我国大学行政权力的重新配置——基于“三权制衡”模式的思考，本文主要内容关键词为：行政权力论文,模式论文,我国论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
大学组织与市场经济有着天然的联系，而它作为专业化分工的发源地本身又是一个学术组织，同时作为稀缺资源又存在外部性问题，始终又与政府有着千丝万缕的联系。无论是市场权力还是行政权力都具有复制自身并无限扩张的天然冲动，于是需要建立权力的制衡机制。[1]因此，围绕着大学组织，实际上有三种不同性质的力量在相互作用着，即市场权力、学术权力和行政权力。我国大学现行权力结构就是这三种权力之间不断协调和制衡的结果。随着大学组织规模不断扩大，结构日益复杂，为保证整个大学系统的协调运转，提高办学效率，必须对控制组织运行的权力结构做出合理调整。据普费弗总结，组织权力学说倾向于把行政权力看成是一种结构现象[2]；行政权力作为一种政治权力还具有公共性、手段性和一元性等特征，其作用方式是强制性的推行行政命令[3]。既与大学组织结构紧密结合，相对于市场权力和学术权力又处于强势地位，行政权力调整遂成为平衡权力结构的关键。
现阶段大学行政权力调整需着力解决两个难题，即重构政府与大学行政权力分配和大学内部行政权力结构性调整[4]。前者体现政府与社会之间的复杂权力关系，即政府与作为独立经营的法人实体——大学之间的行政权力分配关系。后者反映行政权力在大学这一特征鲜明的组织实体中运行的困境，即行政权力科层制的严密性、层级性与大学作为一种以学术为根本目标的社会组织所具有的松散性之间的矛盾，核心则是行政权力与学术权力的对立。
一、行政权力重新配置的缘由
现阶段，我国大学行政权力分配中暴露出来的诸多问题，有着非常深刻的根源。从宏观上说，是政府、社会和市场三者之间地位不断调整的结果，但也是行政权力与学术权力这两种截然不同的权力相互对立的结果，而且这种对立应是导致上述问题的内在原因。在我国大学行政权力分配中这些深层次的矛盾表现为多种形态，主要有三：
1.高等教育市场的形成打破了传统行政权力在教育资源分配中一统天下的局面。从理论上讲，教育产品在消费上具有特殊性：消费效用有直接效用和间接效用之分。从直接消费看，教育具有竞争性和排他性；从间接消费看，教育具有部分的非排他性和非竞争性。教育的间接消费特征决定其准公共产品的产品属性。而从教育的直接消费特点出发，教育具有私人产品的性质，这就使得教育可以定价出售，通过市场交换，具备市场化运作的条件[5]。
相当长的一段历史时期，我国政府把教育当作一种公共事业来看待，对高等教育实行政府垄断。高等教育政府垄断局面出现在建国之初，1952年国家把各种形式的学校收归国有，政府以计划经济体制下经济发展对人才的需求为依据，确定高等教育的布局、办学规模、专业设置、教学内容以及培养模式，并对高等教育的投入和产出分配分别采用计划调配和计划分配的方式。高校则按照政府的指令，完成下达的任务[6]。可以说，在传统的以中央集权和计划为特征的政治经济体制下，高等教育是由国家完全承担的一项公益事业，高等教育被当作是一种垄断性的公共物品，各高校完全按照国家指令办学，他们之间只有合作不存在市场竞争，因而，行政权力完全主导了教育资源的配置。也正因为行政权力拥有对教育资源的绝对配置权，所有者权力容易产生异化，导致行政行为错位。在层层分解教育所有权的过程中，会产生权力部门化及部门权力利益化的现象，有的部门为了自身利益，滥用行政资源，造成教育行政行为的严重错位，错位的教育行政又会引起教育的错位发展，进而损害社会经济的可持续发展。而行政权力介入过多，教育犹如带着铁链跳舞，无法发挥主体自身的主观能动性，根本谈不上提高办学效率。再次，在以科层为核心的教育管理体制下，由于行政权力监督主体的缺失，在教育资源配置过程中容易出现权力寻租现象。[7]
