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我国是一个农业大国，截至2001年底，12亿多人口，8亿在农村；7.3亿从业人员，还有50％在从事第一产业。这是我国的基本国情。可以说，中国所有的问题都源于农村、农业和农民问题，即“三农问题”。当前，“三农”问题的主要表现为：农村发展严重滞后，城乡经济发展水平差距很大；农业面临着严峻挑战，农民不能从农业生产能力的提高中得到实惠，农民的积极性受到极大伤害，长此下去，势必会影响到农产品的供求局面；农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距拉大，农民的生活质量远不及城市居民。不难看出，“三农”问题的实质是农民问题，而农民问题的关键是农民收入问题。
党中央和国务院十分重视“三农”问题。江泽民同志指出，建设有中国特色的社会主义，必须高度重视农业、农村和农民问题，它是关系到党和国家全局的根本问题。“十六大”明确提出，全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化，必须统筹城乡经济社会发展。2003年初召开的中央农村工作会议再次强调，更多地关注农村，关心农民，支持农业，把农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重，放在更加突出的位置，努力开创农业和农村工作的新局面。
把“三农”问题放到全党工作重中之重的位置上下大力气去抓，这个重要思路既不是权宜之计，也不是短期内的应急之策。推动农业和农村经济的持续发展，实现农民收入的较快增长，保持农村社会的基本稳定，对于维护整个改革发展稳定的大局，对于全面建设小康社会、实现我国在新世纪的发展目标，都具有决定性的重大意义。几十年来，我们在农村发展问题上有过沉痛的教训和曲折的历程。1950年前后，全国范围内搞土改，废除了封建土地所有制，实行农民土地所有制，从根本上摧毁了中国农村长期存在的封建剥削制度，改变了土地占有极不合理的状况，实现了耕者有其田，使劳动者与土地很好地结合起来，大大解放和发展了农业生产力。但后来在极“左”路线影响下，搞人民公社，土地归公了，主要农业生产资料也全归公了，生产力被破坏了，农民生活很苦。改革开放以后，1979年实行的家庭联产承包责任制，使我国农村有了举世公认的巨大变化，虽然当时农业技术是倒退的，农民用牛耕地而不用拖拉机了，但产量却大幅度上升，承包制推广后仅几年的时间，农民家里就有粮食了，农贸市场的农副产品就丰富了。同时，农村剩余劳动力办起了乡镇企业，也是承包制立的大功。但承包制搞了20多年，今天又遇到了新的矛盾，一是农村多余劳动力外出打工，家里农田利用率很低；二是农民负担过重，农民收入增长缓慢，城乡间收入差距拉大；三是承包制怎样同农业现代化结合起来。“三农”问题面临着体制上、发展战略上和思想观念上等深层次的矛盾与困惑，历史上形成的城乡分割的二元格局和某些根深蒂固的传统观念仍在影响和禁锢着人们的思考。
“三农”问题，虽说是老生常谈，但始终没有得到真正解决。本文试图通过一些政策建议，为解决“三农”问题提供一种新思路。
一、我国农业现代化程度还很低
根据我们建立的《中国农业现代化评价指标体系》测算，2000年，全国农业现代化实现指数为31％，其中，农业生产手段指数为18.8％，农业劳动力指数为64.9％，农业产出能力指数为21.4％，农业生产条件指数为51.6％。可以看出，我国农业的薄弱环节在生产手段和产出能力方面，其中，农业生产手段指数是构成农业现代化指数的4个方面中取值最低的一项，由此导致了农业生产能力低下。从表1中分项指标和数据可以看出，其原因主要是我国的农业科技化水平、电气化水平、信息化水平和机械化水平都比较落后，尤其是前3项的取值相当低，仅分别为0.056、0.075和0.157（标准值为1）。农业科技投入的严重不足，使得农业科技化水平极低；农业科学技术的研究和推广的滞后阻碍了农业劳动生产率和土地生产率的提高；农民素质低下极大地影响了农业科技成果和新技术的推广应用，从而使农业劳动者在社会经济活动中缺乏竞争力。此外，农业人口和从事农业生产的劳动者比重过大是导致农业产出能力不高的主要原因。
表1 2000年中国农业现代化进程监测结果 单位：％
因此，要加快农业现代化建设进程，关键是要加强对农业的科技、教育投入，加快城镇化建设步伐。
二、农民生活水平明显低于城镇居民
