欧美发达国家的多年期预算及其借鉴，本文主要内容关键词为：发达国家论文,预算论文,多年论文,欧美论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪60年代以来，随着社会日益强调了解、掌握财政收支变动长期趋势的重要性，一些欧美发达国家开始突破传统财政预算方式的年度限制，在年度预算之外再编制多年期预算，或直接改造原来的年度预算为多年期预算。此后，多年期预算在世界范围内广为接受，相继成为许多发达国家和发展中国家财政预算改革的一致举措。本文拟概要介绍和总结欧美发达国家实行多年期预算的情况与经验，并对如何鉴此推动我国的财政预算改革和进一步改进我国业已开始编制的中长期财政计划略述一些意向性意见。
一、欧美发达国家编制多年期预算的起因
多年期预算是对连续多个年度的财政收支进行预测、规划或规定的一种财政计划形式，是政府预算范围扩大的产物。概括而言，欧美发达国家之所以要编制多年期预算，主要是为了进一步完善财政计划的作用机制，弥补年度预算在反映收支变动、控制支出增长、调整支出结构、协调收支关系及贯彻财政经济政策等方面的功能缺陷，以促进财政收支的科学决策和加强政府的宏观经济调控。
英国政府早在50年代即已对国防和基本建设方面的支出实行五年开支计划，但大部分政府支出仍然按照年度编制预算。通过将年度预算与已经实行的部分支出项目的五年计划相比较，英国政府认为采用多年期预算编制法是有益的，也是可行的，因此决定从1961年起编制为期五年和包括多项支出内容的公共开支计划——公共开支调查(PES)，到1969年成为一种经常的制度。
德国和法国编制多年期预算首先是出于应对经济危机的需要。60年代中期，联邦德国经济在经历了持续十几年的高速增长之后出现了战后第一次衰退。1966年GDP增速比50年代的平均水平下降了4.4个百分点，失业率上升了2.1%。作为反周期的一种制度建设，联邦德国议会于1967年6月通过了《促进经济稳定与增长法》，规定联邦政府和各州应制定为期5年的财政中期计划，借以对经济发展趋势和财政收支动态进行预测分析，并提出可供选择的政策措施。在法国，原来的年度预算就曾包含有多年预算的因素，不过仅限于在年度预算中列明较大的、需要多年投资才能完成的建设项目的投资总额。80年代末，法国经济再度陷入危机，到1993年出现负增长。经济衰退导致财政状况恶化，财政赤字占GDP的比重迅速上升。为此，法国政府采取了以增税为核心的一系列措施，使财政状况逐步好转。但与此同时，由于税收负担加重，导致经济复苏缓慢。经过反思，法国政府认为，如果通过多年财政预算形式及早对收入和支出进行合理安排，避免税收增加过多，可能会使经济较早地走出困境。从这种考虑出发，法国于1998年开始正式编制时间跨度为三年的中期财政计划。另外，由于法国公务员队伍年龄结构老化和实行“进一退一”的人员交替政策，目前和今后一段时期内公务员工资与社会保险支出占财政支出的比重较大，增长较快。为及早预策，调整支出结构，既保证能到期足额支付工资和退休金，又不致使财政陷入被动，也是法国编制中期财政计划的重要出发点之一。
在美国和加拿大，支持实行多年期预算的推动力主要是控制政府支出和财政赤字。二战以后，美国持续以扩张政府支出的办法刺激经济，再加上扩大社会福利计划和各届政府出于政治选举的考虑而竞相减税，致使预算支出规模不断扩大，收入难以与支出同步增长，财政赤字成为一种经常现象。特别是从60年代下半叶开始，支出和赤字变得不可倒逆，即在经济高涨阶段也要增加。这种情况不仅引发了宏观政策的重新选择，也对预算编制方式提出了多方面的变革要求。而实现这种要求的措施之一，就是采用多年期预算。1970年美国国会通过的《立法改革法》规定，对将要实施或扩大重要计划的行政主管部门提出的立法建议的预算授权和开支进行五年期预测；1974年美国国会在《1974年国会预算和扣押款项控制法》中进一步规定，总统、国会预算委员会、国会预算局都要在预算过程中作出各自的多个年度的财政预测。自此，历届联邦政府都编制了为期不等的多年预算。80年代，里根政府就是具体通过多年预算计划来推行其降低税收、减少国内开支、增加军费开支及平衡预算的方案的。除联邦政府外，为了更好地控制开支，约40%的州政府也先后实行了多年期的预算编制方法。在加拿大，70年代中期以后，国际形势的变化使政府职能范围进一步扩大，加之国际石油价格上涨对经济发展产生较大冲击，财政收入比重降低，赤字和债务规模扩大，财政困难加剧，计划项目预算在支出项目管理中的作用下降。在这种情况下，联邦政府于1979年制定了政策和支出管理制度，引进了五年期财政计划。