在我国，高等教育市场是计划经济体制得到改革之后逐渐成长起来的一种特殊的市场形式。从实践发展来看，伴随着国家宏观政治经济体制的转变，我国进入了全面转型时期，市场经济的发展日新月异，在资源配置中“看不见的手”发挥着越来越重要的作用。在高等教育领域，由于具有公益性这一特殊性质，虽然政府垄断的情况在很大程度上仍然存在，但是政府垄断所赖以生存的基础已经不复存在了，市场权力正逐渐渗透到完全由行政权力把持的高等教育事业之中去。教育资源的配置逐渐市场化，在传统国家垄断的公共教育体制之外正形成一种新的、建立在自愿贸易基础上的教育提供方式——市场化公益行为。[8]这些变化说明，在我国高等教育体系中，传统的计划指令性运转方式已经被打破，高等教育不再仅仅是一种事业，其产业特点也得到了体现。
在高等教育市场得到培育和发展之时，行政权力对市场的调控乏力逐渐显现，即在高等教育领域出现了在其他经济领域共同面临的困境——政府失灵。当高等教育被作为一种垄断性的公共产品看待时，高校完全按照政府的指令去办学，因而，高校在进行人才培养、科学研究和服务社会的过程当中无需考虑所培养的人才是否具有社会竞争能力，科研成果是否具有较高的社会价值，服务社会的功能必将大打折扣。各高校之间缘于政府指令性计划，只是合作关系，而不存在市场竞争关系，因而高校之间没有谋求自身发展空间的激励，办学效率普遍不高。在忽视市场配置教育资源之时，政府所提供的教育服务不是社会的真实教育需求的体现，政府对高等教育的投入也不能反映整个社会高等教育的培养能力。这些情况都表明单一的政府行政权力模式对高校发展的负面影响越来越大。
正是市场的介入和政府失灵的出现，使得行政权力在高等教育体系及高等院校中的支配地位受到质疑和挑战。
2.行政管理模式和理念的转变导致行政权力作用方式的变革。到目前为止，行政管理呈现了三种治理模式：统治模式、管理模式和服务模式。统治模式是与高度集中的行政权力相适应的，在此阶段，行政权力处于一切权力的绝对中心位置。行政管理发展到了管理模式阶段，科层制成为众多组织的结构形式，行政权力虽然得到不断加强，但是其作用方式也不断得到规范，权责一致、依法行政等原则倍受推崇。到了服务行政阶段，行政权力的公共性被提升至最高的位置，公益、公平和效率成了行政权力矢志不渝的追求。
服务行政是我国行政管理的发展方向，在服务行政理念的指引下，我国行政权力的作用方式发生了很大的改变，行政权力的运行出现了微观弱化和宏观强化的新局面。从理论上讲，行政权力的微观弱化实质上是一个重塑政府权力与社会、市场权利关系的模式问题。[9]从实践来看，我国行政权力正经历权力下放和权力外放的过程，这在经济领域尤为明显，经济管理权力和行政权力分离，政府逐渐推出微观经济活动。从目标上看，我国正试图建立“小政府、大社会”的行政管理新局面，政府改变过去既是运动员又是裁判员的治道方式，努力改变角色，做到“只掌舵、不划桨”，即在政府职能转变的基础上强化政府的宏观调控权、宏观管理权，以适应转变后政府职能的需要。
政府行政管理模式和观念的转变，直接导致了高等教育行政权力的重新分配：伴随行政权力的下放，高校独立经营的法人实体地位越来越明显；伴随着行政权力的外放，高校的其他利益团体的力量也逐渐增强。行政管理模式变革新提出的要求与大学行政权力运行实践的差距也直接引致了我国大学行政权力分配中的诸多问题。
3.学术权力的回归导致原有行政权力与学术权力关系的解构。学术力量是内生于高等教育组织中的一种独立的、自主的、具有吐故纳新作用的专业化力量。大学学术力量产生的条件源自其组织与生俱来的专业化品质与学术本质，它的组织特性决定了它具有社会其他组织所不能承担的功能，使它有别于其他组织并长久存在。它的产生具有两个基本的条件：一是大学作为一个专业化人才培养组织首先应该是一个独立的产权主体。二是市场分工的发育，无论是自然经济的集市贸易，还是现代垄断的全球市场，都是大学得以产生的必要条件，也是限制其权利的一个约束性条件[1]。
