财税体制应为体制改革的一个重点，本文主要内容关键词为：财税论文,体制改革论文,体制论文,重点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着宏观经济政策调整，加大了财政手段的动用以及各级政府全面重视建立社会保障体系，财政资源的征集、配置和使用对国民经济的影响突出地增大了。2000年的政府工作报告和财政预算报告提出，继续推进财税体制改革，包括部门预算编制制度，国库集中支付制度，城乡税费规章制度等等。在新的社会经济环境中，财税体制改革面临新任务，它应当成为政府体制改革的一个重点领域。
一、财税体制是影响社会经济行为的一个重要因素
财税体制从根本上说是关于资源和收入在社会成员与政府部门之间以及在各级政府机构之间进行配置和再配置的制度安排。古今中外的经验都表明，这种制度安排对社会成员的经济行为有着巨大影响。
尤其值得指出的是，财税体制对社会成员经济行为的影响往往是以曲折的方式表现出来的。它们有时并不容易直接看出来。例如，以前在我国，许多工厂企业都喜欢搞“小而全”、“大而全”，一个企业组织同时从事初级原材料的初加工到最终产品的制造，企业之间缺乏细分工和深度专业化。这种导致低效率的情况，曾招致许多反对意见，上级政府也不赞同，但它依然流行。后来，人们意识到，导致“小而全”、“大而全”的一个重要原因是税制。按照过去的产品税制，一个工厂加工原棉，需缴纳10%产品税，棉布工厂的产品又需交纳10%税，最后，棉布织衣厂的成品还需上缴10%税。显然，从经济上考虑，把这几个工厂合在一起就会“节省”大量的纳税支出，企业何乐而不为呢？实行增值税制，只对各个加工环节中新增价值部分征税，工厂的“合”与“分”变成了一个至少从这一角度看与纳税成本无关的问题，企业也就不至于为了“节省”纳税开支而人为地追求“小而全”或“大而全”。
近来，“小而全”、“大而全”的问题在中国企业界似乎不再是突出问题了，但另一个问题浮现出来，这就是企业经营“过早多样化”的问题。相当多的企业在它们的起步经营领域中尚未站稳脚跟或者尚未成长壮大起来时，就转向了别的一些经营领域，其中不少是技术上与现有经济活动完全无关的领域。导致这种“过早多样化”的原因可能是多方面的，但现行税制中的一些做法恐怕是其中的一个重要原因。我国现行税制的一个特点是有着形形色色的、种类繁多的减免税待遇。笔者曾粗略测算过，我国按现行一般税率可征收上来而由于减免税等原因而未征收上来的“税”一年可多达4000到5000亿元（占8 万亿国内生产总值的5%～6%）。既然有享受各种各样减免税待遇的可能性，企业从自身经济利益出发，当然有动力去追求跨行业经营，从而利用税收优惠政策，何苦要守着原有的、很可能已变成高税率的产业去发展呢？
现行税制中有一项安排是企业按其隶属关系交纳企业所得税，即中央企业向中央政府交纳企业所得税，地方企业向地方政府交纳所得税。因为几乎所有的企业都有这种隶属关系的划分，企业所得税在上下级政府之间的归算也就比较清楚。但是，从动态上看，这种安排，客观上鼓励了地方保护行为，尤其是一些地方政府通过行政手段强行推销本地企业产品、排斥外来企业产品的行为倾向，甚至导致一些行业中中央属企业在一些地区面临不利的竞争局面，全国市场一体化进程遇到妨碍。
地方政府有保护本地经济利益的倾向，希望本地经济得到快速发展，这不仅不能说是什么不好的事情，而且也是值得称赞的事情。问题在于，地方政府的这种愿望不应当变成对市场秩序的任意干预，地方政府不应当对企业活动抱有属地上的歧视性态度。从财税体制上入手，可以帮助消除和减弱类似的扭曲行为。
二、财税体制改革应有一个战略考虑
长远目标模式、步骤和时间表应当说是战略规划行动的几个基本要素。在财税体制方面，它们所涉及到的问题相当多。例如，我国财政体系的发展目标是否是“公共财政”模式，“公共财政”模式是否以政府紧紧围绕提供公共物品服务而组织自身活动为特征，技术进步对公共物品的概念将会带来哪些重大影响，财政支出和税收应当进行哪些相应调整，在时间进度上应当大致如何安排，等等。除了这些所谓理论上的“根本性的”问题外，还有更多的、其实践意义同样重大的问题，例如预算编制方法和规则、国库资金支付规则、转移支付的方式和规则、财政资金或政府支出发放的非现金方式，等等。