出于协调各成员国预算政策、加强对成员国财政状况监督和谋求区域内经济稳定的目的，欧盟也十分重视多年期预算的作用。欧盟《稳定与增长公约》明确规定，每个成员国每年都要编制并向欧盟委员会提交中期财政计划，以保证实现各成员国财政赤字不超过GDP的3%的趋同标准和保证各成员国经济能够处于安全的波动范围之内。
二、欧美发达国家多年期预算的表现形式
多年期预算的表现形式包括存在形式和不同期多年预算之间的衔接方式。
从存在形式看，欧美发达国家的多年期预算分为两种：一种是多年期的财政计划或规划，一种是直接的多年预算。前者如英国的公共开支计划、德国的五年中期财政计划、法国的三年中期财政计划。这种形式的多年期预算属于对财政发展情况进行考察的报告性文件，其主要目的是试图对政府今后若干年的财政支出和收入作出预测，并纳入预算过程，作为编制年度预算的重要参考和依据。以英国的五年期公共支出计划为例，其要依次编列现行预算年度的公共支出概算和以后四个年度的公共支出预测。前三年列出政府支出的预定额，后两年为估计数。与此同时，还要对同期内的财政收入情况进行评估。而年度预算中的议定支出就是以此为基础编制的。后一种多年期预算与前者不同，属于传统年度预算的直接扩展形式。采用这种形式的主要国家是美国。在美国，70年代末以来的联邦预算的时间跨度至少是三年：上一预算年度、目前的预算年度和下一预算年度。从近年情况看，美国联邦预算所列的年度一般多于三年。以1985预算年度的联邦预算为例，其除了列示1983预算年度的实际数、1984预算年度的批准数、1985预算年度的预算数外，还列示了以后四个预算年度的预测数。
尽管欧美各国多年期预算的存在形式不同，但都改变了传统的预算过程，并呈现出一些大致相同的特点：(1)不论采取哪一种形式，在这些国家中都已不存在纯粹的年度预算。虽然多年期预算在形式上仍保留了按年度分列的做法，但却由于对本年度之后的财政收支作了事先的估计和规定，从而打破了预算的年度性。并且，由此导致在预算管理的一些具体做法上也突破了年度的界限。如美国，联邦政府的津贴计划可无限期批准为满足法定需要的对个人拨款；允许为一个年度确定，而在其后年度实施的计划筹措资金；允许在一些数额一定的计划中把批准用于上一个年度的资金留到下一个年度使用；允许对机场建造、公共交通和环境改造等计划预拨经费等。此外，1986年美国国会还通过了一种“里程碑式的预算编制法”。据此，国会可预先批准用于精选的武器系统的长达五年的拨款。这些拨款将根据在多年期内达到的指标或“里程碑”进行。(2)无论采取何种形式，多年期预算的地位都以法律形式固定下来，成为正式预算过程的组成部分，并与年度预算收支的安排密切结合，对年度预算的确定具有较强的约束力。如，德国是根据《促进经济稳定与增长法》、美国是根据《1974年国会预算和扣押款项控制法》等有关法规的要求编制多年期预算的，法国议会也是在1994年通过一项法律，规定将多年财政计划由过去仅供财政部内部分析使用改为政府制定年度预算过程的必要组成部分的。年度预算是正式的法定文件，经议会表决批准后执行。多年财政计划或直接多年预算中的远期预测虽不具有正式的法律效力，但也要经议会讨论通过。由于编制年度预算时需要参考远期预测的估计结果，因此其对年度预算的确定也具有直接和相当的控制作用。在英国的五年公共支出计划中，不仅第一年的预测数字是年度预算的基础，而且只要政府继续在任执政，第二和第三年的预测数字便成为半预算承诺，只是后两年的估计数比较朦胧。在美国，由于远期预测结果是直接作为预算文件的一部分，其对年度预算制定的约束力就更自不待言了。