城市贫困的制度思维，本文主要内容关键词为：贫困论文,思维论文,制度论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、制度性贫困（注：本文是根据《能力与贫困》(张小军、裴晓梅主编，即将出版)一书中的部分内容修改而成。该书是一本个案研究文集，因此本文因篇幅所限不再讨论个案。需要说明：本文讨论的与贫困相关的制度概念是指具体的规章和制度，与社会主义、资本主义制度之类的讨论无关。）
英国人类学家道格拉斯(Mary Douglas)在《制度如何思维》一书中，提出了“制度(institution)”这一超越个人之上的集体现象如何成为可能的问题。她的回答是：制度可以通过思维对个人起约束和限制作用，由此制度得以形成(Douglas,1986)。在人类学家看来，制度因为其文化性而可以超越个人，从而成为集体的事物。制度的思维既是一种文化能力，也是一套具有象征意义的符号体系。这套体系不仅定义着人们的身份，塑造了群体的记忆和遗忘，还界定了各种分类范畴。同时，制度作为文化进入社会的运行和人们的认知体系，影响人们的思想和行为。本文主要讨论城市贫困的制度“思维”，并特别关注贫困是如何被制度这样一套象征体系所“思考”、定义、记忆和遗忘，以及进行制度再生产甚至将贫困“制度化”的。
中国社会目前面对和经常谈论的所谓“贫困”问题，不过是最近20年才出现的“新”现象。在过去对贫困的通常理解中，贫困就是受穷、有穷人。实际上，“贫困”与“穷人”并不是等同的概念，按照世界银行《2000-2001年度报告》的说法，贫困不仅意味着低收入、低消费，而且意味着缺少受教育的机会，营养不良，健康状况差。贫困还意味着没有发言权等。概括来说，贫困主要有以下三个特征：第一是缺少机会参与经济活动；第二，在一些关系到自己命运的重要决策上没有发言权；第三，容易受到经济以及其他冲击的影响，例如疾病、粮食减少、宏观经济萧条等。这一定义虽未充分阐明贫困的内涵，当不失为一种能够为国际社会普遍接受的贫困概念。
一般来说，贫困包括资源性、制度性贫困和文化性贫困。本文所论制度性贫困，主要表现为因缺乏制度保障和支持的制度匮乏和不合理制度产生的制度剥夺而导致的贫困现象。从制度资源看，也把因缺乏和滥用制度资源导致的贫困称为制度性贫困。以往学者们在分析制度与贫困之间关系时，已经提出“制度贫困意即制度落后和制度短缺等，是一切贫困形式的总根源，而资本短缺和资源贫乏等不过是不同的贫困表现形式而已(李含琳，1994)”。
城市制度性贫困的相关现象包括诸如不合理的下岗政策、拆迁规定、养老规定、医疗保险规定、就业规定、打工子女入学规定、对弱势群体不利的政策规定条文和实施过程、城乡人口待遇上的不平等政策和规定、对某些身体疾病的不合理规定等。例如下岗的补贴、拆迁的补贴、工龄买断等规定，都是某些企业或某些政府部门的强制性规定，普通百姓缺少知情权和参与权，他们在一些不合理的规定面前束手无策。这就是世界银行2001年1月对贫困的定义中三个特征的第二个特征：“在一些关系到自己命运的重要决策上没有发言权”。还有一些政策规定没有充分考虑历史原因，比如一些老工人在过去的计划经济时期，以低工资换来企业或者政府在医疗和退休养老方面的终身免费。但是社会的转型却使得政策失去联系性，政策和规章制度的改变使得他们的利益被变相剥夺。生活状态极为脆弱，经不起疾病、灾害的冲击。这就是世界银行贫困定义中三个特征的第三个特征：“容易受到经济以及其他冲击的影响”（注：参见〔北京〕《学习时报》2002年1月7日。）。
世界银行新近出炉的《2005年全球企业经营环境报告》提出：消除国家、地区的社会贫困，必须从消除制度贫困开始。在这里，“制度贫困”并不是指不发达国家和地区缺少制度，而是说不合理的制度容易导致贫困，合理的制度安排才有可能通向“共同富裕”，而“制度贫困”说到底是公民的权利贫困。一方面是有关法律对公民个人的权利保障，不如对权力“管理方便”的保障有力；另一方面是公民权利受到权力侵害时，缺乏公正调解。因此，解决“制度贫困”的关键，一是放松管制，严格限制权力；二是建立法治国家(参见童大焕，2004)。
