我国科研经费配置管理模式演变与发展趋势分析
陈奕吟，余会泳，倪清泉
（珠海市生产力促进中心 ，广东 珠海 519000）
[摘要] 对我国科研经费配置管理模式的发展演变进行了梳理，分析了现行科研经费配置管理模式存在的问题，并结合当前我国地方的一些改革性探索，对科研经费配置管理模式的发展走向进行分析。
[关键词] 科研经费；配置模式；发展趋势
我国的科研经费配置管理模式是随着我国科技经济体制改革的推进而逐渐形成的，既借鉴了国际科研经费配置管理的相关经验与做法，又独具特色。由于我国的经济体制经历了由计划经济到市场经济的巨大转变，相应的，我国的科研经费配置管理模式也实现了从计划经济时期的高度集中向市场经济时代的行政主导与市场相结合的配置管理模式的转变。主要以我国科研经费配置管理模式的历史演进与现阶段我国科研经费配置管理模式的现实情况和存在问题为研究视角进行深入分析，以一窥我国科研经费配置管理模式的全貌。
1 我国科研经费配置管理模式的演进
随着国家经济与科技体制改革的不断推进与发展，我国的科研经费配置管理模式也在不断地变革与创新，并在不同的历史阶段体现出不同的特点。
1.1 计划经济时期高度集中的科研经费配置管理模式
1949年建国至1978年期间，我国处于计划经济时代，一切的资源，包括科技资源的配置都在国家计划之内，实行的是一种高度集中的计划型科技资源配置制度。“国家科技经费的所有权、使用权高度集中，全部科技经费的投入、使用和支出都由行政部门审批、监督，科研单位对于科技资金的使用和科技活动的开展都要严格按照事先编制的预算和计划，科研机构没有独立的支配权和自主权1”。这种模式在当时国内资源极度稀缺、国际面临经济封锁情形下，充分发挥了其高效集中和调动有限科技资源的优势，但是也不可避免地出现了计划体制所固有的各种弊端，科技的发展与经济发展完全脱节，随着科技与经济的发展，逐渐不能适应新的发展形势。
1.2 市场经济改革后科学基金制的确立与完善
从70年代中期开始，在全世界范围内掀起了一场新的科技革命，科技对经济发展的作用受到了极大的重视，世界各国纷纷把抢占科技发展前沿，发展高科技作为巩固其国家地位与国际竞争力的重要途径。在这样的国际背景之下，我国政府也逐渐意识到科技对经济发展的重要作用，提出了“现代化的关键是科学技术现代化”、“科学技术是生产力”的战略思想，并于1985年在全国范围内开始了科学技术体制改革，逐步建立起我国的科技管理制度，在我国全面实施科学基金制。1986年2月14日，国家自然科学基金委员会正式成立，标志着我国科学基金制开始全面实施。
在科学基金制实施初期，计划色彩仍较为浓重,为进一步改变这一现状，国家在90年代末加大了科技体制改革力度，通过科研院所改制，逐步改变了我国科研机构的经费全部由国家一方进行投入的状况，提出了向市场要经费的思路。并通过一系列办法、规定的出台，如《国家科技计划项目管理暂行办法》、《国家科研计划实施课题制管理规定》，从总体上对国家科技计划课题项目立项、管理、验收与监督检查各个环节以及科研经费管理、专家咨询和课题招投标等做出了明确的规定，从制度建设层面上逐步加强了对科技计划课题管理。
目前来看，下决心给企业减轻负担，让企业能够回归正常的经营状态，面临的经济困难或可早一点过去。庙堂中人不要眼光太短，要放得长远。现在给企业减负，减少政府收入，必然会带来一些当前的困难。这或许一下子看不到效果，需要一个恢复期。为此，未来几年就得准备过紧日子，为长远发展创造条件。把不必要的支出减下来，那些短期的困难应当没有什么不可以承受。
通过改革，科学基金制渐渐成为我国科学技术研究的一种主要的经费投入方式。以科学基金制为核心的科研经费配置模式其最大的特点在于改变了以往高度集中的行政决策和行政拨款来配置经费的方式，改为以竞争性选拔的方式来配置科研经费，并将市场机制引入科研经费管理领域，大大提高了科技研发人员和研发机构的研发积极性和创造性，对我国科技事业的快速发展意义重大。