(3)两种多年期预算编列的计划项目都较详细而广泛，并与年度预算的收支科目基本相同。如英国的公共支出计划对支出的预测分析是在大约20个职能类别（如防卫、卫生、教育等）的范围内，按照经常性支出、资本性支出、转移支付款项等不同的经济范畴进行的。美国的多年期预算也是根据职能、机构和计划进行的详细分类进行未来开支预测的。与目前大多数发展中国家的财政预测粗略而概括或仅限于资本性支出不同，这种做法突出体现出其与常规年度预算结构的一致性和预测的全面性、具体性，这也是多年期预算的权威性及其对年度预算的约束力的重要客观和技术保证。
从不同期多年预算之间的衔接方式看，各国均采取逐年递推或滚动的形式。即多年期预算每年编制一次，每次向前滚动一年，每年都要根据预算执行情况和经济发展及各方面情况变化的最新预测，对有关经济指标和财政收支指标进行调整、修改，从而避免计划与实际脱节，保证实现支出与收入及财政与经济的协调互动，保证国家宏观决策选择和财政政策执行的系统性、连续性。
三、欧美发达国家多年期预算的基本内容、编制过程和编制机构与程序
1.多年期预算的基本内容。
欧美发达国家多年期预算的显著特征是重视财政与经济的联系，谋求预算指标能与经济发展的形势和要求相一致。因此，其内容既包括财政收支，也包括宏观经济形势的分析预测及实现经济与财政协调发展的政策措施。如，根据有关法律要求，德国的五年财政计划不仅要列明预计的各种支出的规模与构成，以及由整个经济能力的发展决定的抵偿各种支出的可能性，而且要测算出各计划年度的经济增长率、失业率、物价水平及消费、投资、进出口等一些重要的经济社会发展指标，以作为测算政府财政收支的依据和作为私人投资与消费决策的参考。再如，法国在1999-2002年的财政计划中，对经济运行前景分别按照乐观和谨慎两种可能性做出了详细的分析预测，测算出了主要经济变量的变动趋势，并据此制定出了减少财政赤字和减少税收的具体措施。
2.多年期预算的编制过程。
欧美发达国家多年期预算中的支出计划的编制一般是与年度预算的编制同步进行的。其过程大体为：首先，确定计划范围，包括内容范围和时间范围；其次，对宏观经济趋势进行分析预测；第三，制定计划范围的政策战略；第四，确定支出各部分的价格基础；最后，确定各支出部门在计划期和各年度的支出要求，并继而确定年度支出预算。收入计划的编制相对比较简单，主要是在经济趋势预测和确定税收收入弹性的基础上，再根据计划期各年度的经济增长情况和政策要求，测算出税收收入规模。
在多年期预算的编制过程中，有两个技术性因素对计划或预测的准确性与有效性至关重要：一是预测时期，二是价格基础。一般说来，预测时期越长，对反映未来趋势和指导政策运用的意义就越大。预测时期太短，往往无法有效地控制支出增长的内生因素。但是，预测时期越长，条件变化的可能性就越大，无法适当定量计算的因素就越多，预测的准确性也就越差。这种不准确性虽然可以通过滚动编制方式加以缓解和纠正，但计划调整的任务要加大。综合考虑这两个方面，各国预测时期长短的选择是各异和有所变化的。许多国家的认识和经验表明，预测时期长于2年才有利，3年预测期似乎更受欢迎，最适宜的做法是使预测时期与政府活动在时间上同步。在英国，最初公共支出计划的预测期为5年，后来由于背后年度的预测误差较大而缩短为3年，即转向能够确切展望政策作用的“中心年度”。另外，为客观起见，在总体预测时期一定的多年预算中，对个别内容的分析预测期限也可以有所不同。如美国联邦政府对人口变化及其对预算的远期影响的分析就延长到了10年或更长时间，一些州政府的资本支出预测长达12年。在价格基础的选择上，目前各国一般都是采用实际支出时的现行价格或适当考虑物价变动的因素。英国最初是用不变价格进行支出预测的。不变价格的最大优点是易于比较，但过分地依赖于不变价格，实际支出可能大大偏离支出概算，特别是在价格上涨的情况下由于低估了成本，使用资源的机会成本就无法充分反映。而且一旦选用不变价格，还必须运用各种补偿性方法，如在计划中提供应急准备金拨款等。因此，英国自1981年也开始改用现行价格。法国则是针对不同支出项目适当考虑价格变化情况：通常人员经费支出按当年物价水平安排；社会保险支出、基础设施建设支出等要考虑未来年度价格水平变动趋势，其他项目原则上按下一年度的价格水平测算。