学者们也从宏观的制度层面去探讨贫困问题。布拉迪(Brady,David)曾研究左翼政治制度对一个国家贫困总额的影响。他的研究表明：左翼政治制度的力量对贫困有强大的负面影响。另外，左翼政治制度部分地与福利国家结合，可以部分地通过福利国家去影响贫困(Brady,2003)。兰克(Mark.Robert Rank)认为贫困大多是“不公平和无法忍受的”。在其研究中，探讨贫困的结构性原因，包括有缺乏待遇好的工作、无力的安全网。他主张：既然贫困根源于制度，所以在消除贫困时就需要考虑更广泛层面的制度解决措施(参见Iceland,2004)。
在探讨“制度造贫困”这方面，对贫困的结构性解释已经作了相当多的研究。在早期的贫困研究中，马克思剥削理论的核心之一就是制度造成贫困。冲突学派认为制定政策本身、政策的失误或不合适的政策导向，都将引起不平等而导致贫困。在探讨的问题中，包括有“种族歧视政策”、种族隔离制度、社会福利制度的不完善及其实施过程中存在的弊端等。以后的学者们也大多倾向于从政治经济制度、政策方面来追寻贫困的根源。特别是针对新兴起的城市贫困阶层，学者们看到了经济改革、就业制度等的转变所造成的制度性失业，这一新的经济现象是城市新贫困阶层出现的重要原因。
具体到我国的贫困与制度问题，学者们的研究主要关注包括：经济收入分配的不公；市场经济竞争的影响；社会保障制度的残缺；社会和制度转型的影响；全球化和对外开放的压力；社会公平竞争机制的欠缺；社会监督机制的乏力；对弱势群体的社会排斥和社会剥夺。这些社会政策制度的残缺与缺陷，导致了人们的贫困。这些批评与探讨认为，不合理或不完善的制度与政策应该为贫困负责。
在这一方面的研究中，最典型的制度性贫困是在社会经济制度转型后，国营企业承担了巨大的市场压力，国营企业又因为权力空间的萎缩而导致了没落，没落又导致工人下岗，和下岗工人的贫困。同时，在政策或制度的实施过程中，行动者一些有意识或无意识的不恰当行动也会造成贫困现象的出现或加剧现有的贫困：如国家政策代理人出于多方面的利益考虑通过制度运作中的不良变通和连接制造制度性障碍，造成了弱势群体事实上的无权无力状态和实际上的贫困。在相关的研究中，美国学者洪朝辉对我国的城市贫困的研究可以说能代表制度性贫困研究的成就。他指出，由于现行法规没有保障平等的公民、明文规定的权利难以得到强制实行、弱势群体缺乏参与制订游戏规则的权利、城市贫困的价格尊严来生缺乏，以及一批特定的弱势群体的社会权利严重不足这些原因，所以我国实际上存在着社会权利贫困的现象，从而导致了经济贫困现象的出现。不管是对社会保障制度、市场经济转型的研究，还是对所谓的社会权利贫困的探讨，都可以说是延续并发展制度造就贫困的这一理论脉络，也是把贫困视为一种制度性贫困的表现(洪朝辉，2003)。
有的学者对现在的中国社会保障制度改革进行自己的反思，认为目前社会保障领域存在的问题是制度设计问题而不是实际操作问题；同时，目前社会保障领域存在的问题是出在基本思路上而不是具体方法上(“中国社会保障体系研究”课题组，2000：50)。2005年7月28日，国务院发展研究中心的医改发展报告宣布：中国的医改不成功。反映出医疗制度设计和改革中的剥夺和“因病致贫”的制度机制问题。
我国住房改革也是一个重要的制度改革方面，针对现有住房制度改革中出现的问题，有学者研究了住房改革制度的分割性，认为住房改革带来的严重分割性导向表现在：“群体间的住房条件差异提升，空间上的群体隔离加强。这种隔离一方面是由于居民的货币支付能力差异造成的，但是更为重要的还是由于不同准入机制导致了群体间的制度性受益差异。从受益的角度分析，中国的房改政策更有利于社会上层，它加速了中国的贫富分化，强化了中国社会的贫富分割”(李斌，2002：80)。
总之，制度性贫困现象已经成为思考中国社会贫困问题的重要方面。
二、制度性贫困与间接剥夺
