中央政府与地方政府关系的发展--从权力博弈到国家治理结构转型_联邦制论文

中央与地方关系的发展：从权力博弈走向国家治理结构转型，本文主要内容关键词为：治理结构论文,权力论文,走向论文,中央论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      [中图分类号]D035.1 [文献标识码]A [文章编号]1003-7608(2016)03-0040-06

      一、文献与问题

      中央与地方关系一直是推动中国国家发展的一条主线。以1978年改革开放为界，中央与地方关系发展可以清楚地分为前后两个时期。改革开放前，以计划经济体制和中央政府高度集权为背景，中国中央与地方关系总的来说主要呈现出一种“零和甚至是负和的权力循环收放”状态[1]，所谓权力的收放主要是指经济管理权的“集中”和“下放”问题。改革开放以后，中央与地方关系的调整不再仅仅是通过简单的权力收放运动来实现，而是呈现出一种“多样化”的特征，其中，中央向地方的分权化改革构成中央与地方关系调整的主线。“行政分权”“财政分权”“法律分权”成为三种基本的改革路径，分别强调中央政府对地方政府“放权让利的事权划分与匹配”“财权、税权划分以及财力格局的分配”“扩大地方政府立法权”。

      分权化改革以来，中国中央与地方关系也一直是学界研究的领域。综观学界的研究，存在两种基本的分析框架，即权力分配关系和互动博弈关系。与此相应，在研究方法上存在结构主义方法和过程主义方法。结构主义研究方法主要检视中国制度的正式结构，强调的重点是中央政府和地方政府之间的权力分配和安排。而过程主义研究方法则是关注这个制度在行为层面上是如何运作的[2]。

      权力分配关系的分析框架一直主导着国内学界对中央与地方关系的研究。学界普遍认为，虽然改革开放以来的中央与地方关系并未完全走出“放—乱—死—收—再放”的怪圈，但总体上仍然朝着“超越‘零和博弈’、中央权威和地方权责双向增长”的趋势不断发展。虽然分权化改革能对地方政府产生有效激励，在某种意义上促进了中国经济的持续增长，但随着地方政府自主性膨胀，“地方保护主义”“中央权威的相对消解”“中央宏观调控能力相对弱化”等问题也随之而来，分权化改革导致的问题必须通过进一步的分权来加以解决。如楼继伟(1991)认为改革以来充分发展的分层次的行政性分权是导致诸多矛盾逐步积累的原因，而解决中央与地方矛盾的关键是实行经济性分权，并且倡导建立比较规范的中央政府与地方政府间的财政关系[3]。为纠正分权化改革造成的地方政府行为偏差，中央政府通过“分税制改革”“加强垂直管理”“限制地方立法权”等手段进行“选择性集权”。但这种选择性集权事实上又导致地方政府对中央政府的普遍“不满”与“对抗”等问题。总之，中央与地方关系呈现出“合作”“冲突”“竞争”“妥协”“服从”等外化的、具体的、甚至是非规范化的形式，而推动这一切的是中央与地方利益的博弈和权力的“集”与“分”。因此，改革开放以后的中央与地方关系调整的实质仍是在探寻中央政府与地方政府权、责、利的某种集分平衡[4]。那么，什么样的中央与地方关系才是良性的关系模式，才能确保象征着全局利益的中央政策被妥善、有效执行的同时地方政府的积极性不被“折扣”?如何把握中央集权与地方分权关系的“度”，仍然是一个亟待解决的问题。

      互动论分析框架从中央与地方互动的角度来研究中央与地方的关系，关注地方政府与中央政府的互动机制与治理绩效。认为中央与地方基于共同与各自的利益，在互动中会达成某种平衡关系。虽然中央政府掌握制度优势，但它不能保证自己的政策总是得到实施。而地方政府不只是中央政府的代言人，它还是地方的领导角色，代表地方与中央进行对话。中央与地方在互动过程中相互磨合，最终达成有利于双方的一种平衡稳定关系。郑永年(2001)指出中国的中央政府现在已经不再能够以传统的命令方式来要求地方政府服从，中央和地方之间新出现的基本互动模式是双方的“谈判”[5]。李芝兰等(2013)认为应该跨越遵从模型来理解中央与地方之间的互动性以及中央与地方合作时的执行差距，从而提高政策执行的质量[6]。张成福提出“应超越‘集权—分权’的主流研究视角，发展一种合权共享、责任共担的双向互动基础上的协作关系，走向协作治理”[7]。互动论分析框架更关注中央与地方关系的实然状态，提出了“中国式联邦主义”“财政联邦制”以及“行为联邦制”[8]等命题，丰富了中国中央与地方关系的研究。