为了更好地实现即定时期的政策目标，在编制多年期预算时，还需要根据客观经济走势和有关方面的要求，确定相应的收支安排的具体原则。如法国1999-2002年财政计划确立的原则有五条：一是保持税收中性原则。其要求财政收入应与GDP增长相适应，即在经济增长时不增税，经济下滑时不减税。二是稳定支出增长原则。这一原则要求财政支出年均增长速度不超过1%（扣除物价上涨因素）。三是控制财政赤字原则。即按照欧盟条约的要求，年度赤字占GDP的比重不能超过3%。四是加强公共债务管理原则。按欧盟条约要求，政府公共债务余额占GDP比重不超过60%。五是严格公共预算约束原则。其要求因经济增长而增加的财政收入不得用于增加新的开支，只能用于减少赤字或减免税收。
3.多年期预算的编制机构和程序。
欧美发达国家多年期预算的编制，大多和年度预算一样，由财政预算部门主司完成，也有的国家另外成立了专门机构。各国的共同特点是，各具体部门之间职责分工清楚，程序严格，并同年度预算的编制相结合，与年度预算编制周期一致。英国公共支出计划编制的主要程序是：每年2月，由财政部向各个主管部门送达支出安排的通知和原则，各部门据此编制本部门计划期各年的支出计划，并发送财政部，然后，由财政部起草报告草案。6月份，财政部向内阁报告今后各年政府支出计划，议定支出总额。从9月份起，财政部首席大臣分别与各有关部门的领导就支出计划交换意见。由于英国公共支出计划的范围包括地方政府在内，因此中央政府还要同时与地方政府协商今后各年的支出数额。公共支出计划经协商确定后，于下年1月以白皮书形式公布。随后财政部再向议会详细报告下一年度中央政府的支出预算，经议会审议批准后下达执行。法国中期财政计划的编制是由经济财政工业部的预测司和预算司共同完成的。其分为四个阶段：一是起草预算草案和中期财政计划框架阶段。在这一阶段，首先由预测司提供一个关于多年度经济形势发展预测分析和财政计划安排基本原则的报告。然后，由预算司据此测算财政收支情况，编制年度预算草案和中期财政计划框架，并提出具体的财政政策措施，提交给总理。二是总理及财政部与各部委协调阶段。在这一阶段，总理要就下一年度的预算草案和中期财政计划框架召集各部委进行讨论协调。财政部与各部委谈判的主要对象是各部委根据总理协调决定和总理提出的今后一个时期财政预算安排的基本原则编制的部门年度预算，目前正在考虑将多年度预算引入协调过程。三是编制年度预算和中期财政计划草案阶段。即由财政部根据上一阶段的结果，详细审核各部委预算年度内所需的支出数额，测算各种税收收入，提出具体的年度预算草案，并总统核准。财政部再根据总统核准的预算草案修改中期财政计划，然后与预算草案一起提交国会。四是国会讨论和审批预算阶段。国会在讨论年度预算时要同时讨论财政部提供的中期财政计划报告，并以此作为审议年度预算的必要参考材料。年度预算草案经国会审议批准后，由总统下达，付诸执行。德国为编制好中期财政计划，专门成立了直属于联邦政府的“财政计划委员会”。该委员会由联邦财政部、联邦经济部、各州财政部长、联邦银行代表组成，联邦财政部长任主席。其支出计划的编制一般是在各部提出的具体支出项目和资金数额的基础上，经联邦财政部汇总审核后编制而成。税收收入的测算由联邦财政部、联邦经济部、联邦银行、各州财政部及五大经济研究所、联邦经济发展委员会等方面的专家组成的测算工作组负责，每年上半年和下半年各测算一次。
四、实行多年期预算的意义及借鉴欧美发达国家经验的设想
