联大的作用。在安理会由于大国否决而陷入僵局时，只要联大2/3的多数同意， 它几乎可以起到安理会的作用。因此这是一个影响深远的决议案。
国内外主张扩大联合国大会权限的学者中有人提出建立两院制、三院制和联合国议员代表大会等方案。如国内有的学者主张新联合国大会应由上、下两院组成：上院是“国家院”，由各成员国委派一名正代表和两名副代表组成的代表团组成；下院是“人民院”，由各国按一定人口比例由人民直选产生。两院职能适当分工，互相制约、互相配合；两院权力大体平等。联大开会期间，若两院分头表决，国家院实行一国一票制，人民院实行一人一票制；若两院召开联席会议，则国家院的正、副代表与人民院的所有代表一样，都有一个平等的投票权。西方一些非政府组织和少数学者主张的两院制是指上院由各国政府代表组成，下院由非政府国际组织的代表组成。三院制具体方案是设诸侯院，由各国政府代表组成；商人院，由各种经济力量组成；平民院，由各种社会团体和非政府组织的代表组成。联合国议员代表大会的议员代表由各国议会选出，逐步过渡到由各国人民直选产生。我认为这些方案都不无一定道理，均从不同的侧面反映出联合国体制需要改革，但是比较繁琐庞大。
联合国大会会员国应拥有不均等投票权
既然联合国大会应该升格为联合国的最高权力机关，随之就产生大会的代表组成和如何进行表决的问题。本文就改革投票权的方向提出几点想法。
第一，各会员国派相等数量代表可以保留，但一国一票制不合理。《联合国宪章》规定：每一会员国在大会之代表，不得超过5人； 大会之每一会员拥有一个投票权。大会对于重要问题之决议应以到会及投票之会员国2/3多数决定之。一般来说，大国、 强国的作用和影响力相对大些，对国际事务承担的任务和负有的特殊义务也相对多些。人口上亿的泱泱大国与只有几十万人口的弹丸小国都拥有一个投票权，显然无法反映其作用与作用的差别。
第二，西方的“按比例加票制”失之偏颇。根据这种制度，加票是按一国的面积大小、人口多寡、国民生产总值及联合国的财政摊款的数量来计算的。按此方法，毫无疑问是少数西方发达国家在联合国中稳执牛耳，而广大第三世界发展中国家则屈居末位。尽管某些发展中国家人口众多，幅员辽阔，但是由于经济落后，人均国民生产总值很低，仍然得不到加票。
第三，问题的关键在于按何种标准实行加权投票。这里不妨参照一下欧共体的决策机制。按照1986年欧共体成员国签署的“欧洲一体化文件”规定，各成员国在投票时拥有的票数不等。德、法、意、英各10票，西班牙8票，比、荷、希、萄各5票，丹、爱各3票，卢森堡2票。通过决议时实行特定多数判，即要求在总共76票中，至少有54票才算通过，即占2/3还要再加3票。共同体还实行其它的表决规定：对于不太重要的问题，只要简单多数就可以获得通过；对于特别重要的问题，需要一致通过。我们可以借鉴欧共体的加权投票方式，但是不能机械照搬。我认为联大各会员国按其人口多少拥有不均等投票权，各类国家拥有的投票权大致可如下划分：第一类是美、英、中、法、俄五个安理会常任理事国，为肯定其在反法西斯战争中的历史贡献和在当代国际政治生活中的重要作用，均给予若干个投票权；第二类是人口7500万以上的国家，享有比第一类国家略少的投票权；第三类是人口2500万以上的国家，享有比第二类国家还少的投票权；第四类是人口1000万以上的国家，享有比第三类国家再少的投票权；第五类是人口100万以上的国家， 享有比第四类国家更少的投票权；第六类是人口不足百万的国家，享有最少的投票权。这种除五大国外，主要按国家人口计算投票权的方法，与西方的侧重国民生产总值及联合国的财政摊款的“按比例加票制”相比，优点在于维护了第三世界发展中国家的地位和权益，加强了第三世界在联合国的影响。
各会员国拥有不等投票权，并不违反联合国宪章关于“各会员国主权平等原则”的规定。究竟什么是“各会员国主权平等原则”？旧金山制宪会议负责研究、审查宪章宗旨和原则的第一专门委员会，对此明确解释如下：（1）国家法律上一律平等；（2）国家都享有完全主权的固有权利；（3）国家的人格如同其领土完整和政治独立一样同受尊重； （4）国家生活在国际秩序中皆应忠实地尽其国际责任与义务。 可见主权平等并不涉及该国在国际社会中参与国际事务决定权的大小与多少。
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