      正如彼得斯所言，政府部门的有效运转有赖于结构和治理的其他方面协调配套[9]。因此，国家治理能力、治理绩效的提升离不开一种适宜的、有效的治理结构的支持。毋庸讳言，传统官僚体制或者说层级制的治理结构普遍存在缺乏激励和效率等方面的问题，在市场化、分权化成为必然趋势的今天，传统行政生态已经改变，这就必然要求国家治理结构的转变与调整。而治理结构的转换，将意味着权力授受关系和责任的重置[10]。因此，中央与地方关系的发展，不仅是国家权力在空间上的布局问题，实际上也是国家治理结构调整与优化的问题。

      从国家治理的角度来看，中央与地方关系实质上是一个国家治理结构问题。目前世界上存在着两种不同类型的国家治理结构，即单一制国家治理结构与联邦制国家治理结构。前者是一种层级治理结构，后者则是一种矩阵治理结构。中国一直实行单一制层级治理结构，从理论上讲，地方政府只是中央政府或上级政府的派出机构，所有权力归中央，地方政府权力是中央政府和上级政府赋予的，地方政府是执行机构，只具有操作层面的权力。但在实际操作中，中国地方政府所享有的权力，要比所有联邦制国家里的州与地方政府大得多[11]。因此，在分权化改革以来的当代中国，单一制层级治理结构已呈现出权威碎片化、地方政府自主性膨胀与中央政府宏观调控的屡屡受挫、层级制治理导致的信息失真以及中央政府的渗透问题，反映了当代中国国家治理结构在治理过程中表现出来的种种不适应性。本文的基本问题意识是，在单一制国家治理结构下，如何克服层级制治理产生的委托—代理问题以及地方政府自主性膨胀对中央权威和国家制度的消解？如何通过国家治理结构转型来克服国家的治理失灵和提升国家治理绩效？本文第一部分检索相关文献，揭示两种不同的研究框架存在的局限性。第二部分提供了一种国家治理结构的分析框架，即从国家治理的基本概念出发，从国家结构形式推演出国家治理结构，并进一步提出了单一制国家治理结构和联邦制国家治理结构的概念。第三部分具体分析中国单一制国家治理结构存在的问题及原因。第四部分提出了在单一制国家治理结构中，实现由层级制治理向矩阵制治理的转型问题。

      二、国家治理的结构：一种新的分析框架

      “治理结构”(Government Structure)的最基本含义是指治理主体的组织结构体系，同时涉及治理主体的关系问题。而“国家治理结构”(State's Government Structure)就是将“治理结构”的概念上升到国家层面，它也应具有两方面内涵：一是指国家治理结构中各个治理主体(国家与社会、中央与地方等)之间形成的组织结构体系；二是指国家治理结构中各个治理主体之间的权力、责任、利益等方面的制度安排。从系统论角度来看，结构是体系的组成部分，体系是由结构组成，一个结构中包含若干个不同角色。遵循体系—结构—角色的思路，国家治理结构是国家治理体系的组成部分，国家治理体系的外延比国家治理结构大，其治理主体除了政府公共部门外，还包括政党、各种非政府组织、私人部门以及公民个体等。在当代中国语境下，“国家治理体系”是指在党领导管理下的一整套紧密相连、相互协调的国家制度，包括经济、政治、文化、社会等各领域的体制机制、法律法规安排[12]。它强调的是系统组成的整体及其运作。而国家治理结构仅仅关注作为国家治理的核心部门即政府部门。政府一直是国家治理的重要主体，其作用无论怎么强调也不为过。但政府作为国家治理的重要主体，并不是单一的，而是多元的，包括中央政府和各级地方政府。因为任何一个国家都是由一个中央政府和若干个地方政府组成的。因此，国家治理结构的核心是政府治理结构，而政府治理结构则主要涉及中央政府与地方政府之间的权力配置及互动关系。不同的国家治理结构产生不一样的国家治理能力，即运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。由此可见，国家治理体系、国家治理结构和国家治理能力是一个相辅相成的有机整体，在国家治理体系中，国家治理结构是一个重要的组织载体，国家治理结构的合理性将对国家治理体系运行的稳定和效率、国家治理能力的提高产生深刻的影响。因此，只有调整和改革现有的国家治理结构，才能提高国家治理能力。

