基于阳光审计视角的政府公共受托责任及廉政建设，本文主要内容关键词为：廉政建设论文,视角论文,阳光论文,政府论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、阳光审计的理论视角
（一）阳光审计与政府公共受托责任 政府本质是一个国家或社会的代理机构，在全体社会成员的共同授权下，行使管理社会公共事务的权利并承担经济、政治、文化等方面的受托责任。公共权力是公共受托责任的本源、前提和基础，权利的公共性意味着权力必须用于追求社会共同利益，促进社会共同发展。因此公民在赋予政府管理公共事务权利的同时也希望政府公开解释说明政府使用权利的方式，并且在发生错误时能够及时纠正。阳光审计的目的在于检查政治权利的执行，使权利滥用最小化，保证政府运作的高效透明。公众与政府之间即存在委托与代理关系，又存在管理与被管理的关系，政府是公共信息的创造者和拥有者，这种强势代理人与弱势委托人的特殊委托代理关系决定公众在信息获取方面处于劣势，所以政府与公众之间存在严重的信息不对称而导致委托人与受托人之间的契约具有不完备性。代理人会忽视对他们的约束机制，这种情况带来的直接后果是政府信息的不透明、法制缺乏、贪污腐败现象并发，所以国家审计机构必须代表社会公众的利益对代理人的行为实施监督。国家审计通过客观公正监督评价政府是否负责和有效管理公共资源并实现既定目标，增强公民和利益相关者对政府的信任。国家审计的独立性决定其可以代表社会公众的利益监督政府行为，所以在强化政府公共受托责任方面，国家审计具有不可替代的重要作用。不仅对政府的公共受托责任履行情况进行重要评价和监督，而且能有效推动政府信息公开和行政监督、问责等制度的落实。近几年连续的审计风暴使得公共财政领域的一些不透明、不合规的问题得以曝光，但由于政府审计体制和内容的限制，审计结果公开的透明度有待提升。审计结果并未真正运用到受托责任有关的决策中，尤其对审计查出的政府部门及其工作人员疏于履行受托义务仍缺乏有效的责任追究机制，为建立透明、廉洁、高效的服务型责任政府，必须完善对政府的绩效评价及行政问责制度，而达到这些目标必须要提高政府审计透明度，增强政府审计威慑力，强化政府审计的问责效力，所以阳光审计理念与政府公共受托责任存在千丝万缕的关系。
（二）阳光审计与新公共管理理论 新公共管理（New Public Management）起源于20世纪70年代，以1979年英国首相玛丽特撒切尔上台为标志，这场运动以重塑政府、再造公共部门为理念，主张政府等公共管理部门广泛采用企业成功管理方法和竞争机制，用新的思路对传统行政管理进行根本性的调整，不仅增强政府活动的产出、效率和质量，而且重视政府和社会的关系。政府要以更多的服务和顾客为导向。政府是由一些具体种类的契约耦合而成，但契约具有不完备性，不能准确描述与职责有关的所有未来的可能性状态及每种状态下各方的权利和责任，而且政治市场上行为主体并不会因为他们处于政治市场中就会改变在经济市场中的“经济人”的特性，相反，这种“经济人”特性会因受到权利、职位、社会名誉及物质利益的趋势使公共选择的结果偏离目标。根据公共选择理论，为了防止或尽量减少政府机构或官员以牺牲委托人利益做出有利于自身最优福利实现的公共选择，必须形成一种机制，利用一种手段对政府的公共选择及运行中的资源耗费、运行效率进行评价和监督，最大限度缩小政府机构或政府官员与公众之间的利益分歧，使政府职能的目标和政府公共管理的选择行为达到帕累托最优。而对政府机构及其工作人员按照经济性、效率性、效益性的标准进行评价、监督是阳光审计内容，阳光审计还把评价的结果及对有关责任人的问责过程形成审计公告，这对具有自利性的政府公务人员能形成有效的约束机制，促使代理人以社会福利最大化为目标导向，有效克服决策结果的偏离，提高公共物品的供给效率。正是这种对政府及公务人员自利性约束机制的需求成为阳光审计发展的经济学理论基础。阳光审计服务定位于社会公众至上原则，使行政行为更贴近公共性，而公共治理理念的引入，不仅导致政府审计的公开性和透明性，大大降低了审计监督权被异化和谋求私利的机会，而且阳光审计的公共性决定了审计实现的目标是多元的，多个目标之间必定存在一种价值取舍和权衡，诸如公平、民主与效率之间的平衡，这就能为政府审计参与廉政建设提供更好的契机。公共审计服务理念突出了阳光审计的公共性以及对公众所承担的说明义务，同时对阳光审计自身的独立性以及客观、公正、实事求是的工作态度提出了更高的要求，而这些能在更广阔的范围内提高政府审计的理念、提高政府审计的工作质量和效率。
