粮食政策改革：难点与目标，本文主要内容关键词为：难点论文,粮食论文,目标论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
从种种迹象看，中国正在发生新一轮粮食危机。一个基本的事实是：自1985年以来已近10年，全国粮食综合生产能力一直徘徊在4.25亿～4.5亿吨之间；1993年底以来， 粮食的市场价格长期居高不下；为平抑粮价，政府采取市场的手段（1993年98%的县、市已放开粮食购销价格）抑或计划的手段（1994年加强对粮食购销的计划调控），似乎都不太灵验。
新一轮中国的粮食危机不同于以前。尽管现在不能说政府对粮食市场的政策已完全符合理性，但毕竟已在很大程度上改善了。即使1994年政府对粮食购销加强了计划调控，但应当肯定，计划调价的出发点和水平也充分模拟了市场的因素，农民是比较满意的。因此，新一轮粮食问题更多的来自于农业的内部和农业的结构，即：农业的结构不适应国民经济市场化和现代化的要求。显然，新一轮粮食问题比之以前要来得广泛得多，也深刻得多。弄清这些问题的复杂性或难点所在，有助于我们对准下一步粮食政策改革的焦点。
二、关于改革的难点
（一）在工业化中期阶段如何避免粮食资源外流
在中国，农村劳动力能够无限供给，影响粮食生产的关键因素是土地和资金。当前，按钱纳利和塞尔昆设计的10项指标体系测算中国的经济发展水平，其储蓄、投资、私人消费、工业结构、初级及制成品出口贸易和健康指标6项已达到或超过了人均GNP1000 美元的水平， 进入了800—2000美元的区间，经济增长已无可争辩地步入了工业化的中期阶段。
在此阶段，据我们对美国、英国、法国、德国和日本5 个先行工业化国家的分析，当它们进入工业化中前期阶段后，农业（主要是粮食）无一例外都出现了停滞甚至萎缩的趋势。中国也难以完全逃脱这一趋势，但从中国的情况看又不能不在很大程度上要力求避免这一趋势。因为第一，中国人口太多，粮食消费量太大，很难主要通过从国际市场大量进口来弥补缺口；第二，中国工业化主要只能通过国内农业发展积累资金，没有海外资源可利用，引进外资由于种种原因也很有限。因此，中国的粮食生产停滞不起，更萎缩不起。
那么，如何避免粮食生产的停滞甚至萎缩呢？对中国来讲，可能最优的战略选择是：在尽可能扩大对外开放程度的前提下，适度放慢工业化步伐，走加强本国农业——自我积累资金——稳步发展工业的“太极拳”式的发展道路。
问题在于谁来和如何把握这一进程。当然这只能靠政府及其有效的干预措施发挥作用。要做到这一点，中国政府又面临三重障碍：一是国有工业企业的投入产出率太低，资源浪费严重；二是政府自身是全民所有制财产的代表，到目前为止还承担着对全民财产保值增值的责任，各级政府和有关部门在具体安排计划和分配资源时往往自觉不自觉地产生非农偏好；三是传统利益结构极其稳固，政府对既得利益者“多征”（税收）或“少给”（补贴）都会冒很大的经济乃至政治风险。
总之，在工业化中期阶段，中国粮食一方面停滞不起，要求政府提供较高的保护水平；而另一方面政府在保护粮食生产方面又难以有较大作为。这一矛盾是中国粮食政策改革要碰到的首要问题。
（二）如何提高粮食生产的劳动生产率
中国农户的土地经营规模不到0.6公顷，呈现典型的“小规模、 高成本、低效益”的小农经济特征。这种规模的农业与欧美每个农场几十甚至几百公顷的农业相比，其竞争能力实在不可同日而语。国内有人测算，在现实的规模条件下，假定今后几年（至2000年）非农产业按10%的年平均速度增长，同时农业增产，农业人口比重下降到45%，工业品价格完全不提高，那么，农业与非农产业间的人均收入要实现大体均等，粮食价格需要提高近5倍（比目前日本的粮食价格还高）， 这显然是不可能的。而扩大粮食经营规模首先碰到的最基本的问题是目前1.2 亿，到本世纪末近2亿的农业剩余劳动力向何处去。笔者认为， 中国粮食在跨过“口粮农业”阶段（这一阶段农户生产行为具有不可选择性）以后，产量陷入停滞或缓慢增长困境，最根本的原因即在于此。
（三）如何培育全国统一的粮食市场