      根据中央政府与地方政府的权力配置及互动关系，现代国家结构形式分为单一制(Unitarianism)和联邦制(Federalism)。国家结构形式从制度表象来看是指国家权力在空间上的分配问题，主要解决和调整的是一个国家整体和部分、中央与地方之间的权力分配关系。但这种权力配置是为了实现更好的国家治理。因而，国家结构的实质是国家治理结构。因此，单一制和联邦制实际上是两种不同的国家治理结构，即单一制国家治理结构和联邦制国家治理结构。单一制国家治理结构又可以进一步区分为中央集权型治理结构、地方分权型治理结构。在单一制国家治理结构中，地方政府的权力来源于中央政府和上级政府，中央政府和上级政府通过层层分权的形式，建立一种层级制治理结构。这种层级制治理结构具有以下几个方面的主要特征：第一，中央政府是国家权力的本源，而地方政府的权力是派生的，其合法性来源于中央政府的授予；第二，中央政府与地方政府形成了一种“委托—代理”关系；第三，中央政府与地方政府的权力划分不是一种政治和法律分权，而是一种行政分权。而在联邦制国家治理结构中，联邦政府由联邦组成成员组成，联邦和组成成员之间是一种政治分权关系，权力关系由宪法和法律加以明确规定。前者倾向于中央集权，而后者呈现出高度分权的特征。但随着时代变迁与进步，实际上两者之间的界限已日渐模糊：即使集权型的单一制国家也完全可以允许一定程度的地方分权自治，如法国、英国、日本等；而联邦制国家的联邦政府权力也因社会经济事务的日益复杂而不断加强，呈现了联邦集权的某些特征，如美国等[13]。正如一些学者所指出的那样，单一制国家治理结构或联邦制国家治理结构本身并不体现确定的国家权力分解程度，但两者在民族国家形成和发展的总的方向上是一致的，都必然朝着深化国家权力分解程度即降低国家权力集中程度的总方向发展[14]。

      在单一制国家治理结构中，由于建立了从中央政府到各级地方政府的层级结构，因而事实上是一种层级制治理结构。层级制治理是指在纵向上按照等级分层，不同层级的职能目标和工作性质相近，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐减小的组织治理机制。在层级制治理机制中，上下级关系明确，权力自上而下层层分解，指挥和命令自上而下贯彻执行，从而形成一系列不同的层次。它最大的优点在于：权力关系清楚，责任明晰，有利于上级对下级的领导、指挥、监督。但其缺陷在于，如果层级过多，将会出现权力过度分散、信息传递缓慢或失真、家长制和依附性的上下级关系等问题。联邦制治理结构基于联邦政府和成员政府在政治和法律上的分权，在国家治理上存在一种双道命令系统，在事实上形成一种矩阵式治理结构，从而在结构上能够解决传统直线职能制组织缺乏弹性、横向联系差等问题，强调联邦政府和组成成员政府之间在发挥各自优势基础上的配合与协作。因此，在矩阵式治理中，具体的治理行动不再是单纯依靠直线指挥系统的上级指令和任务来驱动，更多的是靠治理主体之间的共同确认和协作来进行，这就要求建立规范、高效的治理流程或机制，以及治理主体之间存在良好的沟通协作文化和顺畅的信息交流平台等。否则，矩阵式治理将会陷入行动混乱、效率低下等问题之中。