财税体制改革所涉及的许多问题都是综合性的、相互交叉影响的，应当运用相应的思维方式来考虑。税收的规模调整不应当仅仅着眼于税率的高低，而且应当考虑到有效税基的宽窄，还需要考虑到征税的直接成本和间接成本。财政支出的调整除了要考虑经济周期因素外，还应当考虑政府行为的调整和各级各类政府机构之间的职责调整。
财税体制与一般经济体制环境是相互影响的，在这两者之间因而应当有协调配合。例如，过去在教育部门几乎完全是公益事业的背景下为了强化财政对教育事业的支持，征收了“教育附加费（税）”。现在，随着教育日益成为一个收费部门，原有的“教育附加费（税）”理所当然地应当相应调整。
政府如何征税或收费的问题还具有社会行为规范的意义。政府如何征税或收费在一定意义上仿佛是政府部门如何“挣钱”，这当然会对社会其他部门如何“挣钱”产生巨大的行为示范作用。政府按照公平合理的原则征收税收，按照严格的公共需要原则和法定程序支出公共资金，减少随意性，不仅将为社会树立起一个行为典范，而且将极大地有助于政府对社会经济秩序的管理。
三、应当继续推进和完善分级财税体制改革
上下级政府机构之间如何划分财政收支职责，似乎是一个困扰各国政府的难题。我国经历了多次尝试，并从1994年起开始建立起一个顺应现代市场经济环境的基础框架，以中央与地方之间的分税制为特征。
这个新的分级财税体制，相比过去的体制，在许多方面取得了突破，是我国规范各级财政行为的具有历史意义的起点。但是，另一方面，也应当看到，新体制运行过程中出现了一些新问题。最突出的一个直观问题是1994年以后省市级财政收支出现全面赤字局面。
1994年以前，典型的地方财政局面是有的地区财政收支顺差，有的地区逆差，整体上是地方财政收入总和超过地方支出总和，顺差地区和逆差地区之间的财政资金再配置通过中央政府进行。
1994年以后的情况可以1998年为例。1998年，全国31个省直辖市中没有一个是财政收入超过财政支出（以预算收支为统计口径），各个省市都依赖中央财政“返还”（补贴）来弥补本地区财政收支缺口。
这种格局，很多学者正确地认为是增强了中央政府对地区间财政资金转移和配置的调控能力。但是，也应当承认，有几个现象随之而来或呈现加重的迹象。
一个现象是，下级政府为争取较多的上级政府财政“补贴”，不时要花费大量精力、时间或其他资源，政府系统内部的“公关工作”增多了。
另一个现象是，地方政府没有债券融资的授权，有的就走上变相债券融资或借贷融资的道路，通过地方融资机构在境内外发债或拆借资金。由于这往往是隐性的行为，常常也缺乏必要的规范。结果，在一些地方，积累起相当程度的地方政府债务风险，它们构成了全局金融风险的一个因素。
再一个现象是，一些感到财政收入不足、上级财政“补贴”又不足、同时无力变相发债或借钱的地方政府或其某些机构，往往情不自禁地利用手中职权向社会强行摊派或收费的办法，结果不仅加重了社会成员负担，而且影响了政府的声誉。
针对这些问题，有的学者提出，可以考虑允许地方政府发行债券，通过规范化方式处理地方财政收支不平衡问题。建立地方政府债券融资机制应当是一个思路。同时，也应当考虑到，仅仅允许地方政府发行债券尚不足以从根本上解决问题。如果缺乏足够的约束机制，地方政府的债务融资也可能演变出危机。在国外，1999年巴西金融危机就是从一个州财政到期债券支付困难开始的。更远一点。19 世纪40 年代美国当时20多个州中近10个州发生债务危机，这些州政府无力偿还英国投资者的钱，美英之间因此差一点儿爆发第三次战争。
可以认为，充分规范化的地方政府债券发行应当有几个制度性前提条件。第一，地方政府债券发行必须有明确的偿还基础，对此，不能笼统地说基于地方未来财政收入。地方未来财政收入不仅取决于未来地方经济规模，而且也取决于财政体制本身的调整。只有当各级财政收支体制具有基本结构稳定性的时候，地方的未来财政收入才可能成为一个可预测的指标。第二，地方财政支出范围必须有明确的界定，而且需要服从于当地政府和人民代表大会的正式决议，因而也具有结构稳定性和可预测性。第三，地方政府的资产是一个可计算的概念（因为可变现的资产总是可用于支付债务或冲减财政缺口）。目前在我国，“全国国有资产”已成为一个可计算的概念，但是，在这个概念内部，上级政府与下级政府之间似乎尚没有明确划分，或者至少说没有从法律上加以界定。地方政府没有明确的法律地位去拥有或处置地方国有资产，它们的债务清偿能力因而也可能是不明确的。在这种背景下，允许地方政府发行债券，上级政府也可能最终被连带进偿债义务之中。第四，在前几个条件已经或接近满足的情况下，允许地方政府发债同时还应当允许地方债券投资者有区别地对待不同地方政府债券，即不能强行要求投资者对所有地方债券“一视同仁”。按照这个要求，自然有独立的中介机构对各地区的经济发展和财税状况及前景进行中肯的分析和评价，为投资者提供必要的相关信息和识别指南。