来了一个人，正在打量投水似的神气，把花条子衬衣下角长长的拖着，作成北京城大学生特有的丑样子，在脸上，也正同样有一派老去民族特有的憔悴颜色。
2 现阶段我国科研经费配置管理模式的困境与问题
但是，正如许多学者提出的，研发投入的绝对值并不能说明任何问题。科研经费的投入必须与其科技产出放在一起分析，才能展示科研发展的全貌。科研经费配置的效率是衡量政府科技活动绩效的标准，其配置效率的高低也决定着科研经费投入最终能否发挥出预期的效果。目前，科研经费的投入快速增长与科技产出的增速却较为缓慢形成了一个不太相称的对比，科研经费配置效率偏低成为科技界的普遍共识。从科技管理体制、机制的角度看，我国的科研经费配置管理主要存在以下几个方面的问题：
表1 2005年-2014年国家科研经费投入情况单位：亿元
总而言之，在地质条件复杂的情况下，为了确保煤矿中的巷道能够在掘进过程中保持稳定，就必须要选择合理的掘进支护技术。在本应用案例中，首先是对巷道区域进行了划分，然后针对不同的巷道区域采用不同的掘进支护技术，并通过切顶卸压的方式来降低顶板给巷道造成的压力，从而大大提高了巷道的稳定性，保证了煤矿掘进开采工作的顺利进行。
近年来，我国不断加大财政科研经费投入力度，财政科研经费投入保持着持续增长的态势，据国家统计局的统计数据显示，2005年以来，我国R&D经费的投入增速一直保持在比较高的水平，全社会研究与试验发展（R&D）经费投入从2005年的2450亿元增长到2014年的13015.6亿元，增长了5倍有余；研发强度也不断提高，并于2013年首次突破2%，与美、欧、日本等科技发达国家的差距在逐步缩小。国家财政科技支出呈现出稳步增加的局面，从2005年的1334.9亿元增加到2014年的6454.5亿元，增长了将近5倍，较之2000年的575.6亿元，增长了10倍有余。
R&D经费的投入和国家财政科技支出的快速增长，充分说明了国家对科技事业、对自主创新的高度重视，也反映出了我国科技研发事业的发展正处在一个快速发展的通道，全社会对技术创新的认同达到了前所未有的高度。
2.1 统筹协调力度不够，资金分散与资助重复并存
近年来，各地政府除对接国家的科研经费配置管理改革，加强对科技经费配置的全过程管理外，也因地制宜地出台了一些新政策，采取了一些创新性的举措。主要表现在：
山东威海海洋经济发展示范区的主要任务是发展远洋渔业和海洋牧场，传统海洋渔业转型升级以及与海洋医药、生物制品业融合集聚发展模式创新。日照海洋经济发展示范区则是推动国际物流与航运服务创新发展，开展海洋生态文明建设示范。
2.2 行政意识浓厚，市场机制发挥吃力
当前我国的科技管理制度重点关注科技课题的申报与立项环节，对立项后的过程监管、绩效管理和验收鉴定环节的管理力度相对较弱。同时，由于信息不对称，可能出现虚假申报以套取政府财政支持资金的“逆向选择”问题，也可能导致部分企业或机构因善于包装，重复获得政府补助，而部分确有需要的企业或机构却未能获得政府资金支持。后期监督检查的“缺位”，容易出现虚假报销、挪用、挤占科技项目经费等违规违纪问题，导致研究成果质量不高或成果不丰，使科研经费的投入与研发的产出不能形成良好的正向相关关系。
2016年，天津、西藏、浙江、上海ZX值为1，达到了有效；广东省ZX值为0.909，江苏省ZX值为0.845，效率处于较高水平；北京市ZX值为0.750，效率处于中等水平；山东省ZX值为0.542，效率较低；青海、宁夏、重庆、河南、福建的ZX值处于0.3-0.4之间，湖南、陕西、河北、山西、四川、安徽、贵州、江西的ZX值处于0.2-0.3之间，湖北省、海南省、广西、吉林省的ZX值仍处于0.1-0.2之间，甘肃、云南、内蒙古、辽宁、新疆、黑龙江ZX值均小于1。2016年ZX值在0.5以上的有8个省市，占全部测度省份的25.81%，从ZX来看，整体表现不是很好，大部分省市的效率均表现出低水平。
2.3 重形式轻目标，监督检查“缺位”