      三、当代中国层级制治理结构存在的问题

      中国实行单一制国家结构形式，属于一种典型的层级制治理结构。层级制治理结构是一种高度集权的纵向一体化的国家治理结构。在层级制国家治理结构中，国家权力高度集中到中央政府，地方政府无自主权或实际权力，并且每个地方政府又是一个垂直管理系统。因此，在这种国家治理结构中的地方政府甚至都不能作为严格意义上的治理主体，而是仅仅作为中央政府在地方的执行机构，起到上传下达、监督执行的作用。在这样一种治理结构中，地方对中央负责，中央与地方之间主要表现为上下级之间的“命令一服从”关系(见图1)。改革开放以来，分权化改革使地方政府获得了相应的人事权、财政权以及部分立法权，获得了相对的自主性，成为一个事实上的地方治理主体。但由于缺乏制度化保障以及层级制结构本身存在一些固有缺陷，当代中国层级制治理结构也存在一系列国家治理失效、失灵的问题。

      

      图1 层级制治理结构图

      “国家治理失效”(或“国家治理失灵”)是指国家治理的主体无法正确地、有效地实现治理目标。杨雪冬(2004)将“国家治理失效”分为“结构性失效”“制度性失效”“政策性失效”[15]。其中，结构性失效涉及以国家为中心构建的整个治理结构，主要表现为“国家治理能力软弱”和“国家与公民社会、市场关系失衡导致的社会与市场的失效”；制度性失效是指某些规则和安排存在明显的缺陷，它有三种表现形式，即制度缺失与真空、制度运行有效性不足、制度设计与现实情况不适应；政策性失效则是指国家出台的具体政策、方针、措施执行乏力，进而导致既定的政策目标被“折扣”甚至无法实现。由此可见，国家治理的结构性失效通常是整体性的，其影响和危害也最为深刻；制度性失效和政策性失效虽然是局部的、具体的，但在某些情况下导致制度性失效的根本原因往往是其治理结构存在问题，而周期性的政策失效又将必然导致制度性失效，甚至影响整个治理结构的运行。因此，任何一种类型的国家治理失效都是不容忽视的。由于“国家治理结构”强调国家权力的配置和运行，因此，“国家治理结构失效”实际上是国家权力配置和运行的失衡、失灵。更具体地说，就是中央与地方关系的失衡、失序。这种失衡、失序表现在中央与地方之间“放—乱—收—死—再放”的权责收放运动，其本质是中央与地方之间进行的权力和利益博弈：一方面，中央政府集中上收权力，对地方政府的施政积极性产生一定的影响；另一方面，地方政府自主性膨胀又使得中央政府不得不进行选择性集权以应对可能产生的“危机”——国家权威和制度的消解。由此，中央与地方关系就进入一种“恶性循环”。这种由层级制治理结构带来的种种“不适应性”主要表现在以下几个方面：

      (一)地方政府自主性与国家权威碎片化的悖论

      中央政府对地方政府的分权化改革对整个国家的治理能力、治理绩效产生深刻影响。在过去国家权力高度集中的情况下，决策权与控制权的向上转移和上级对下级约束的增加，使得地方政府得到的激励减少，地方政府进行自主创新、发展的积极性和动力也因此而不足。随着分权化改革的进行，在中国层级制国家治理结构中，地方政府逐渐得到一些实际的权力，特别是在我国进行财政分权之后，其自主性、积极性开始逐步增强，这意味着地方政府真正成为地方治理的一个重要主体。地方政府自主性的充分调动有利于国家治理绩效的提升，但与此同时，其不加约束的自利性则会对国家治理产生消极影响。换言之，在分权化改革的背景下，地方政府的自主性和自利性是一体两面的。自主性一面对应的是积极的、充满活力的地方治理行动，自利性一面对应的则是消极、危险的国家权威碎片化。

      “碎片化”(Fragmentation)原意为完整的东西破碎成诸多零块，也可以理解为一种“多元化”倾向或趋势。国家权威碎片化是指国家治理主体多元裂化，导致国家权威被不断细分与分散的趋势。首先必须承认这种分权化、碎片化的趋势存在具有一定的必然性，但也必须重视其可能产生的国家治理危机。这种“碎片化”的国家治理危机直观地表现为中央政府对地方政府控制力、约束力的减弱以及一些中央政策执行困难，自下而上地表现为地方政府对中央政府的“上有政策、下有对策”。如果任由国家权威碎片化发展，将有可能演化成“治权分割”的局面，而“治权分割”的极端结果则是走向一个国家的“主权分割”“国土破碎”。实际上，在我国单一制、层级制的国家结构中，由于地方官员的晋升和政绩考核指标更多地表现为“对上负责、对下不负责”，因此，国家权威碎片化也并不必然保证地方政府行为与地方利益的同步，特别是地方民众利益和地方长远利益更容易成为国家权威碎片化的牺牲品。