传统的贫困理论，多从绝对剥夺和相对剥夺以及相应的绝对贫困和相对贫困来进行分析的。考虑到中国社会的现实，即我们主要面对的贫困还是绝对贫困，与一些西方社会不同，那里的绝对贫困现象较少，处在社会公认的标准水平之下的相对贫困是主要的贫困问题。对于绝对贫困的绝对剥夺分析，笔者尝试提出了一对新的分析概念：直接剥夺(显性剥夺)和间接剥夺(隐性剥夺)（注：赵树凯曾经在农村研究中提出直接剥夺和间接剥夺的概念。他认为：剥夺行为的具体形式有两类，一类表现为社区组织直接针对农户和农民个人的征敛活动，称为直接剥夺，一类表现为以某种变相的方式对农户和利益侵蚀，称为间接剥夺。间接剥夺主要是管理过程本身造成农民的经济利益损失(赵树凯，1999)。）。
直接剥夺(direct deprivation)指强迫的、非法的、侵占性的、排斥和歧视的、不合理的公开剥夺手段，是权力控制和压迫的结果。
间接剥夺(indirect deprivation)表现为非强制的、貌似合理或合法的、隐蔽的剥夺，通常是因为社会安排、社会结构和社会文化不合理而产生的剥夺。
1、制度性直接剥夺
(1)制度不合理与制度强制的直接剥夺。现代退休制度是老年人防范晚年劳动收入失缺风险的重要手段。但目前的退休制度不合理的地方很多，尤其是一些基本的理念没有澄清。由于人口寿命的延长，老年人患慢性病和常见病的机会和处于病患状况的时间也随之延长，按理现代社会的医疗保险制度负有保证老年人口老有所医的责任，但实际不是这样，故老年贫困问题实质是制度不合理的问题，而非仅仅资源贫困问题。正如传统社会的老年人需要家庭制度的保护一样，现代社会的老年人需要家庭和社会双重制度的保障。这在一个制度化的社会里，应该是不言自明的道理。但是在一个退休制度残缺的社会里，这些道理又时常遭遇曲解和忽视。
再如“买断工龄”是千万家国企已经和仍在使用的“减员增效”政策，它是不合法和不合理的。说不合法，首先是因为在一个宪法规定保护工人阶级利益的社会，工人和企业的关系在法律上是平等。企业没有任何法定的权力迫使工人签署买断文书，所谓“协议”，应是双方协商的结果，而我们看到协议是企业管理者对工人“威逼利诱”的结果。没有工人认为协议是公平的，但是他们中的绝大多数却签了协议，这不能不说是一起大规模践踏法律的事件。然而，连国务院总理都否认的观念和做法却在全国各地广泛实践着。其次，“买断工龄”作为企业转型手段也是不合理的，它除了造就了一大批城市贫困者，并没有解决国企所面临任何主要问题，反而给一批政府和企业中的腐败者提供了机会，甚至这就是他们藉制度漏洞和假改革之名，为自己进行腐败做的局。我们看到，国企并没有因此而解决普遍的效率低下问题，一些企业不过是将工人遣散，把企业卖掉，在这个过程中将国有资产化为私有。研究证明，国企的根本问题并不是工人造成的，而是体制和政策造成的，让企业工人这个群体来单独承担国企转型的代价是不合理的。
然而，这样一个既不合法又不合理的制度还在实施之中。原因就是国有企业工人的权利被剥夺。在工人与企业的对峙中，工人没有任何力量阻止企业的决策者们，而企业的决策者们却有足够的能力使工人们就范。这种现象不能不令我们反省现有的制度在保障公民基本经济和政治权力方面的作用。不能不令我们反思权力缺失与物质贫困的直接关系，反思贫困的制度思维。
(2)制度匮乏和制度残缺的直接剥夺。这主要表现在人们应该得到制度支持的地方缺少制度支持。如社会保障制度的残缺；制度转型和对外开放的压力；社会公平竞争机制的欠缺；社会监督机制的乏力；社会调控力度的弱化；对弱势群体的社会排斥和社会剥夺等，正是这些社会政策制度的残缺与缺陷，导致或加剧了人们的贫困。
从历史脉络看，割断制度的连续性所导致的制度残缺和断裂会产生剥夺，例如计划经济时代的政府承诺竟然可以人为地改变。一位大型国企的工人说：过去，“在这个楼区里有托儿所、幼儿园、子弟小学、理发馆、公共浴室、职工食堂和厂医院；基本解决了工人的后顾之忧。那时的劳动强度很大，但是工人们觉得他们的付出得到了某种承认，辛苦的劳作换得的是一生的保障”。现在，“当年承诺的一切都变了，而且变得难以承担接受的程度。很多中老年职工讲：太不近人情了，一切变得很凄惨”。国企改革忽视了国家与国企工人之间建立的隐形契约关系。忘记了当年的国企工人在承受普遍低工资的同时，国家对他们承诺了终身雇用，还有公费医疗，公有住房，免费的子女教育，养老保险等等一系列社会保障。现在因为改制却牺牲了大家的利益，这背离了改革的根本目标。