新中国已经成立50多年，改革开放也有20多年，我国社会经济各个方面都已发生了翻天覆地的变化。城市里是高楼耸立，车流不断，商品极大丰富，城里人早已摆脱了贫困，从温饱迈向小康；而广大农村，尤其是中西部贫困地区的农村，基础设施还很落后，农民还在为温饱和基本生存而奋斗，城乡居民生活差距明显。
1、农民收入增长缓慢，城乡收入差距进一步拉大
1978年，城镇居民人均可支配收入为343元，农村居民人均纯收入为134元，两者之比为2.56∶1；2001年，城镇居民人均可支配收入为6860元，农村居民人均纯收入为2366元，两者之比为2.90∶1。改革开放以来各个不同时期，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入的平均增长速度见表2。
表2. 城乡居民人均收入平均增长速度（％）
我们从以上数据不难看出，改革开放初期，农民收入有了较大幅度的提高，1979—1985年，农村居民纯收入平均增长15.18％，比同期城镇居民人均可支配收入平均增速高8个百分点；但随着城市改革的推进，城乡收入差距又开始拉大，1986—1995年，农村居民人均纯收入平均增速比城镇居民人均可支配收入平均增速低2.5个百分点；到1998—2001年期间，这两者的差距扩大到3.9个百分点。此外，值得注意的是，城乡居民这两种收入的统计口径是不同的，事实上是不可比的。因为城镇居民可支配收入是可以任意支配的，并且主要用于居民消费和储蓄，而农民纯收入中的相当一部分资金要用于购买农业生产资料，如种子、化肥等，真正用于消费的收入不足65％，加上农民纯收入中还有一部分是自产自销的农产品按市场价进行折扣计算的。因此，2001年城乡居民实际生活消费水平之比约为6∶1。
除了城乡差距以外，收入的地区间差距也很大。农民人均纯收入最高的是上海，2001年为5871元，接近全国城镇居民的平均收入；最低的是西藏和贵州，一年只有1400元。同是当农民，地区间相差4倍，加上城乡之间又相差3倍，可见，城镇居民与不发达地区农民的收入差距有多大。
2、城乡居民消费结构差异
除了收入上的差距外，城乡居民生活水平的差距还表现为消费结构的不同。表3列出了1978年以来若干年份城乡居民家庭恩格尔系数。
表3. 城乡居民家庭恩格尔系数（％）
1978年，城乡居民家庭恩格尔系数相差10个百分点；1985年，农村居民家庭恩格尔系数下降了10个百分点，城乡的差距缩至4.5个百分点；到2001年，城乡居民家庭恩格尔系数分别下降了约20个百分点，两者的差距又拉开至10个百分点。
三、农村教育、科技、文化和卫生事业的发展水平明显落后于城市
农民在社会经济各个方面没有享受到与城镇居民同等的待遇，最突出的就是教育和卫生。
1、教育方面
在广大农村，尤其是在偏远农村，缺师少教现象普遍，校舍破烂不堪不说，几个年级的学生同在一个教室上课也是常事，教学质量难以保证。但就是这样低水平的教育，农民也很难负担得起。有的贫困地区，农民每年人均纯收入才500元左右，况且不全是现金收入，但每一个孩子每年的学费就要140元左右，而且要交现金，这对农民来说是一个很重的负担。
我们从表4中的数据可以看出，农村普通小学教育经费占全国的比重为56.77％，而农村小学适龄人口占全国的比重为70.68％；农村初级中学教育经费占全国的比重为49.87％，农村初中适龄人口占全国的比重为66.13％。由此可见，教育经费与适龄人口不相匹配，一方面是教育经费缺乏，教学条件落后；另一方面，农村适龄人口的入学率低，农村的教育状况与城镇还有很大差距。
表4. 2000年学校教育经费和适龄人口比较
此外，进城打工的农民子女的教育，也是一个不容忽视的问题。一是这些孩子不能享受与城市居民同等的受教育权利，二是由于收费太高，父母放弃了孩子受教育的机会。我们在城里，经常会看到一些适学儿童，或是在做生意的父母周围玩耍，或是干脆也做起生意来。进入21世纪的今天，还在产生大量的文盲，这种状况不能不令人担忧。
2、医疗保健方面
农村医疗卫生方面的情况就更加滞后于城镇了，一方面，国家对农村的医疗保健投入严重不足，医疗站点少，缺医少药现象普遍；另一方面，农民收入低的事实，极大地制约了农民的就医保健行为。因为教育问题还有一部《教育法》来约束，家长不让子女上学是违法行为。但医疗卫生就不同了，不去医院治病又不犯法。当然，并不是农民有病不想去医院，而是迫于经济原因舍不得去。现在在农村实行的合作医疗制度，如果每人每年交30元钱，地方政府和中央政府就可再分别补贴10元，这样，农民每年就有50元钱可用于医疗。但根据农村的现实情况，这件事推行起来难度很大，因为它的前提条件是要农民拿出钱来，事实上，没有几个农民会拿出那30块钱来加入合作医疗。30元钱对于贫困地区的农民来说，也是一笔不小的数字。因为农村税费改革费了那么大的劲，结果就是每个农民少交了30多元钱。当然，如果不参加合作医疗，农民一旦有病，医药费用则全部要由个人负担。因此，农民往往因为负担不起沉重的医药费，而放弃救治的机会。实际上，城乡在医疗保健方面的差距，我们只要注意一下这一事实就可以了，即：有多少农民是生在医院、死在医院的？难道他们不知道生在医院、死在医院更安全、更舒适吗？