显然，地方政府债务发行以相对独立的地方财政体系为前提。已经实行的分级财税体制向相对独立的地方财政体系迈进了一大步，今后所需要的是沿着这个方面继续前进（注：在一定意义上可以说，80年代中期的“利改税”是打破政府机构系统与国有企业之间的“大锅饭”，90年代开始建立的分级财税体制是迈向打破政府系统内部的“大锅饭”。打破了国有企业与政府之间的“大锅饭”关系，企业具有独立法人地位，因而可以从事债务融资了；同样道理，打破了上下级政府之间的“大锅饭”关系，各级政府取得相对独立的法人资格后，也就可以从事债务融资活动了。）。
四、“低税率、宽税基”应是税制改革的长远目标
我国现行税制具有一定程度上的“高税率、窄税基”特征，主要表现为，一方面，流通税和所得税的基本税率不低，另一方面，实践中流行各式各样的减免税措施。从经济效率的角度看，“高税率、窄税基”与“低税率、宽税基”带给税收总量的效应可能是相同的，但两种税制的实际经济影响可能有所不同。
以关税收入为例，可以比较“高税率、窄税基”与“低税率、宽税基”的税收总量效应。设想，进口占GDP比重为10%， 平均进口关税率为20%，那么，进口关税收入占GDP比重可为0.2%；如果将进口关税平均税率降至10%，但进口GDP比重上升到20%以上，进口关税收入占GDP比重就可上升到0.2%以上。1999年我国关税收入比1998年增加了80 %（可能全部属于进口关税收入）。在这一年内，进口关税并未有大的调整（如果有，也是下调而不是上调）。考虑到当年进口总额仅增加18.2%，可以说关税收入的增加主要靠了有效税基的扩大。
在现代市场经济国家中，关税通常不再是财政收入的重要来源。“低税率、宽税基”的税制主要应当流行于国内流通税和所得税。这种税制，从长远看，不仅可能有助于全国税收的稳步增长（得益于有效税基随国民经济增长的扩大），而且可能有助于降低征税成本，减少他们的“税收待遇套利”行为。
五、逐步减轻对交易征税
我国现行税制的一个结构特点是国内流通税收入比重较高，而以企业所得税和个人所得税为主体的直接税收入比重较低（注：中国全部税收中各种间接税的比重据估计在1996年为75%，直接税的比重在1979年为14%，1985年上升到37%，随后又出现下降趋势（参见刘心一，“中国税制改革与结构优化”，载刘溶沧、赵志耘编《中国财政理论前沿》社会科学文献出版社，1999年，第126页）。 导致直接税的低比重和比重下降的主要原因可能是企业所得税（尤其是国有企业所得税）的相对减少；另一方面，尽管个人所得税自开征以来一直呈现快速增加趋势，其绝对规模仍然较小。）。形成这种局面的原因是多方面的，其中历史因素起了重要作用。
流通税也叫间接税，其实就是对各种交易活动征税。相比所得税，交易税在许多领域中具有征收相对容易的特点，尤其是当社会成员的交易活动具有空间和时间上的集中性的时候（客观地说，所得税的征收也不都是困难的，尤其是当社会成员的收入具有来源集中性的时候；所得税征收的困难主要来自人们收入来源的多样化和分散化，而这主要表现在个体业主和自由职业者）。
但是，就税收负担的公平性而言，交易税的优越性通常不如所得税。所得税直接与社会成员的收入水平挂钩，因而不管是实行累进税制还是划一税率，都不会出现“高收入者交税少，低收入者交税多”或“高低收入者交税一样多”的情形（在绝对数和相对数上皆如此）。但在交易税背景下，“高收入者交税少，低收入者交税多”或“高低收入者交税一样多”的情形有可能出现。首先，在购买相同数量的相同商品时，高收入者和低收入者支付的交易税是一样多的；其次，如果低收入者由于其消费需求的特点而在某种商品上比高收入者多支出了（绝对地或相对地，例如在高税率的烟酒产品上），低收入者的实际纳税负担可能超过高收入者；第三，即使所有商品的交易税率都相同，高收入者的商品消费支出多于低收入者，但只要高收入者的边际消费倾向低于低收入者，高收入者的实际纳税负担与其收入水平的比重就可能低于低收入者。