二、阳光审计实施中存在的问题分析
（一）阳光审计动力不足 如前所述，政府审计机关通过对各级受托人履行公共受托经济责任进行公正评价确定或解除其所负的受托经济责任，所以只要存在受托经营和管理公共资源，国家审计机关就对其公共受托经济责任履行情况进行鉴证。但政府审计机关向委托人提供的审计服务属于公共需要的服务，社会公众范围大，觉得审计是政府的事和他们关系不大，存在委托人虚置情况，而且由于审计本身的专业性，他们又很难科学完整解读审计信息，因而加大了审计和社会公众的距离。多年来习惯性对审计的理解总觉得审计是在挑刺，审与被审存在利益分歧司空见惯，这就使政府审计具有非竞争性和非排他性，社会公众对审计需求出现搭便车现象。最近几年频发的审计风暴经过新闻媒体的渲染才让社会公众关注政府审计工作，但他们所接收的审计报告本身已经过新闻媒体收集、整理、加工提炼，报告本身中对责任人的追究结果也都隐藏在整个被审计单位中，并没有真正落实到具体责任人上，这种集体承责而又无人承责的结果使国家审计落实结果架空，没有真正的审计结果跟踪与责任追究机制来保证审计意见与建议的落实。有需求才有市场，当国家审计的结果与意见得不到落实，审计的积极性会削弱，同时弱化了暴露在阳光之下的审计结果可能会使审计人员承担的审计风险，不勤政比勤政对审计人员更有利，这对审计人员提高自身的道德素质、业务技能都产生消极影响。所以应提高审计结果透明度，强化阳光审计约束力。
（二）阳光审计透明度不高 国家审计的特殊治权与立法权、行政权、司法权共处同一位阶，国家审计隶属国务院，国家审计权也因此成为行政权的下位权、附属权，这样的权力配置本身违背了监督权的法理构造，下位者对上位者的监督是不现实的。虽然《宪法》对国家审计的独立性做出了明确的规定，但这种规定是虚置的，当一项权利得以行驶的基础条件——人事和财权都掌握在另一个权利者手中时，前项权利就没有对后项权利监督的独立性可言。依照我国审计法的规定，凡是使用和管理公共资金的单位均应接受国家审计，这就意味着国家审计机关有权对立法机关和司法机关进行审计，然而目前按照中国的具体国情，审计机关只是政府部门的一个组成部分，审计设置体制在人员、经费与政府存在千丝万缕的关系，很难体现独立性，这样的境况会使国家审计陷入权利位阶不对称的困境，很难保证国家审计的独立性。行政模式下会出现行政干预审计，政府对审计结果报告进行过滤等以权利压审计的现象，阳光审计透明度尚不具备坚实的政治土壤，无法从体制、实施机制上做到独立透明。
（三）实施阳光审计自身问题 阳光审计作为政府履行公共受托责任监督和评价的一个重要机制，通过公告让公众了解政府履行公共受托责任的相关信息从而参与公共决策。因此，从公共治理和国家建构公共理论的视角，规范和改善政府审计报告的公开制度是实施阳光审计的一个重要方面，让政府审计机关及人员从思想上和心理上接受并认可公告这种文化。但从目前审计公告发展的现状来讲，审计公告的内容大同小异，没有将具体问题落实到责任人头上，这种公告的结果会让公众会产生审计疲劳，即使刮过的审计风暴也是雷声大雨点小；同时《审计法》并没有对审计公告作出具体说明，除涉及国家秘密外审计结果均可以公开，那就意味着审计结果不公开也不为过。没有对公告的内容和形式做强制性的规定和建立相应的组织保障机制，不仅对被审计单位威慑力不足，也不足以提高国家审计的权威性：可以不公告，也就没有透明尺度衡量审计人员的工作质量，没有相应的激励机制提高审计人员的专业胜任能力和道德水平，所以国家审计从公告的内容、主体均存在实施阳光审计的障碍。审计公告不能普及，审计结果中对相关责任人的违法处置后续情况无法知晓，导致问责效力的缺失，制约国家审计参与廉政建设的内在动力，所以通过实施阳光审计，公开披露相关责任人的违法违规情况及后续处置结果，增强国家审计的问责效力能大大提高审计参与廉政建设的实践契机。
三、阳光审计参与廉政建设的内在动力与实践契机