从中国地域辽阔、运力有限的实际出发，强调粮食“区域平衡”的战略和“省长负责制”的管理体制，是不得已的。尽管“省长负责制”所要求的“自求平衡”并不等于“自我平衡”，但由于以下两点原因，“自求平衡”很可能变成“自我平衡”：一是全国粮食供求总量在当前和今后较长时期将长期处于紧平衡状态；二是尽管财政包干体制已为分税制所取代，但地方粮食平衡的风险费用仍主要由地方财政来支付（中央对地方建立粮食风险基金只给予少量补贴）。当然，我们也注意到“省长负责制”也迫使一些销区到产区投资建立自己的生产基地，但这只限于少数粮食供求缺口太大的销区；而且如何避免产区的封锁行为和满足于自己够吃的行为，仍然是没有解决的问题。
（四）如何构建既能保护农民利益又能有效行使政府宏观调控意图的粮食经营组织体系
对粮食这类大宗农产品的购销，国际上成功的经验是成立非盈利性的专业协会和合作社。这类组织由于直接受生产者控制并为其服务，自身没有独立的本位利益，因而能够有效地提高农户的谈判地位和市场竞争能力。同时，这类组织由于没有本位利益，加之组织化程度较高，又能够理性地、规范地接受政府的宏观调控意图，乃至行使某些经营特权（如：澳大利亚小麦局、大麦局本质上具有合作组织性质，垄断国内外粮食经营，既有效率，又能有效保护农民利益），从而最终使农民的利益得到最大限度的保护。历史上，中国农民并不缺乏合作组织，问题是这些组织以后变成了官办或半官办的商业组织。经过多年的改革，供销合作社经营的灵活性大大增强，但组织的群众性和管理的民主性问题基本没有解决，它目前至多只是一个自主经营、自负盈亏，但仍独立于农民利益之外的一个单纯的商业性经营组织。国有粮食企业尽管理论上说最能够代表政府的意志，但事实上由于它是一个企业，具有盈利性，代表政府调控市场的政策性职能往往让位于自身尽可能争取多的盈利的经营性职能。在这种情况下，供销合作社和国有粮食企业力量越强大，农民所遭受的利益盘剥就越严重。而重新培育农民自己的新型的合作组织，不仅有个时间的问题，而且有个不可避免会受到传统组织的抵制和不公平竞争的问题。1994年，中国政府把供销合作社从政府序列中独立出来成立了全国供销合作总社，但仍没有解决“举手”（层层民主选举供销社主任）的机制问题。1995年，中国政府又决定对国有粮食企业实行“两条线”运行的机制（即政策性职能和经营性职能分离），但如何真正实现两种职能的分离，尚有许多难题没有破题。如，从中国的实际看（国有企业行为不规范，信用关系不发达，难以监督企业行为），政府调控粮食市场不宜主要采取“代理制”，而应当主要采取建立法定的不以盈利为目的的、自成体系的、官办或半官办的政府调控组织的办法，而现行“两条线”运行机制的改革还没有建成适应上述性质和要求的政策性经营组织体系。又如，在传统体制下形成的几百亿元人民币的粮食财务“挂帐”究竟如何处理，至今仍是一个束手无策的、很可能是跨世纪的难题。
需要一提的是，能否构建一个独立的政府粮食调控组织，直接关系到中国粮食购销体制改革能否真正实现市场化。因为当前中国政府之所以要向农民直接定购500亿公斤粮食， 而不只限于定购专项储备粮（相当于国际上的缓冲储备），关键就在于政府对手中掌握的专储粮是否数量属实、能否灵便有效地调度不托底（而事实上从中国的情况看，政府只要每年掌握250亿公斤左右的专储粮就足以左右粮食市场， 这一点以后论及），而这种不托底的根子显然就在于政府缺乏一个真正可信赖的理性的调控组织。可见，国有粮食企业“两条线”运行机制的改革意义极其深远。
（五）如何迎接加入世界贸易组织对中国粮食市场的冲击
中国已过早地步入了“高价农业”的阶段。据1995年上半年的资料，中国几乎所有粮食品种的国内市场价格都已高过国际市场价格，平均约高30—60%。其原因显然在于生产规模的超小型化。加入世界贸易组织后，中国无疑将向国外让出一定的粮食市场份额，但无疑，这种份额也是有限的。如何把握这个度，并按照世界贸易组织的规则，既向国外让利，又合理合法地保护本国弱小的粮食生产者，是一个比较复杂又亟待解决的战略性问题。
三、关于改革的目标
这里，笔者主要就难度最大的粮食购销体制改革提出中期（2000年前后）改革的设想。有三种设想：
（一）政府保护500亿公斤粮食定购不变，逐步提高粮食定购价格