欧美发达国家倡行的多年期预算使财政收支计划成为了一个多年度密切联系、相互承应的连续滚动过程，是预算方式的一次革命性进步。其与单纯的年度预算方式相比，具有多方面的优越性：(1)有利于现在与过去、现在与将来的比较，反映了发展的趋势；(2)有利于政府及预算编制机构与审批机构用发展的观点和较长远的观点来考虑问题，可以减少目前利益或效益与长远利益或效益的矛盾所导致的判断与决策失误，从而保证经济和社会事业的持续、稳定发展，并有效地控制财政风险，保证财政的可持续发展；(3)有利于财政收支计划与中长期经济发展战略或计划相衔接；(4)有利于更好地实现宏观政策目标及政策目标的合理调整，保证财政政策手段与政策目标的协调一致，并使财政政策具有更高的可信度与稳定性；(5)有利于预先为今后计划可能增加的支出谋划和筹措资金；(6)针对财政上的“渐进主义”和“预算饥饿”，在评判支出的增长和改进政府支出的不可控性上提供了技术组织上的便利。基于此，滚动式的多年期预算不仅得到了众多国家政府、议会和有关国际经济组织的广泛认同，而且正在被作为一种新的财政基本规范。如世界银行高级经济学家善德在阐述财政基本规范时就明确将跨年度的支出管理框架作为财政管理原则之一——财政发展可持续性的重要内容。如果由此联系到目前我国财政管理机制和宏观调控机制不完善，预算决策的随机性和随意性大，短期行为较为突出，支出安排实行“基数法”，争项目、争指标现象严重，支出增长的可控性差，潜在的财政风险多，财政、经济的稳定及可持续发展面临严峻挑战等现实情况，可以说，我国较之欧美发达国家，实行多年期预算方式的必要性更为显著，意义更为重大。因此，应考虑尽快将实行多年期预算作为财政预算改革的主要内容之一提上改革日程。
我国现在虽已开始编制中长期财政计划，但其主要是作为与五年期国民经济和社会发展计划相适应的一个纲要式的财政部门内部参考文件，内容概略，做法简单，指标总括和未分年度列示（仅限于一些主要收支项目的五年总和指标），缺乏具体的测算分析，与年度预算的细致结构和正规程序相距甚远，并且是随五年期国民经济和社会发展计划每五年编制一次，一经确定一般不作调整，与实际财政经济运行脱节。因此，严格说来，其还不具备欧美发达国家那种真正意义上的多年期预算的性质、形式和作用。
如何借鉴欧美发达国家经验，改进我国的中长期财政计划？笔者的简要设想是：
1.为便于利用现有基础和易于操作，总体上应按照欧美多数国家采取的第一种多年期预算存在形式来改造和规范我国的多年期财政计划。
2.通过《预算法》等有关法规明确多年期财政计划的法律地位及其对年度预算编制和调整的约束效力，并将其与年度预决算一起作为必须向人代会提交和经人代会讨论审议的报告文件。
3.考虑到我国目前正处于经济结构的集中调整期和经济体制的重大转型期以及面临入世，内外条件变化大，不确定因素较多，多年期财政计划的期间选择暂不宜长。近期可考虑以新编预算年度再加次后1-2个年度的2-3年期为限，以后随着经验的积累再视情况增加时间跨度。但其中对重大计划项目和法定支出项目的预测分析时间可适当延长。
4.改变现行中长期财政计划整期一次编制的做法，实行按年度预算编制周期逐年滚动编制，并在收支内容结构上与年度预算趋于一致，起码应具体到年度预算的款级科目。
5.将多年期财政计划的编制与年度预算编制工作统一结合起来，赋予其同年度预算基本一样的编制程序。
6.以财政部门作为编制多年期财政计划的职能部门。同时，为便于协调和保证多年期财政计划的科学性，还有必要成立由政府主要首长主持，财政部门具体牵头，计划、统计等部门和各主管部门共同参加的综合负责机构，并要明确规定财政部门与各有关部门及财政部门内部各机构之间的职责分工。
7.宏观经济形势预测是编制多年期预算的基础。由于我国经济发展面临的不确定因素较多，因此对宏观经济形势的预测应采取谨慎原则，以防止因预测过于乐观而加大以后预算指标调整的难度和承诺的资金无法支付。
另外，我国当前以实行部门预算、零基预算、项目预算等为主要内容的预算编制方法改革对于实行多年期预算方式也是很有助益的。因此，应结合这些改革，抓紧健全有关的支出标准和成本与效果评价体系，加快建立内容全面、及时、完整的财政管理信息体系和科学的收支预测与测算方法体系，并在实行部门预算的同时，逐步要求各主管部门编制和向财政部门提供本部门的多年度支出预测及相关的分析论证材料，从而为编制规范、科学的多年期预算创造条件。
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