（一）阳光审计与廉政建设有相同的理念 随着改革开放的进一步深化，我国的政治经济生活滋生出大量的腐败寻租行为，因为权利本身具有诱惑性、腐蚀性等特点，有权利的人容易滥用权利，于是国家构筑审计、纪检、监察、司法等多方位的监督体系进行反腐败。但当前的腐败行为主要表现为经济领域的违法违纪与决策失误，纪检、监察、司法等部门对经济行为进行监督时，缺乏相应的经济技术手段与规范的技术准则。国家审计隶属于国务院的行政职能部门，有权对国务院各部门和地方各级人民政府的财政财务收支行为进行监督，所以当人民把公共资源委托给各级政府除了明确的法律法规来约束政府官员的行为外，还可以通过国家审计来控制他们的行为，保证公共权力拥有者廉洁从政。随着民主政治进程的不断提升，政府审计的内容不断扩充深化，不仅审查政府及公营事业的财政财务收支的合法性、真实性，还对其使用国家资金的经济性、效率性、效果性进行审查。如果不把对各级受托人的审计结果公开透明化，腐败的风险、公共资源被滥用的可能性会增加。所以阳光审计用具体的数字直接揭露各级官员行驶权利时的腐败行为，约束并控制政府官员的行为，增强政府官员的责任意识。阳光审计全面关注并公开政府责任的履行情况，既是民众监督政府工作、参与廉政建设的重要手段，也是政府审计适应民主政治进程，加快其自身发展的必然性。
（二）阳光审计参与廉政建设的内在动力 阳光审计的内容就是审计公告制度，全面推行审计公告，不仅适应我国社会主义民主制度和市场经济体制的不断完善和发展，而且公告把审计人员的质量置于社会公众之下，这对提高审计人员的风险意识和审计质量，推动审计事业的健康发展有着重要的现实意义。经过20年的发展，特别是《审计法》颁布以来，我国政府审计在公告方面有了很大的进步，虽然存在公告的内容不够明确或者由于审计行政体制的限制，公告行政主导色彩过浓的现象，但至少审计公告已经成为不可回避的现实，从制度上不断加以规范，为审计参与廉政建设提供实践契机。审计监督及审计公告背后引发并促进国家财政制度等诸多领域的改变，公告中有关单位屡次被点名能对其他单位起到很强的威慑力，阳光审计以政治立场与视角问责政府责任人能有效制止政府失灵。所以审计公告是一个窗口，对反腐倡廉建设起着至关重要的作用。关注责任是政府审计本质的客观要求，也是政府审计发展的必然趋势，责任政府的首要条件是推行政府问责制，通过让各级受托人承担利益否定性责任，借此形成强大的督促官员正当行使公共权力的外在压力，防止权力对责任的超脱与异化出现腐败现象。因此在肯定政府权力合法性、合理性前提条件下，为公共权力设立一套制约、监督的机制和制度是责任政府的核心内容，阳光审计问责制度便是有效的制度安排之一，审计的独立性、专业性以及审计公开信息的客观公正性必将使阳光审计成为政府问责机制中最具工具性的监督要素。
（三）阳光审计参与廉政建设的实践契机 （1）构建风险导向的阳光审计运行机制。公共受托责任是阳光审计存在的根本前提，而阳光审计为保证受托责任全面有效履行而存在的一种特殊控制手段，所以阳光审计自身修炼内功才能有坚实的基础参与廉政建设。本文认为构建风险导向阳光审计运行机制不失为一个很好的措施。首先风险感知：针对当前可能或已经出现的各种腐败苗头保持敏感，对群众关心的腐败多发区如建设工程、教育、专项资金的使用进行分析，标示出相关风险，然后将标示出来的各种风险进行汇总，形成风险列表。改变国家审计主要侧重事后审计状况，实现及早利用风险的“感知效应”：接下来进行风险识别和评估：针对标示出的风险根据腐败发生的概率和损失程度，定性腐败嫌疑人的性质及腐败风险程度，提供腐败信息；提示党和政府对哪些腐败迹象予以足够的关注，同时分析引发这些腐败的主要因素和产生后果的严重性。这个阶段对腐败进行定性分析的基础上，根据所估计和预测腐败发生的概率和损失程度，确定该腐败嫌疑人的行为是违规还是违法以及腐败的严重程度，从而将审计风险水平评估为高、中、低三个层次；最后根据具体的风险水平采取具体的措施进行风险应对。针对腐败风险高的领域，通过调查大量的财务资料和非财务资料对腐败性质及危害程度进行综合分析。同时还要分析腐败发生的原因是什么？如果是客观上原因如制度不健全、法律不完善应提出改进建议。如果是主观上的原因如执行不力、管理疏忽应追究有关当事人的责任。如果腐败风险发生的概率低，要提醒有关责任人保持预警态度。阳光审计领域范畴从对事的狭隘目光转化为对人的政治治理，从“正官”入手，达到“治民效果”，以示范性效应推动建立责任政府，这对反腐倡廉建设无疑是重要和必须的。国家审计能自行处罚的拟定审计决定书，对于由公、检、法联合处理的应拟定审计移送处理书。