      所以，在层级制治理结构中存在着地方自主性与中央权威碎片化的悖论。分权激发地方政府的自主性、积极性，却伴生着地方政府自主性膨胀而导致的国家权威碎片化的问题。在“整体”与“碎片”之间，贯穿着中央政府和地方政府之间的权力撕扯，而这种权力撕扯又将折损国家治理水平和绩效。

      (二)“委托—代理”问题

      在层级制治理结构中，中央对地方进行分权授权，包括各个行政区域的划分、中央政府对地方各级政府的行政分权和财政分权等。地方依然对中央负责，但由于地方政府拥有了决策权、控制权、经济管理权、人事任免权等一定的实际权力，中央与地方事实上也形成了一种“委托—代理”的关系。根据“委托—代理”理论，中央政府作为委托人和地方政府作为代理人，双方并不一定总是具有一致的目标函数。因此，代理人有可能利用信息不对称关系中的优势地位谋求自身利益最大化。同时，层级的扩张也增加了委托人对代理人监督的难度和成本。这一方面或将降低国家治理绩效，另一方面也成为中央对地方权威消解的一个重要原因。此外，由于信息传递的困难和不对称，在“委托—代理”关系中将增加代理人的逆向选择行为和道德风险，如权力寻租现象的出现和官员腐败行为的发生。这也从另一个维度解释了为什么“国家权威碎片化”使得地方政府与地方利益之间出现深刻的间隙。

      (三)信息传递滞阻与失真问题

      根据新制度经济学的观点，组织绩效与信息传递和激励手段有关。信息的传递关系到各层级政府之间的组织协调问题，信息传递能力也将直接影响到中央政府对地方政府的领导、计划、协调、执行能力。在层级制治理结构中，决策权仍较多地集中在中央政府，因此，中央政府要达成对地方政府的领导和对基层社会的治理，就必须实现高效率、高质量的信息传递。只有当中央政府能够迅速、准确地了解地方的信息，并且中央对地方作出的反馈或指示信息也同样能被地方接收时，层级制治理结构才能真正发挥出其优势。根据威廉姆森的观点，“组织层级之间的数据传递存在不完整性和不准确性，层级的增加如果只是信息的连续复制，就会导致有效控制的缺失”[16]。换言之，在单一制国家治理结构中，信息在中央与地方之间流动将极易失真和扭曲，包括信息的横向传递滞阻、自上而下失真和自下而上失真。信息的横向传递滞阻，是指由于在层级制国家治理结构中的中央政府与地方政府纵向一体化程度较高，因此，信息在“中央—地方”这一纵向维度的流动和传递相对比较畅通，而“地方—地方”的横向传递则显得相对不足，容易形成“信息孤岛”，不利于一些合作性工作的开展。信息的自上而下失真，将导致地方政府无法识别中央政府作出的全局性目标，大大降低中央对地方的控制力、影响力；而信息的自下而上扭曲，则很有可能是地方政府自利性膨胀所带来的结果，即为了实现地方利益而故意扭曲信息。

      (四)政府机构膨胀问题

      在层级制治理结构中，当面对大量复杂的需求和不断变化的经济社会环境时，受有限理性的制约，中央政府的决策能力和处理问题能力将受到极大限制。这种理性有限也同样出现在地方政府行为中，当无法识别或无力实现全局、整体目标的情况发生时，地方政府会转而关注地方性目标。虽然机会主义和信息传递不畅也可能是导致上述问题产生的重要原因，但归根结底还是有限理性带来的结果。有限理性决定了控制范围的有限，而控制范围的有限决定了层级制国家治理结构扩展时就必须引入更多的层级。威廉姆森也曾指出，“有限理性使层级的延伸成为必需”。这就意味着层级制国家治理结构存在着一种内生的结构性缺陷——政府机构将会不断膨胀。而这将导致信息传递和信息收集的成本随之增加，中央与地方之间的协调越来越困难，造成体制僵化、国家治理成本上升等问题。

