加强城市基础设施建设，形成良性循环局面，本文主要内容关键词为：基础设施建设论文,局面论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、天津市当前基础设施建设、管理和运营中存在的主要问题
近年来，天津市委、市政府始终把城市基础设施建设作为改善生产条件、生活条件和投资环境的主要内容而摆在十分重要的位置，通过不断加大投入、强化管理，使天津市的基础设施有了一个良好的基础，城市载体功能稳步提高、设施条件不断改善、养管水平日益提高。但是，近两年来，随着全面实施加快发展战略和“三、五、八、十”奋斗目标的提出，面对市场经济深入发展、改革开放进程加快和建设规模不断扩大的新形势，基础设施的建设出现了新的不适应，问题主要表现在：
1、投入不足，使基础设施欠帐增加。这几年，在市政公用基础设施建设上的投入虽然有所增长，但与社会需要相比明显不足且渠道单一，使水、电、气、热供给呈紧张局面。据统计，1994年在天津市市政公用基础设施建设上的投入为10.67亿元，建设资金来源主要是市财政投入、世行贷款和各项源头收费、集资等。投资体制、运行机制存在问题和优惠政策不落实，使基础设施引资工作难于突破。同时，在资金管理上由于实行分散的管理体制，虽然也有一些建设收费，但不能集中调度使用，未能实现投资方向的最优化和效益的最大化。以城市基础设施大配套建设为例，目前实行的是以区为主分散组织实施的模式，无法进行跨区域的系统建设，形不成规模效益。开发建设单位“重主体、轻配套”使配套资金投入不足，造成了在旧区改造中基础设施旧帐未还、新帐又欠的局面。仅1995年计划竣工的危改项目配套资金缺口就达3.6亿元，成为制约危改还迁的最主要因素之一。
2、价格不到位，使良性循环难以形成。长期以来，我国对水、电、气、热等关系国计民生的基础设施产业实行的是福利性低收费，以财政补贴的方式维持日常运营，扩大再生产主要靠国家全额投资解决。近几年，虽然也对水、电、气、热的价格进行了一些调整，但尚未达到足以维持简单再生产的成本价格水平。以煤制气为例，据测算，1994年每千立方米平均生产成本价格为452.7元，平均千立方米售价为322.12元，每售一千立方米煤制气应补巾130.58元；天然气每千立方米平均生产成本917.59元，平均售价为799.97元，差额117.62元。这种政策性亏损在财力不足、补贴不能足额到位的情况下，加剧了企业的经营困难，使企业负债经营。仅公用局系统至1994年底已累计亏损挂帐20052万元，且大量占用各种专项基金，给安全生产带来隐患。
3、建设和管理体制的弊端，造成运行机制不畅。现行的“建管一体、养管一体、管修一体”的建设管理模式使铁饭碗难以打破，也使垄断设计施工任务成为可能，这必然导致基础设施建设的高造价、运行的高成本、质量的低水平和管理的低效率，使改革在不少管理、经营和养护部门难以深入，人浮于事、冗员过多、缺少责任心又使许多该收的钱收不上来，制约着良性循环局面的形成。
二、下一步加强基础设施建设管理、形成良性循环局面的思路性建议。
基础设施项目具有投资大、周期长、社会效益好的特点，根据这一特点，考虑下一步应按照社会主义市场经济的要求，本着“分阶段、按层次逐步完善解决”的思路，以深化改革为根本动力，重点解决好以下四个方面的问题：
1、拓宽资金来源渠道，加大基础设施投入。
建议在“九五”期间，市财政对市政公用基础设施的投入应在“八五”的基础上增加一倍，即每年由现在的1亿元增加到2亿元左右，并每年安排1～2亿元的基础设施项目贷款，以适应天津市经济高速发展的需要。同时，要研究制定优惠政策，给投资者以合理回报，用集资、借款和建立各种基金的形式广泛吸引国内外资金，参与天津市基础设施建设，推广天津市邮电通讯行业在扩大利用外资方面的成功经验，鼓励专业管理部门举债经营，尽快形成建设资金来源多元化、社会化的格局。
2、按照价值规律的要求，逐步理顺价格和收费。
建立合理的价格和收费体系是促使基础设施运营进入良性循环的关键。这方面，本着“分类指导、区别对待”的原则和两步走的思路逐步理顺：用5年左右的时间把水、电、气、热完全推向市场；使公交、环卫、园林等部分走向市场；提高公路养路费、道路附加费的收费标准，完成由以路养路向收费建路的过渡。同时，政府应加强政策扶持，对水、电、气、热、公交等实行减免税待遇。
（1）对于水、电、气、热、和其他源头收费，第一步，用两年左右的时间即到1996年底将价格调整到成本价格的水平，同时完善各项源头增容收费并简化同一专业的源头收费种类，保证设施运营，达到维持简单再生产的水平。为此，建议开征排水增容费、热源建设费和环卫垃圾无害化处理费，对现行的水、电、气、热等各项源头收费进行归并，每项只保留一种源头收费但可适当提高标准；第二步，用5年左右时间即到“九五”末将水、电、气、热的价格调整到成本价加合理微利的水平，使价格与价值相符，靠自我积累实现扩大再生产，研究建立起高效、便捷、层次少、操作简单的收费体制。这包括三个方面的内容：一是取消各项源头收费，在价格上体现建设费，即将收费与价格合一，按价格的一定比例确定建设费用，统一收取、专项使用；二是科学确定价格体系，按照工业、民用、经营、非经营的类别制定不同的价格标准。为鼓励节约用水、用电、用气，除按上述类别进行价格分类外，建议采用“累进递增式”的计价办法，按户或按人给居民及单位下达基本用水、用电、用气指标，超标加价收费，使价格呈多层次、阶梯式的基本结构；三是建立起简便、快捷、高效的收费体制，除使源头收费与价格收费合一外，创造条件将排污收费纳入供水价格之中，由一家统收、按比例提取使用。