再说城市老年贫困的一个影响因素是保障资源与单位的联系。因为社会保障制度实质是资源再分配制度，而中国的社会保障制度的发展曾经与单位制的发展是分不开的，即社会再分配是通过单位实现的，所以是个人的保障资源，然而无论是收入资源，还是医疗资源，离开了单位就失去了资源。在体制改革的过程中，单位制弱化的同时，没有建立起一个能够替代的制度形式，造成了原有制度中多方面的断裂。在这个断裂的过程中，一些与原单位较少联系的老年退休者在收入、医疗、和住房制度改革中利益受到损害。
(3)非制度化的“制度”和政策滥用导致的直接剥夺。正如提前退休、非正常下岗、买断工龄等等，都是非制度化的制度和政策滥用。这是将企业的矛盾、管理的不善、甚至贪污腐败的结果转嫁给工人。如果再把住房、医疗和失业等社会保障政策联系起来考察，就会发现我国的保障制度缺乏全面性和系统性。比如提前退休，事实上是把失业的危机转嫁到养老体制中，这不仅加重了国家养老保障方面的负担，且贫困下岗子女对老年人的养老资源还有一种反向剥夺的作用，使得他们的初级群体内部不仅资源的总量减少，而且通过社会关系网络获取资源的能力也受到很大限制。
此外，上面提到的所谓“买断工龄”，中央从来就没有这个提法。下岗职工与企业的关系不是用钱就能买断的。官方一直要求不许“买断职工工龄”，但是“买断工龄”却已经成为了很多国有企业体制改革实施“减员增效”的一种常用手段。通过对国有企业“买断工龄”过程的分析，说明“权利贫困”是造成物质资源贫困和部分能力贫困的原因，因此我们认为，从“权利贫困”出发可以解释城市贫困问题的成因和解决之道。
正如布兰克(Ramon Osiris Blanco)所言：贫困表现为在经济、社会与政治参与上的长期缺乏，直至个人被排除在社会之外，无法从社会获取经济与社会发展的利益并从而限制了他们的文化发展(Blanco,2003)。
2、制度性间接剥夺
直接剥夺现象比较容易理解，而在制度性剥夺中，间接剥夺现象却较难发现，但也很普遍。例如有些下岗、买断工龄的规定，表面看起来有法可依，有规可据，实际上这些法规只是某些企业和部门单方面的制定，没有广泛的制度合法性基础，甚至没有政府的允许和法律的合法性。在人民不能问责的社会安排下，这些规定表面上“合理”出台，实质却是间接的剥夺。间接的制度性剥夺主要表现为：
(1)改革名义下的制度和政策的盲目生产和滥用。一些貌似合理的制度安排，往往打着“改制”、“革新”、“私有化”、“市场经济”的幌子。例如国企改革，请问是否所有的国企通过改制就能比改制之前更有活力，收益更佳？国家针对国企改革的决定是否就一定能给国企带来改观？国企面临困境更多的是因为体制或者政策原因还是因为国企工人的素质问题，谁更应为此承担责任？如果是体制和政策造成了当前国企的困难，那么国企要改革是否应该让工人做出牺牲？目前，中国企业私有化百分比已经超过许多西方国家，在这种情况下持续的国企“私有化”究竟意味着什么？
(2)隐蔽在社会结构深层的制度弊端。对老年人的制度性剥夺不仅限于通过社会保障制度，国有企业所有制的变化如“弱单位”等现象，同样从制度上影响着他们的生活。中年职工的下岗和失业，特别是作为子女的中年工人的下岗，也在一定程度上进一步削弱了家庭养老保障制度，限制了家庭提供养老资源的能力。
制度性间接剥夺的一个特点是：剥夺者的利益在某种程度上受到某些社会制度的系统性保护，而被剥夺者所能采用的所有被认可的自我保护手段失效。在制度观念中，一些行政部门往往偏向于保护剥夺者。特别是二者由于利益上的联系，常常会形成腐败现象中所谓的“官商勾结”，构成剥夺行为上的合作。而对于被剥夺者，他们被剥夺的不仅是物质资源，还有他们作为公民受保护的权利，对公共事务的知情权利。因此，他们的种种合法手段都是失灵的，如同走入了一个怪圈，无论如何努力都难以达到预期的目标。因此，社会制度的完善和健全，特别是涉及百姓的公共制度和政策，应该“民本化”——即从百姓的权利和参与开始。