此外，微观经济分析表明，政府征收同样数额的税，通过所得税方式给消费者效用带来的不利影响，比通过交易税方式带来的不利影响要小，因为前一种方式不必引起消费品市场价格比率的变化，而后一种方式通常会引起消费品相对价格的变化并进而缩小消费者抉择的空间（注：参见Hal R.Varian,Intermediate Microeconomics:A Modern Approach( New York and London:W.W.Norton & Company,1996, 4[ t]h deition),p.86—89.）。
比较交易税与所得税的经济效应，我们还可以进一步说，如果交易税征收不利于交易活动及其所伴随的生产活动的繁荣，其最终效应是社会成员收入增长的减缓，即社会有效税基的相对缩小或减缓扩大；如果所得税征收没有妨碍交易活动及其所伴随的生产活动的繁荣，社会成员有可能维持收入水平的持续稳定增长，社会有效税基便不会出现相对缩小或减缓扩大。
近年来，政府积极推进城镇住房体制改革和鼓励居民购买汽车以推动新的经济增长热点。但是，正是在城镇住房和汽车这两个重要市场上，各种各样的交易征税或在各个交易环节上的行政性收费大量存在，加大了消费者的交易费用和购买成本，使得这两个市场的增长形势不够理想。
也许正是由于交易税在一些领域中具有征收容易的特点，我国现行税制和行政收费中存在大量的交易征税和交易收费情况。另外，从法律上看，对所得税通常需要专门立法或最高行政当局授权，而对交易收税或收费常常是一些具有普通行政权力的机构便可决定的事情。这种立法上的对策情形，应当说是导致大量交易征税的一个原因。从长远观点看，征税权不仅应在上下级政府之间有明确划分，而且在同级政府系统内应有明确的立法程序。
“费改税”是政府解决各种交易收费问题的一个思路。这对规范行政行为、促进交易和生产活动的繁荣以及收入水平的增长具有重要意义。“费改税”在实践中遇到了一些困难。作为一种补充思路，政府也可以考虑对那些坚持收费的部门机构提出另一种转变的可能性。即：坚持收费的部门机构应考虑脱离行政系统，转变成为普通民事机构（或者叫专门行事机构）。“费改税”及其补充思路所依据的基本原则是，政府的收入主要来自税收，而收费性活动则可交给一般民事机构或专门行事机构去进行。
一般说来，高交易税率可能引起人们转移交易场所和交易方式，而且如果这种转移以不规范的方式来进行，便可能引起市场秩序的紊乱；相比之下，高直接税率则可能引起人们转移收入或财产（尤其是转移财产，因为转移收入是相对困难的）。但是，人们是否转移收入或财产，同时也取决于其他地方的收入和财产税率。因此，一般而言，在开放经济条件下，只要直接税率不是定在国际高水平上，就不至于引起收入和财产的国际转移（或者说国际转移至少不是由这个因素而引起）。但是，即使在开放经济条件下，交易场所和交易方式的转移或不利变化也不一定需要交易税率的国际比较，只要交易者感到税收负担过重，他们便可能出现行为调整的动机。由此而论，高交易税率或税费负担是更应当引起重视的一个问题。
也许有人认为，征收交易税可能引起的社会抵制倾向比征收直接税可能引起的抵制倾向较低，因为前者对纳税人来说多少是隐性的（卖者和买者共同交纳间接税，但谁交纳得多则是一个不易看清楚和算清楚的事情），后者则是显性的（相当于人们取得了属于自己的收入而政府又从他们的口袋中拿走）。这种看法实际上意味着社会成员在交税方式上存在某种“货币幻觉”（即人们缺乏对间接税下真实税负的判断能力或意识）。也许社会成员中真的存在这种“货币幻觉”，而且目前在我国这种“货币幻觉”的程度可能还相当高。但是，既然现行体制已经或多或少利用了这种“幻觉”（或者说顺应了这种“幻觉”），新的问题就是是否应当继续利用或顺应这种“幻觉”。从长远的、旨在维护体制稳定的观点来看，明智的选择可能是减少对这种“幻觉”的利用或顺应，即减轻对交易活动征税，将征税重心逐步由间接税转变为直接税。
六、重视征税成本和效率问题