大学学术力量的发挥程度是与其组织功能的演进密切相关的，而大学组织功能的演进很大程度上又受制于大学在社会系统中的地位和功能。如果从利益的角度出发考察大学与政府的关系，他们之间经历了四个不同的历史时期，即无共同利益期、国家利益主导期、大学利益主导期、利益共生期[10]。鉴于我国现代意义上的大学只有百余年的历史，大学跟政府的关系未能完全符合上述发展规律。特别是新中国建立以来国家一直保持着对大学的绝对控制权，因此，我国的大学与政府关系发源于国家利益主导期。又由于我国社会的快速发展，政府在社会发展政策上采取教育优先发展策略，高等教育正在经历着跨越式发展，所以现阶段我国处于大学与国家利益的共生期。从国家利益主导向利益共生的跨越，政府对待大学的态度也实现了行政控制——照顾自主权——尊重的转变。
推动大学组织功能演进的最根本因素是市场经济发展对高深知识需求的增加。在自然经济时期，由于社会生产力水平较低，专业化程度不高，社会对高级专门人才的需求不够旺盛，因而学术力量在社会中的地位和作用得不到显现，当然得不到社会和政治力量应有的重视。随着工业革命的完成，尤其是第二次工业革命之后，专业化分工迅速发展，科学发明使生产率成百倍地提高，先进的科技直接转化为生产力。市场经济的发展又进一步加大了企业对先进科技的需求。随着市场竞争的加剧，专业化程度进一步加深，企业对先进科技和专业技术人才的需求逐渐超越了企业自身的研发培养能力，此时，“大学作为企业对人力资本投资的一种替代，不仅显现出投资的社会规模效益，而且在市场价格调节下，个人的收益也在不断增加，这使高等教育资源在更大的范围内成为更多组织、部门和个人支持、参与、作用的领域，这是大学作用迅速扩张，功能不断增加，地位逐步攀升的前提”[1]。大学在现代市场经济中专门地位的确立和提升使得学术力量不是仅局限于文化的保存和传播等传统领域，而是作为一种穿行于科技、市场、政府等社会组织要素中，提升市场竞争力，推动生产发展的智力因素。因而现代市场经济对高深知识和高新技术的追求是学术力量得以回归的原动力。
学术力量的回归必然导致它与行政权力旧有的稳定结构的颠覆，为了建立另一种平衡，激烈的交锋在所难免。这种转变客观上为学术权力在高等教育领域和大学内部的回归营造了宽松的环境，并最终形成了学术权力。学术权力其实就是指学术人员所拥有的权力，具体表现为教授、副教授以及其他学术人员的权力。在学术权力和行政权力关系结构调整过程中出现的行政权力分配问题正是他们之间关系进行重构与动态调整的征兆。
此外，政治民主思想的发展进步，社会结构的多元化进程等都是导致我国大学行政权力分配问题的重要原因。
三、行政权力重新配置的原则
为不断推进我国高等教育的发展，使高校能够发挥在社会进步中应有的积极作用，有必要对我国现行的大学行政权力结构进行调整。
1.重构行政权力，明确势力范围，转变作用方式。从我国现行的教育行政体制来看，总体上倾向于中央集权制[11]。大学内部的行政机构设置，行政人员的任免都很大程度上受国家行政权力的左右。从现代社会发展多元化、社会组织结构扁平化角度出发，国家教育行政权力的下放是一种必然的历史发展趋势。为此，必须实现政府对于高等教育管理的三个转变：由直接管理转变为间接管理，由具体管理转变为整体管理，由刚性管理转变为弹性管理。[12]从而改变过去国家既是投资主体，又是办学主体，还是管理主体的状况，使政府能够从纷繁复杂的大学日常管理工作中脱身出来，给大学以更多的自主权，以提高管理质量和办学效率。
那么比较现实的问题就是政府到底管什么？怎么管？李泽彧认为政府的管理职能应该主要体现在学校外部的宏观关系方面，体现在高等教育事业的质量、方向和标准方面。概言之有三：一是规划与立法。政府依照有关规划与立法，协调与指导高等教育的发展，使之与社会经济发展相适应、相平衡。二是经费划拨和控制。运用经济手段体现国家意志和政府的导向作用。三是评估。政府牵头的教育评估与高校的办学自主权不是对立的，而是对立统一的，是一种服务、引导和支持。做到高等教育所有权归国家，办学权归学校，管理权归政府。简言之，国家和政府行政权力管理的对象是整个教育，而非具体的院校。