      综上所述，当代中国层级制治理结构存在的问题主要是由于中央与地方之间权力配置结构不合理、不适应所导致的一种结构性失灵，这种国家治理的结构性失灵必然产生国家治理的制度性失灵和政策性失灵，具体表现在“地方政府自主性与国家权威碎片化存在悖论”“中央与地方‘委托—代理’关系问题”“信息传递滞阻与失真问题”“政府机构膨胀”等方面。因此，预防和解决国家治理失效的问题，其根本在于优化、创新和转变国家治理结构。

      四、从层级制治理向矩阵制治理的结构转型

      在单一制国家治理结构中，中央与地方关系始终无法跳出“权力收放循环”的怪圈，无论是集权、分权还是“集分平衡”都无法找到一个均衡点，这是单一制国家的层级制治理结构的固有缺陷。根据结构主义学派的观点，如果结构缺陷存在，行为上的纠正就不可能有结果。这很好地解释了为什么中央与地方之间无法克服“零和博弈”而陷入相互之间权、责、利的撕扯。因此，从根本上解决层级制治理所积累的问题，就不能仅仅是对行为进行控制和对制度进行简单修补，而是要转变思路，从结构本身入手，重构现代国家治理结构，实现由层级制治理结构向矩阵制治理结构的转型。

      改革开放以来，随着中央对地方的分权化改革的进行，传统的层级制治理结构已发生了巨大的变化，具备向矩阵制治理结构转型的条件。

      首先，分权化改革使地方政府日益成为一个自主的行动主体。特别是财政分权之后，其自主性、能动性明显增强，这一方面意味着地方政府开始真正成为国家治理的一个重要主体。事实上，地方政府较之中央政府在处理一些地方性事务中更具有信息上的优势，降低了收集信息的成本，使拥有一定自主决策权的地方政府所作出的决策也会相对而言更加符合地方的实际情况。另一方面，地方政府自主性和自利性增强，“如果没有有效的制度性约束，地方主义或地区主义通常变得无法控制，并对中央权力提出了严峻的挑战”[17]。

      其次，中国的分权化改革，尤其是特别行政区的设置，使当代中国的国家结构形式发生了巨大的变化，当代中国已不是单纯的单一制，也不是联邦制，而是在单一制国家结构形式下具有一些联邦制的因素和特点。郑永年更直接地用“行为联邦制”来界定中国中央与地方关系的整体结构。所谓行为联邦制是在单一制国家中形成的一种介于地方自治和联邦制之间的相对制度化的放权模式。他认为，一个国家能够被称为“行为联邦制”，需要满足以下条件：第一，政府体系是分层级的，如中央、省、县、乡等级，每一级政府在一定范围内都有最终决定权。第二，各级政府间的放权已经制度化，使得中央政府很难单方面地将自己的意志强加于省级，并改变各级政府间的权力分配。第三，省级政府在自己辖区内是经济社会事务的主要责任人，在某种程度上是政治事务的主要责任人，具有相当的自主权[18]。当代中国的“行为联邦制”是政府间放权的产物，政府间经济权力和政治权力的下放作为这一制度的中心特征，促成了中国层出不穷的地方创新和高速的经济发展。

      分权化改革以来的中国中央与地方关系格局变化，反映了国家治理结构由层级制治理结构向矩阵制治理结构的转型发展趋势。在传统的层级制国家治理结构中，由中央政府向全国制定统一的政策，监督地方政府加以执行的治理模式，忽视了区域差异、地方利益对政策执行的影响，也使得中央政府的政策治理并没有取得理想的治理绩效。同时，由于中央政府并不直接治理民众，使得政策目标与执行效果之间的裂痕不断扩大，并从整体上影响了国家治理绩效。相对于层级制治理，矩阵制治理是建立在中央政府与地方政府权、责、利分工基础上的一种合作治理模式。

      