在不合理的社会结构安排中，百姓的行动成本已经远远超出了行动成功后他们的个人收益。这也就是社会中弱势者的利益受到侵害时难以有人行动——因而导致不良的制度能够长期存在——的一个重要原因。制度成本令贫困的制度受害者望而却步，有的人用“制度维持贫困”的说法来表达这一现象。
(3)隐蔽在文化编码中的制度弊端。在这一方面，一个最典型的观念误导是认为在社会经济制度转型后，国营企业因为承担了巨大的市场压力和权力空间的萎缩而走向衰落，导致工人下岗致贫。由此，一系列让工人付出“改革中的代价”的政策和制度似乎成为合理。实际上，问题的症结在于：无论何种制度变革，其合理性与合法性都涉及到谁受益的基本定位。用剥夺工人的利益换取所谓的企业利益，是与中国改革的根本目标背道而驰的。改革，不能变成少数人的炒作游戏和腐败寻租的工具，不能用“经济发展”和“企业改革”的幌子偷换改革本来的目标。对此，国际学界已经有学者强调应该在社会变革这一社会情境中讨论“不公平”的主题(Davis,2003)。目前，中国改革面临的危机之一，就是一些老百姓正在不公平和被剥夺的过程中逐渐动摇甚至丧失对改革政策的信心和信任。同时，他们也逐渐不再接受让他们为改革付出代价的观念。如果一场改革得不到百姓的支持，最后都只能以失败告终，并引发社会的不安定。
面对制度性贫困，我们提出“制度性扶贫”和“制度性脱贫”的概念。康晓光曾经在讨论农村扶贫战略时，提出三个根本性转变，其中第一个就是从道义性扶贫转向制度性扶贫(康晓光，1995)。这对城市也是一样的：既然不合理的制度和政策可能带来贫困，各级政府和企业就应该通过改变和废除不合理的规章制度和政策，建立起合理的制度和政策，来帮助人们摆脱贫困，以充分体现社会主义的优越性。
结论
在道格拉斯看来，制度之所以成立并能产生“思维”作用，在于制度的“合法性”，这种合法性来自人们能够共同接受制度的基本理念。因此，制度提供一致性(Douglas,1986)。在这个意义上，制度如何思维的问题，实际上是一个制度如何“被”人们思维的问题。如果制度变成少数人的思维，变成少数人的牟利工具，不能为集体所共享，制度的本来公共意义和存在基础就消失了，就会形成不平等的“虚制度”，这种虚制度不但无法完成公共制度本来的集体性功能，反而会“遗忘”和排斥弱势的群体，进而不合理地去“思维”(定义、塑造、界定)贫困，最终导致社会的集体不和谐。
新制度经济学家、诺贝尔经济学奖得主诺斯(Douglass C.North)曾强调“制度框架约束着人们的选择集”，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”(诺斯，1994：225-226)。然而，制度一旦被少数人用来寻租，其对个人的约束功能会变成对个人的剥夺功能。这正是诺斯所论及的不平等剥夺性国家的情形(其理论源头可以上溯到马克思的国家剥削理论)，它区别于平等的契约国家(诺斯，1994：21-23)。
制度性贫困以及间接剥夺的思考，有助于摆脱把贫困简单归结为经济原因的做法。有学者检讨以往的贫困研究，认为把贫困视为一种经济现象的做法是有缺陷的(Raditloaneng & Mulenga,2003)。诺贝尔经济学奖得主、著名社会发展理论家阿马蒂亚·森(A.Sen)曾经提出，贫困并非只是低收入的问题，应该探讨产生低收入的原因，他批评简单以收入评定贫困的表面化做法：“贫困必须被视为基本可行能力的被剥夺，而不仅仅是收入低下——这却是现在识别贫困的通行标准”(森，2002：85)。在他看来，贫困的低收入，恰恰是可行能力被剥夺所导致的。“对收入而言的相对剥夺，会产生对可行能力而言的绝对剥夺”(森，2002：87)。在这个意义上，一个社会如果存在对人们可行能力的大量剥夺，就意味着存在着社会的不平等，意味着对实质性自由的剥夺，并存在着大量可能导致贫困的因素。其中，制度“思维”中的不平等剥夺，是一个不容忽视的原因。
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