税收是以货币计算的现在价值，因而是国民经济中的一个名义指标。但是，税收作为一个名义指标的另一个深层含义是它并不直接表明政府的可支配财力。如果不考虑转移性财政关系，政府的可支配财力应当等于总税收减去征税部门的全部开支（在实践中还应减去各种税收返还和退税等等）。征税部门一年开支多少（包括全部工作人员工薪和住房福利等支出以及行政经费和固定设备磨损等等），占全部税收的多大比重，就是政府一年税收的直接成本，也是征税部门工作效率的一个衡量指标。
征税部门开支占税收比重的统计数字，很少出现在文献中。笔者所见一处资料显示，英国90年代上半期，增值税的这一比重为0.85%，消费税的这一比重为0.13%，两者合并后的比重为 0.56 %（注：参见Simon Jame s and Christopher Nobes,The Economics of Taxation; Principles,Policy and Practice ( New York and London:Prentice Hall,1996),p.39.）。国内一个拥有150 多万人的工业城市的1998 年经济年鉴显示，该市国税局有干部923名，1997年该市“国家机关、政党机关和社团”的职工平均工资为7262元，该局1997年组织“两税”收入9.53亿元。按照这些数字，可得出，该市国税局干部工资支出占“两税”收入的比重当年为0.7 %（假定该局干部工资水平与该市同类干部平均水平相一致）。这个估计未涉及者包括该局的“非干部工作人员”，所有工作人员的非工资报酬，以及全部行政经费和固定设备的磨损等等。如果加上所有这些支出，上述“征税部门开支占税收比重”指标在该市国税局很可能在1%～2%之间。
“征税部门开支占税收比重”只是征税成本中的一种，即征税的直接成本或行政成本（administrative costs）。征税活动还有其他一些成本或说间接成本，其中主要是“遵从成本”（compliance costs）。这包括纳税者聘用专门的会计人员，花费时间填写税务报表等等。在英美等发达国家中，“遵从成本”占税收的比重据估计非常高，在2%到7%之间（注：前引著作，第40—41页。）。
关注征税成本的问题，是全面中肯评价税收工作的需要。不应仅仅从税收总额指标去判断。
七、建立财政资金使用约束机制
80年代中期，人们就指出了我国经济体制中存在的“财政（预算）软约束”问题。后来，社会资金供应主渠道由财政逐渐转向了银行，人们又谈论“信贷软约束”问题。今后，随着财政收入的增加（政策目标是在中长期内逐步提高财政收入占国民收入的比重）和国债资金供应的增多，如何解决“财政资金软约束”的问题又会提上议事日程（另一方面，当社会资金供应在一定程度上从银行转向股票市场后，“信贷软约束”问题亦会在相应程度上让位于“股票融资软约束”问题）。
然而，强化财政约束问题在新世纪比在80年代具有了新的重要性，这主要是因为现在和今后的财政资金来源中包含了许多债务融资，而不象过去那样主要是税收或国营企业利润上交。随着包括银行在内的国有金融机构的商业化，股票市场逐渐走上规范运行的道路，各级政府财政活动在国民经济中份额的升高，财政资金使用的软约束问题就有可能上升成为未来中国面临各种金融风险中的一个突出来源。
目前应当是加快建立财政资金使用约束机制的好时机，因为近来的财政资金供应总量比前几年有了显著的增多，在财政事务上上级政府对下级政府的影响力比以前有大大的提高。2000年政府工作报告和财政预算报告都强调了这个问题，并提出了具体措施。应当沿着这个方向继续深入探索并推出行之有效、持之以恒的制度性举措。
八、扩大财税信息披露
近年来我国财税信息披露比过去有了长足进展，年度性的、分地区的财政收支信息披露内容十分丰富。但是，对比其他国家，尤其是发达工业化国家，我国财政信息披露尚有许多差距。在定期的季度性和月度性分项目财政收支信息披露方面，目前几乎是空白。
为了克服信息披露的随意性，以及避免让人感觉信息披露仅仅是有关部门的自我表扬，财税信息披露也应当象别的政府部门信息披露一样力争做到定期化和格式化，并尽可能缩短时间间隔。增加信息披露，不仅有助于政府部门的透明度从而增加政府的声誉以及公众对政府的信任，而且有助于社会各界形成稳定预期，增强政府官员的责任心，并使政府从多方面渠道获得社会反馈意见，得到社会各界更多的支持。
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