这一做法的长处是：政府能够掌握较多的粮源；如果价格合理，农民能够直接地、快捷地获得利益。问题是：①定购粮的权属关系不清，并由此导致经营环节大量的“寻租”行为。尽管目前政府已明确，定购粮的所有权在中央，使用权归地方，但对这部分粮食究竟最后由谁来承担风险费用支出仍不清楚。既然这部分粮食的价格由政府制定，由此发生的市场风险（包括经营费用和利息支出）按理就应当完全由财政承担。但事实上，自1993年以后，政府已基本上卸掉了这部分包袱；国有粮食企业尽管在很大程度上替政府承担了定购粮的市场风险，但另一方面也想尽一切办法获得了补偿。如：将定购粮的相当一部分按高价卖给了个体、私营粮食经营者，这就是虽然国有粮食企业掌握了市场上绝大部分粮源，而消费者消费的绝大部分粮食却来自个体、私营经营者的奥妙所在。又如：当前全国已有大部分大中城市恢复使用了粮本、粮票，但一些居民往往要么买不到限价粮，要么不愿买限价粮，于是又出现了倒粮本（票）的现象。在倒粮本（票）的过程中，消费者和私人粮贩子都多少获利了，国有粮店也没亏损。它一方面可将定购粮当议价粮卖，另一方面还可获得一部分地方财政的补贴。②定购价格在大量的情况下往往明显低于市场价格。在此情况下，农民感觉吃亏，政府收购定购粮的监督成本也较高，这又往往导致关闭粮食市场，推动市场粮价超常上涨。③维持现行定购数量不变，使原老商品粮地区农民的定购任务一直偏重，难以通过调整农业结构，增加收入。
因此，这一设想可能是一种弊大于利的政策选择，应当逐步加以改革乃至放弃。
（二）提高农业税税率并征收实物，同时取消粮食合同定购
在增加农业税的具体数量上有不同主张，但归结起来大多在250亿～500亿公斤左右（现为111亿公斤）。这种设想的长处是：①国家能无偿地、稳定地获得相当数量的粮食资源；②政府与农民的交易关系简单明了，能大大节省监督成本。问题是：①农民将增加税收负担（取消定购后农民未必能从放开粮价中获得补偿）；②税额一旦确定不宜经常变动，而年际间粮食的丰欠余缺波动较大，政府不便通过税收手段调节这种波动；③征收实物不利于一部分地区农民调整、优化农业结构。
以上设想是今后改革粮食购销体制可供选择的一种方案。但如果选择这一方案，建议农业税税额确定为250 亿公斤（相当于目前粮食专储规模）为宜。
（三）国家只管专储粮部分的吞吐，其余全部放开购销
中国专储粮规模通常在250～400亿公斤左右。这一储备规模明显偏大。笔者认为，中国专储粮规模只要保持在200亿—250亿公斤左右就足够了。因为第一，中国9亿农民约3亿吨左右的粮食消费由农户自储自用，政府不用为之储备；第二，中国多数粮产区的耕作制度为一年两季甚至三季，人们缺粮时间隔至多只有半年；第三，新中国建国40多年间平均产量增减波动的正常幅度一般不超过100亿～150亿公斤；第四，多年来中国省际间粮食的净缺口一般不超过150亿公斤；第五， 联合国粮农组织认定的一国“缓冲储备”的一般比例为5%，在中国也就意味着约225亿公斤粮食，但考虑到中国地区大，区域间粮食供求极不平衡，且地区封锁时有发生，因而专储规模可适当增加到250亿公斤左右。 由于粮食专储有吞有吐，循环周转，因而吞年政府要收购的粮食数量比专储规模还要小得多，这要视每年的丰欠余缺情况而定。即便是上百亿公斤，这也比现在500亿公斤的定购量要少好几倍。 问题在于政府只管专项储备粮食部分的吞吐是否是以左右粮食市场。这就要看政府有没有一个自成体系的、强有力的、可信赖的储备调节组织。如果有，而且200亿—250亿公斤专储粮既没有水份，又能够非常灵便有效地调动，毫无疑问，这在今后相当长的时间内能应付粮食市场的任何波动。反之，没有或没有完全建成这一体系，这一设想就存在一定的风险。因此，本方案的必要前提条件是政府要结合国有粮食企业的改造，尽早建成独立的、完备的粮食储备调节体系。
在这种设想下，农业税征实部分可作两种考虑：一是维持现有数量不变，征实粮食转作专项储备（吞年不够再收购一部分粮食）或战略储备；二是改革现行农业税制，取消农业税，而改征土地税和产品税（或增值税）。
比较以上第二和第三种设想，笔者更倾向于第三种设想。