在确定政府行政权力在国家高等教育中的作用域之后，还要提高国家和政府行政权力的作用方式。现阶段，我国大学行政权力的执行方式还是具有很强的科层性，行政计划和指令仍然存在。但是大学内部的组织结构不仅只是韦伯所指的科层制，大学更是一种松散的学术组织，大学行政权力具有其特殊性，即整体性、主体的复合性和贯彻的弹性[4]。倘若不顾大学行政权力的这些特性，完全按照科层制的权力运作方式施行权力，则无法实现行政调控目标。为此，必须按照大学的组织特征规范大学行政权力的运行。发达国家对高校的干预方式包括经济支持、法律控制、行政放权、制度保证等。[13]因此，政府对大学的管理和引导应采取经济手段、法律手段、行政手段和制度手段等多种权力方式进行，而非单一行政指令的方式。
2.明确权力主体，外放行政权力。根据公共产品理论，由于高等教育不具备完全的非排它性和非竞争性，但具有公共产品的正外部效益，即外溢性，因而它是一种混合品。又因为高等教育是一种收益内在化的产品，因而应以市场提供为主，政府提供为辅。但是考虑到高等教育庞大的经费支出，在实际操作过程中，高等教育经费仍由国家财政提供为主，按理而言，政府是高等教育行政管理权力的主要行使人。而且正如上文所述我国高等教育市场已经逐渐形成壮大，市场权力在调节高等教育资源中的作用日益强大。那么市场机制调节的广度有多宽呢？能够多大程度地涉入到大学行政权力中去呢？简言之，就是如何寻找行政力量和市场调节的均衡点呢？徐小洲指出高等教育市场中存在着五种类型的市场：一是消费者市场，即学生用钱交换所需知识和服务的场所。二是人才市场，指受雇佣者出卖劳动力，校方或国家作为雇主提供货币的场所。三是院校市场，指院校之间的彼此作用，声誉是交换的主要商品。院校市场与劳动力市场相互交织。四是技术市场，就是把科技成果转化为商品进行交换的场所。五是资金市场，亦即资金交易场所[14]。因此，除了关系到国家高等教育大政方针的问题领域，其他方面，均可发挥市场机制的作用。
为此，首先要保证高等院校作为独立办学实体的地位和独立法人的资格，让他们有权参与高等教育服务竞争。只有给予完整独立的办学实体地位和法人资格，让高校全面加入到竞争行列中来，才能充分激发各高校的办学积极性和办学效率。在保证各独立办学实体的自由竞争权力的同时也要注意高等教育的特殊性，即高等教育不能成为完整意义上的商品。普通商品市场是以利益为中心，市场行为具有自发性和盲目性，资本的寻利性导致市场行为的短视和利益泛化。而高等教育具有服务社会的正外部效应，科研过程的漫长性和不确定性，科研成果商业化过程的复杂性，都需要政府行政力量进行相应的支持和规范。因此，市场等其他利益团体的参与对打破行政权力主宰高等教育的局面，提高高校办学效率和办学积极性是必不可少的，而鉴于高等教育的公益性，行政力量的存在有其必然性。当前，我国应大力加强市场机制的作用，行政权力的存在应以不破坏市场的良性竞争为原则。
3.明辨权力性质，实现学术权力和行政权力关系的重构。行政权力和学术权力在许多方面是对立的：学术权力是与自由、开放等特征联系在一起的一种个人魅力型的权力，行政权力则具有封闭型、强制性和层级化的特点，是一种典型的合理合法型的权力类型；学术权力的主体是掌握高级知识的学术人员，是非职务权力，强调忠于专业，追求真理，而行政权力的主体是担任特定职务的管理人员，是一种职务权力，强调忠于组织，服从上级。大学作为独立的办学主体其内部结构既有科层性又有学术性的特点，这种组织的双重特性决定了行政权力和学术权力在大学组织体内存在的合理性，两种权力特质的对立又决定了二者之间冲突的必然性。
我国现行的是行政权力为主的模式，高校的学术权力很大程度上为行政权力所取代。这种模式有利于贯彻政府的意志，提高管理绩效和上下达成一致，但它也限制了学术权力的发挥，抑制了基层创造性的自我发挥，使得学校法人的实质地位难以确立。随着学术权力的回归，行政权力和学术权力的重构势在必行。
学术权力和行政权力之间到底是怎样的关系呢？考察这两种权力的整合发展历史，从来就没有一种稳定不变的结构。到目前为止，大致经历了三种模式：分离模式、协调模式和共享模式。这三种模式各有优劣，不能简单地说孰是孰非，在大学组织内部，学术权力和行政权力始终处于一种此消彼长的动态调整过程当中。采用何种模式，要视具体情况而定。