我国的经济体制由计划经济变革而来，折射到科研经费配置管理方面，则主要体现为政府在科研经费的配置中占据着主导地位，市场的作用难以充分发挥，市场导向、需求导向的科研经费配置机制没有真正建立。正如国家在相关工作报告中指出的，政府在财政科研经费管理中既存在着“越位”的问题，也存在着“缺位”的问题，一方面，政府对企业科技创新干预力量过大，不利于企业科技创新主体地位的确立，另一方面，政府对科技创新环境的营造方面力度不够，知识产权保护还有待加强，市场竞争不规范、不充分等，影响了企业科技创新的积极性，从而削弱了财政科研经费对创新的激励与引导作用，影响了科研经费的使用效率。
2.4 其它科技管理问题
除以上的几个问题以外，目前还存在着一些困境亟待解决。诸如科学共同体的作用得不到充分发挥的问题，由于受到的行政干预较多，科技专家、学者在科研决策中话语权不足等问题。此外，在科技人员的评价体系建设方面，也需要进一步完善，以解决科技评价导向不合理以及研发人员激励机制不合理等问题。
3 各地科研经费配置管理改革的创新性探索
国家科研经费管理所面临的困境和问题，促使国家从中央到地方对如何提高科研经费配置效率进行了积极的探索，陆续出台深化科研经费管理体制改革的有关政策与措施。2011年财政部、科技部联合颁发了《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》，并于随后接连颁发了涉及科技项目预算调整、加强对科技项目间接费、结余经费管理等加强科技项目和资金管理的文件，推动全国各地进行科研经费管理改革。各地围绕中央出台的科研经费管理政策，根据自身的科技与产业发展特点，相继制定出台了科研经费管理改革的地方性政策文件，采取相关创新性的举措以加强科研经费管理的安全性和有效性，提高科研经费配置效率。
尽管我国的科技管理体制已随着经济体制改革的深化而不断调整完善，但科研经费的多头管理、条块分割的局面仍未打破。具体到科技管理部门内部，也存在科技专项林立，支持边界不清，交互重叠等问题。这就导致了科研经费的多头申报、重复资助与资金的分散化并存，不利于科研经费使用效率的提高。
3.1 改变科研经费投入方式，把事后补助作为事前补助的重要补充
如浙江省于2007年出台相关改革政策，对省级科技成果转化以及产业化项目采取了后补助的形式，包括事前立项事后补助以及事后立项事后补助两种。云南省于2008年制定了《云南省科技计划项目后补助实施办法》，对7类符合规定的项目，采取鼓励有关单位自愿选择科技项目的先备案后补助、后审查后补助的后补助形式。其它地方如江苏、湖北、山东、重庆等也在不同层面上实施了后补助制度。这些变革性措施在一定程度上解决了科技经费使用的监管问题，特别是在解决重立项、轻产出这个问题上起到了一定的作用；在加强经费监管，提高科技经费使用效率上也具有一定的成效，资金使用的规范性大大提高。但是仅改变科研经费投入的节点并没有突破竞争性科研经费配置管理模式的框架，相关体制机制上的问题仍没有得到很好的解决。
3.2 实施普惠式后补助的科研经费配置模式，改革竞争性科研经费配置模式
从各地科研经费配置管理的实践中，我们可以看到，近年来在各地的科研经费配置管理改革的探索中，出现了一种新的科研经费配置管理改革，即采用非竞争性的、以普惠式后补助为核心的科研经费配置管理模式。如珠海市于2013年开始，除保留重大专项外，取消一般性科技专项，对企业的科技研发补助与扶持不再通过科技项目立项这种竞争性选拔的方式，改为对企业实质研究开发支出进行补贴的普惠性后补助制度。即企业先进行科研投入，然后科技管理部门按照税局认定的研发费加计扣除额对企业按一定比例进行补贴，以降低企业研发成本。通过研究发现，这一模式突破了旧有的补助框架，变竞争性补助为普惠性补助，形成了一个科技、财政、税务部门和企业多主体协同互动，以市场为导向、政府宏观引导的科研经费配置管理模式。这一模式的主要优点在于：一是加强了科技、财政与税务部门间的相互协作，既有助于提高工作的效率，也有助于提高财政资金使用的安全性，有效降低资金使用的廉政风险；二是规避了项目立项后的项目经费监管难的问题，且突出了市场在科技经费配置中的主导作用，有助于提高科技经费配置的合理性与有效性。但这一模式也存在缺点与不足，主要体现在容易导致地区原始创新投入不足。因为在基础研究领域和应用研究领域，由于其技术存在公共性、外部性，具有投入大，风险高的特点，市场很难发挥作用，需要政府进行干预与投入。