（2）对于城市公共交通，考虑到它所具有的公益性、福利性较强、对社会公众心理影响较大的特点，在今后一个阶段仍应坚持政府补贴的原则，按照站、车设备由政府投入的思路计算运营价格，在价格构成中取消折旧费，根据运营成本和社会承受能力合理确定补贴基数，建议以1994年市财政认可的1.5亿元为基础，一定三年不变，关死后门，促使公交企业转机制、练内功、增效益，三年后使公交运营管理完全走向市场。
（3）对于环境卫生，考虑到当前尚未建立集中收费的实际情况，建议逐步建立和完善垃圾收集、运输、消纳、处理等项收费，起步时政府先投入一些，使社会能逐步认可和接受。
（4）对于道路附加费和公路养路费的征收标准，考虑到天津市作为三大直辖市之一和经济社会发展水平较高的实际，收费标准不宜太低，建议用两年左右的时间将收费标准由全国倒数第二位调整到中等偏上的水平，以后根据掌握的全国信息随时调整，使收费水平不仅能适应以路养路的需要而且能在一定程度上满足收费建路的需要。
（5）利用价格和收费杠杆，加强政府的宏观调控。在社会主义市场经济条件下，价格和收费不仅是促使基础设施建设经营进入良性循环的关键，也是政府对城市建设和经济发展进行宏观调控引导的强有力手段。比如，为实现绿化这一基本国策，使天津市白天绿起来，对于城市园林的管理要加大处罚力度（政府投入的基础设施建设项目除外），使人们树立起不破坏绿化、自觉保护绿化的意识；为把天津市建设成节水型城市，通过适当提高水价促进节水型企业的发展和鼓励处理后的污水回用。为地面控沉的需要，要将地下水的价格提到高于自来水的程度等等。
3、深化改革，使基础设施设计、施工和养管服务走向市场。
核心问题是要在基础设施建设、管理和运营中引入市场竞争机制，推行招标投标，打破行业垄断，逐步建立起“建管分离、养管分离、管修分离”的管理体制。对于当前吃城市维护费的事业单位，通过单位内部深化改革、减少人员、划小核算单位、面向市场发展第三产业等方式逐步核减事业费开支，使全额补贴转向差额补贴，差额补贴转向自收自支，以节约更多的资金用于城市建设。建议起步时以一次包死基数为前提分步到位。
加速养管服务社会化、市场化的步伐，提高服务质量和工作效率。我们建议采用“先试点、后推广”的办法，参照新加坡等国的成功经验，把园林、环卫等设施日常养护管理推向市场，通过社会招标确定养管和清扫队伍。对于城市公交服务，可以探讨用出让线路专营权的方式优化服务、减少亏损补贴。
4、加强资金管理、集中统筹使用。
我们建议，除市财政投入的资金外，对土地批租收入、各种收费都要集中到市建委，由市建委代表市政府统筹安排，上一批成气候、有影响、能振奋人心的大型基础设施项目，如内环、中环高架道路等。征收各项建设费用从本质上讲是政府职能的体现，应本着“企业收、政府管”的原则，加强对各种建设收费的审计，保证严格按程序使用。在具体使用和运作方式上，建议按照市场经济的要求，从搞活资产经营、方便集资融资的观点出发，改革现有建设资金的投入方式：
（1）建立危改项目基础设施配套专项基金。针对当前天津市危改配套欠帐太多而开发商自行配套又无力承受的实际，建议市政府从土地批租收入中拿出1亿元建立危改配套专项基金，以房产抵押的形式贷给开发商专项用于危改项目配套，该基金是开放式的，除政府投入外，可以吸引外资、内资参与，将政府投入的收益以贴息的形式贴给外资和其他社会投资人，以增强基金的吸引力。
（2）贷款建设、集资还款。对于一些社会急需的基础设施项目，为解决规划超前和当前资金短缺的矛盾，减轻建设单位的配套负担，建议采取“贷款建设、集资还款”的方式先行投入，向世行、亚行和专业银行举债建设，根据沿管线附近建设项目开发实施进度逐步收回投资并取得合理回报。
（3）为保证上述（1）（2）运作方式的实现，建议比照上海市和天津市经济技术开发区的做法，适时组建“天津市基础设施建设投资总公司”，与市配套办合署办公，资金来源主要由市建委以市财政投资、土地批租收入、各项建设收费的形式注入，由市政府授予资产经营权，按照全新的模式运作。配套办行使政府职能、总公司负责具体建设，一方面对建委的投入进行再经营，一方面以公司法人和产权抵押的形式向境内外借贷，实现“贷款建设、集资还款”的良性循环。对于以BOT模式建设的基础设施，统一由市基础设施建设投资总公司担保回报。这样不仅可以解决当前各专业部门不敢举债经营的问题，而且有利于促进政府转变职能，实现由直接无偿投资向间接有偿（形成产权或股权）投资的过渡，达到更高层次的良性循环。
注：“三、五、八、十”奋斗目标即：三：提前三年实现国民生产总值翻一番；五：用5-7年时间将市区成片危陋房屋基本改造完毕；八：用8年时间完成全市国有大中型企业的嫁接、改造；十：用10年时间建成滨海新区。
题图摄影 苏振涛