      图2 矩阵制治理结构图

      如图2所示，矩阵制国家治理结构由于存在中央政府和地方政府的双道指挥系统，因而在国家治理过程中强调中央政府与地方政府的双向互动、协作治理。较之层级制的国家治理结构，这种矩阵制的国家治理结构的特点在于：首先，在纵向上，中央政府实现对地方社会的治理不再仅仅依靠治理权责的层层分解，而是基于中央与地方之间合理、明晰的职能和权、责、利的分工，这不仅有利于中央政府对地方政府的统筹和领导作用的发挥，也有助于解决中央政府与地方政府之间的职责同构问题，并且由于中央对地方治理事务的直接参与，一方面缩短了中央政府与地方社会、事务、民众的治理距离，有助于国家权威的巩固；另一方面也有利于避免中央政府与地方政府之间的职责同构问题。同时，相应信息渠道的随之拓宽也有利于解决信息在层级制中传递面临的问题，从而有效提升治理过程中信息传递的效率、降低治理成本。其次，在横向上，地方政府在治理地方社会的过程中由于增加了中央政府的有效互动与协调，因此在区域性、跨区域性的地方治理问题中，地方政府治理效能的发挥将更具力度、效率和全局性，从而有利于保证地方政府行为与国家利益、地方利益的同步。再次，从中央政府与地方政府之间的关系上来看，由于在矩阵制的国家治理结构中，双方超越了原有的层级制治理结构中固有的“委托—代理”关系，形成一种新的“互动—协作”关系，因此将能够解决权力代理本身引起的问题。最后，从这种治理结构本身来看，它是层级制治理结构的转型和优化，改善了原有结构中的中央与地方关系，因此，它将有可能克服在有限理性制约下层级制国家治理结构的内生性缺陷，即政府机构不断膨胀的问题。

      由层级制治理向矩阵制治理转型，嵌入理论提供了一种解决方案，即通过中央政府嵌入地方社会，建立各层级中央驻地办。中央驻地办的制度设计可以从中央政府嵌入地方的制度设计原理、制度安排、组织机构设置、政策设计四个层面加以分析。同时，要在充分考虑不同区域历史传统、文化、民族宗教因素、体制框架和法律约束的情况下，对中央政府嵌入地方进行不同的制度设计，形成不同的制度安排。经由中央政府嵌入地方社会建立中央驻地办，在地方社会形成中央政府驻地办、地方政府的分工合作关系，各自在其职权范围内行使公共职能，从而形成一种矩阵制国家治理结构。

      五、结束语

      中央与地方关系的调整涉及国家的政治稳定、经济发展、社会和谐等宏大问题。本文在检视有关中央与地方关系研究的分配论和互动论两种分析框架的基础上，主要从国家治理结构的视角审视当代中国中央与地方关系改革发展，认为中央与地方关系从表现上看是一个国家权力的空间配置问题，但其实质则是一个国家治理结构问题。单一制国家结构形式与联邦制国家结构形式的实质是两种不同的国家治理结构，即单一制国家治理结构和联邦制国家治理结构。前者是一种层级制治理结构，后者则是一种矩阵制治理结构。相对于层级制治理结构的缺陷即国家治理失灵问题，包括地方政府自主性膨胀以及中央政府权威的碎片化问题、信息失真、委托—代理问题以及层级制本身带来的高层部门无法对下级部门维持有效控制等，矩阵制治理结构更具有治理方面的优势。在矩阵制治理结构中，一部分决策不再需要上交高层，降低了信息沟通的成本；战略性、长期性的决策由中央高层部门专门负责，又减少了资源分配过程中各部门之间的纷争；减少了有限理性和遏制机会主义的双重作用[19]。矩阵制治理结构反映了大国治理的逻辑，因此，当代中国的国家治理结构必须实现由层级制治理结构向矩阵制治理结构的转型。

      矩阵制治理结构可以经由中央政府嵌入地方社会来加以实现。其基本逻辑如下：中央与地方关系(层级制治理结构)—中央政府嵌入地方—新的中央与地方关系(矩阵制治理结构)，即在单一制国家治理结构中，实现由层级制治理向矩阵制治理的转型，嵌入理论提供了一种解决方案。也就是说，通过中央政府嵌入地方，实现在地方治理中中央政府与地方政府的分工与合作关系，形成中央与地方“你中有我、我中有你”的大国治理机制，提升中央政府的基础性权力即中央政府渗透地方社会的能力。关于中央政府如何嵌入地方，则是下一步需要加以研究的问题。

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