所以风险导向阳光审计运行机制融合风险导向审计的做法，将审计资源集中在风险较高、腐败发生可能性较大的领域，提高了阳光审计效率和效果。（2）完善阳光审计公告制度，提高审计透明度。社会变革不能仅依靠政府的单项行动，而要寻找新能源，让公众得到更多的信息则提供了这种力量。阳光审计公告实现了政府和公民之间的信息对称，克服了政府决策的片面性，表面性、利益性和低效率，架起了公民和政府之间双向沟通的桥梁。廉政建设也是如此，要想取得新突破，必须借助公众的力量，但公众参与廉政建设的动力必须清楚查出的腐败处理结果。所以完善阳光审计公告制度，使公告变成常态，通过公告体制制衡当地政府和权力部门对腐败的干预和制约。审计部门出具审计报告后，审计任务没有结束，要全面落实审计公告制度，必须加强对审计结果中问题单位的后续整改情况进行跟踪审计，主要内容包括审计查出问题的整改情况、责任人的责任和处理情况、尚未整改和处理的原因和责任、准备采取的主要整改措施和整改期限。将责任法制化、个人化，不法行为人违规成本高。同时将审计人员的工作结果置于阳光之下，缩小了公众与国家审计的距离，让国家审计真正代表公众的利益监督受托人的责任履行情况。阳光审计公告制度是基于民主授权关系和社会基准价值所形成的制度体系，是对政府责任进行有效监督、评价和追究的重要制度安排。公告制度加强审计项目质量控制和责任追究，注重从源头、过程和效果三个环节加强审计质量管理，保证问题审深审透、执法公正严明，切实维护人民群众的根本利益。对重大审计情况，坚持及时、完整地向同级政府报告，促进政府完善决策管理和宏观调控。即使社会公众的素质不断提高，但掌握专门的政府审计知识的人还是少数，阳光审计公告制度是审计结果通俗易懂，可以在审计公开的结果后附加一些审计项目的背景、审计项目的术语、一些重要数据的说明，也可以编制一些通俗易懂的宣传资料，以使公众获得更为清晰明了的审计结果信息。在审计公告的内容中要使用具体的数字，不宜用含糊其辞的基本、绝大多数、多数、一些、个别的术语，阳光审计公告自身而言是比较严谨的，应披露全面而完整的信息，没有明确严谨的定型，审计公告就会大打折扣，最终损害公众的知情权。（3）树立科学阳光审计业绩观，加强国家审计问责立法建设。阳光审计公告的社会效用主要体现在两个方面：一方面发挥舆论监督的作用让各级受托人都能遵纪守法，营造一个和谐、透明的社会环境，促进社会安定，维护国家政权，节约国家运行成本，提高社会效能；另一方面通过不断揭露和查处违法违规问题制约权力的滥用，遏制权力滋生腐败的现象。维护财经法律、揭露损失浪费和各种经济腐败、提高财政资金的使用效率，从而保证经济的健康良性发展。但阳光审计公开的结果并不是以审了多少单位，开展了多少审计事项，查出多少违法违规金额、腐败嫌疑人、贪官污吏为准。片面的理解阳光审计的内涵会把审计与被审计单位处于敌对状态，应通过阳光审计公告的结果提高被审计单位的财务管理水平，使每年的违法人数、违规金额不断减少，达到审与被审的良性互动，服务与监督并重。所以科学的阳光审计业绩观具体体现为被审计单位提供切实可行的意见和建议，充分意识到国家审计结果公告的积极作用和客观趋势，促进被审计单位落实科学、可持续的发展观，最大限度地减少违法违规行为，确保与群众利益相关的各项资金安全运行。基于阳光审计的视角参与廉政建设一个最主要的问题是要强化国家审计问责的效力，随着建设责任政府的理念在各级政府中不断增强，国家审计问责应抓住此有利契机，不断将问责政府官员的工作常规化，同时要在立法层面提升国家审计问责效力，可以考虑制定《国家审计问责法》。由于行政系统的复杂性，全面的《国家审计问责法》可能很难形成，可以考虑在某些关系民生的重大领域如教育、医疗、工程招投标、安全等制定单个的行政问责条例，追究国家相关公职人员未履行或未完全履行职责的责任。审计问责有法可依，不但能提高自身的法律应用效力，而且可以加大对被审计单位的威慑力。公共受托责任和公共管理理念下的阳光审计参与廉政建设是我国政府转型的产物，是对有效、责任政府的追求而评判政府行为和过程的一种治理工具，从而为公众利益表达和参与政府管理提供重要的途径和方法。阳光审计意味着政府最大限度满足社会公众对信息的需求，减少信息不对称引发公众对政府的偏见，增强政府与公共的交流与沟通，促使双方信任，建设信任政府。
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