但无论主张哪种模式，其实都暗含了对行政权力和学术权力功能相分的默认。说到底，无论是从权力的价值、内容、作用范围出发，还是从主体的角色分析，行政权力和学术权力之间都有必要保持一定的张力。权力的分离是由两种权力性质的对立面决定的。不相分离就体现不了权力存在的合理性，不同权力的功能也就得不到发挥。我国高校的学术权力基本为行政权力所取代[15]，行政权力泛化于大学组织，具体表现为结构变繁、机构臃肿、心性变乱。[16]这种行政权力的越俎代庖，就是因为在实际操作中这两种权力的纠缠不清。就目前来讲，应大力主张两权相分，缩小行政权力的作用范围，给学术权力的施展创造一个宽松的环境。同时，作为大学组织统一体中的权力，行政权力和学术权力相互区别、分离并不意味着两种权力的割裂。相反，分离的目的是为了充分发挥各自的功能，以达到更好的互补和协作。分离是一种手段，而协作才是目的。因为：其一，学术权力和行政权力的最终目的具有共同点。这两种权力都有实现本组织协调运行、健康发展的追求，没有学校组织的存在和发展，这两种权力也就失去了存在的意义。权力只有在一定的组织体系中才能发挥作用。其二，协作是避免内耗的必由之路。作为一个完整的组织形态，如果在高校内部同时实行两套泾渭分明、格格不入的权力体系，缺乏必要的沟通和协作，必然导致两种权力的分庭抗礼，行政人员和学术人员关系紧张。组织作为统一体的存在就会受到两种权力交锋的挑战，即使勉强维持形式上的统一，也必然导致许多由不协调带来的效率损失。其三，学术权力的实现以行政权力为前提条件，也只有借助于行政权力学术权力才能纳入到更加开放的社会体系中去。学术权力作为一种个人魅力型的权力，需要行政权力的物质支持和制度支持才能实现。从根本上说，学校的发展离不开物质支持，在国家财政仍然是学校办学经费主要来源的前提下，没有行政权力对物质资料的筹措和合理分配，学术权力就失去了基本的物质基础。另外，学术权力是通过自愿服从和崇拜的方式发挥作用的，是一种柔性的权力类型。行政权力则不同，它是一种刚性的权力，通过行政权力的制度支持能提高学术权力的管理绩效。最后，学术权力是相对独立自由的，各独立的学术权力实体之间没有必然的联系机制，如果不进行相互交流协作，就无法形成合力，容易出现各自为政、自由散漫、效率低下的状况。行政权力实体之间具有天然的联系，这是由行政体系的科层制决定的，借助行政权力，一方面能使学术权力之间建立比较畅通的联系渠道，另一方面也有利于把学术权力纳入更加开放的社会大系统中去。因此，行政权力和学术权力的分离和协调不是矛盾的，而是对立统一的，亦即形式上必须分离，实质上是统一的。平等和自由是学术权力的价值取向[17]，高深知识是学术权力的载体和价值体现，学术传承和知识创新是学术权力的作用空间，教授学者、学术权威和研究人员是学术权力的所属主体。与之对应，行政权力以约束和自由为价值标准，行政岗位是其形式上的载体，日常事物和例行性公共事物是行政权力的作用范围，特定岗位的行政人员是行政权力的所属主体。因而，行政权力和学术权力的分离是指对这两种不同权力的价值观、载体、作用域、所属主体和内容等方面做出区别，与其说是分离还不如说是界分。这种界分的目的是保持各自权力的本真不受异质权力的干扰。至于在实际运行当中，两种权力之间是保持交互的。
简言之，就我国目前的高校行政权力分配现状来看，强调在行政权力和学术权力“二分”前提下的协作似乎是不错的选择。又因为大学的主要功能是培养人才、科学研究和服务社会，从根本上讲，大学是一种学术组织，所以在大学组织内部学术权力是第一性的，行政权力的行使以不干涉学术自由为原则，行政权力必须为学术权力服务。
对于导致大学行政权力分配问题原因的分析，从来就没有一劳永逸的回答，权力分配也没有一成不变的模式。在实践中，各独立的组织系统都需要从自身的实际情况出发，结合高等教育管理体制的现状，以维持各种权力形态和权力主体之间的动态平衡，通过权力组合的优化，以提高办学效率，实现办学目标。