4 我国科研经费配置管理模式的发展趋势
目前，我国仍主要采取以科学基金制为主导的竞争性科研经费配置管理模式来配置科技经费。这一模式既有其先进之处，但也存在着诸多弊端。因此，各地政府在科研经费配置管理方面进行了改革性的探索，这些探索为我国科研经费配置管理改革提供了新的思路，特别是后补助模式与普惠式研发后补助等模式，为我国科研经费配置管理改革提供了新的借鉴。综合各方面的因素，我们可以看到，在国家的宏观引导下，进一步发挥市场对科研经费的配置管理作用将成为未来科研经费管理的重要方向，并体现以下几个方面的特点：
首先，政府与市场在科研经费配置中的角色与作用将进一步厘清，“政府引导，市场主导”将成为今后科研经费配置管理改革的指导思路。当前，我国科技经费配置管理中仍然面临着行政意识浓厚，市场机制发挥吃力的困境。政府应该通过体制机制创新，建立一种更为高效合理的科技经费配置管理机制，充分发挥政府的宏观引导作用，使有限的科技经费最大效度地带动和引领企业、高校与科研机构积极主动地根据市场需求进行研发，让市场成为科技经费配置的主导，从而实现科技的进步与经济的发展。政府的宏观引导将更多地体现在利用政策、财政补助、税收减免、产权保护等手段引导科技创新向有利于国家经济与社会发展的方向，并重点保障基础研究与重点关键技术领域的投入，避免市场的盲目配置，弥补市场的失效与不足。
2.2 两组患儿治疗前、后免疫功能指标比较 治疗前两组患儿CD4+、CD8+、CD4+/CD8+水平差异无统计学意义(P>0.05)；治疗后两组患儿CD4+、CD4+/CD8+水平低于治疗前且观察组低于对照组，CD8+水平高于治疗前且观察组高于对照组，差异均有统计学意义(P<0.05)。见表2。
其次，打破条块分割与部门间的隔阂，形成多元主体协同决策的科技经费配置管理模式。珠海的科技经费配置管理改革为我们展示了一个新的政府部门之间、政企之间对科技经费配置的协同决策机制。该模式实现了财税联动，打破科技、财政部门与税务部门各自为政的局面，使企业成为科技经费配置的主体，自主决定其科技经费的配置方向，形成一个科技、税务、财政、企业多元主体协同决策的科技经费配置决策机制。相关研究表明，该模式是行之有效的。这也是科技管理向科技创新治理的一个重要转变。因此，加强部门与部门间、政府与企业等研发主体间协作沟通，形成多元主体协同决策的科技经费配置管理模式应是科技经费配置管理模式改革的一个方向。
再者，科研经费配置模式趋向多元化，市场机制在科技资源配置中起决定性的作用。目前，各地政府已进行了改革性的探索，先立项后补助，普惠性研发后补助等模式已成为竞争性立项配置方式的重要补充。事实证明，不管是先立项后补助，还是普惠性研发后补助都在一定程度上解决了竞争性科研经费配置管理模式的相关问题。特别是珠海模式，其以企业实质研发投入作为政府对企业进行补助的依据，且采取普惠式后补助模式，使企业能够根据市场需求和自身特点来进行研发，使科技研发行为与市场需求紧密结合，提高了研发活动的有效性与成果转化率。因此从政策供给侧方面进行深入的改革，探索建立更多的、更能发挥市场机制配置效能的管理模式，激发市场活力，提高科技资源有效供给水平，使企业成为自主创新的主体，将成为完善我国科技经费配置管理的一个有效途径。
【参考文献】
[1]吴家喜,彭洁．中国科技资源配置的制度变迁分析［J］．中国科技资源导刊，2010，42（4）：49-54．
[中图分类号] F124．6
[文献标识码] A
[文章编号] 2096-1995(2019)13-0201-03
标签：科研经费论文; 配置模式论文; 发展趋势论文; 珠海市生产力促进中心论文;