3、就业和社会保障方面
由于历史的原因和我国经济还不发达的国情决定，国家对待农民的就业基本上是采取任其自然发展的态度，农村社会保障方面也基本处于空白，农民在就业和社会保障等方面没有享受到与城市居民同样的待遇。但随着农业生产力的发展，农业劳动力已经大量过剩，农转非的问题已经严峻地摆在了我们的面前，由此带来的农民就业和社会保障方面的问题已是无法回避。
四、要动真格解决农民问题
至此，农民问题的重要性和严重性已经比较清楚了。对农业的基础地位和作用，各种会议、文件和宣传媒体已经讲得够多的了，但长期以来，并没有有力的政策、措施和手段来保护农业这一基础的发展和稳定，至少可以说，过去的一些政策、措施收效并不明显。至今，“三农”问题，依然面临着一种很严峻的形势。农民光靠他们自身的力量是无法解决问题的。因此，解决“三农”问题的关键还是在政府。中央及各级政府应该下大决心，拿出切实可行的措施来。不动真格，永远解决不了问题。很长时间以来，笔者一直在思考一个问题：在今天，是不是有一种政策或措施，能像改革初期实行的农村家庭联产承包责任制所带来的效果那样，让农民收入有一个大幅度的增长，让农民生活水平有一个快速提高的过程？为此，我们提出以下建议：
1、发行与农业税相当数量的农业特种国债。为了增加农民收入，有人提议不要征收农业税，但我们认为，农业税还是要照样征收，因为即使不收农业税，农民省下的这部分钱也解决不了什么大问题，还不如由国家统一安排，加大力度，集中使用。据统计，2001年的农业税为482亿元，如果政府在农业税的基础上再发行500亿元的农业特种国债，专门用于解决农民的教育、就业和住房等问题，这样可以为解决农民问题作资金上的保证。同时，还要加强对这些资金使用的监管力度，真正把农业税和农业特种国债用好，保证专款专用。
2、加大对农村的科技、教育、卫生投入，改善农民生活条件。中国的发展和强大，离不开中华民族整体素质的提高。因此，要解决好中国的问题，首先要提高中华民族的整体素质，而这其中，教育是关键，尤其是占全国人口2/3的农民教育问题是至关重要的。要通过多种途径更新农民的思想观念，改变不良的生活习惯，使广大农民在教育、文化和医疗卫生等方面能够享受到与城镇居民同等的待遇和条件，这样，“三农”问题的解决就有希望了。
3、采取有效措施，加快城镇化步伐。制定新的农业政策，减少对农民进城打工的限制，加强对农民工的管理。农民就业的问题是一个缓慢的过程，目前政府也只能起一个导向作用。但对已经在城镇有稳定职业的农民，政府应鼓励他们脱离土地，即，谁离开土地，政府就为谁补贴买房，让他们能在城里站稳脚跟，彻底改变其农民身份。具体来说，对于第一批进城的农民，政府要给予特殊优惠政策，不仅为其解决户口问题，还要解决住房问题，使其真正能够安居乐业。争取用10年的时间，使农业人口下降到30％—40％，提高城镇化水平。这样做10年以后，这些进城的农民，无论在思想观念和生活习惯方面，还是在教育、文化和卫生方面，都缩小了与城市居民的差距，这对于提高中华民族的整体素质将起着不可忽视的作用。同时，农业生产率和农业供养能力也会大幅度提高，对农业现代化进程将是一个极大的推进。
也许有人会担心，农民进城务工会增加城市就业压力，影响社会稳定，扰乱社会治安，其实，并非如此，它们之间并没有直接的联系。现在政府并没有给予进城打工的农民任何优惠政策或支持，但城市的问题依然存在。事实上，不管你鼓励不鼓励，越来越多的农民正在涌向城镇，这是一股不可阻挡的趋势，关键是如何加强引导和管理。
4、提高农产品收购价格，切实增加农民收入。政府应通过提高农产品收购价格和对从事农业生产的农民进行补贴的方式，加大对农业的保护力度，使农民增产也能增收，让农民能从农业生产本身得到实惠，激发农民种粮的积极性，切实增加农民收入，缩小农民和城镇职工的收入差距。
5、加强农村基础设施建设，缩小城乡差别。加快农村的道路建设和公共设施建设，增加城乡间的交流，努力提高农民的生活水平和生活质量，缩小城乡差别。
总之，我们要冲破陈旧思想观念的束缚和禁锢，勇于抛开城市人的杂念和偏见，真正站在公正的立场上为农民说公道话。