农业结构：问题、趋势与政策，本文主要内容关键词为：趋势论文,结构论文,政策论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从某种意义上讲，农业发展的过程就是农业结构的演变过程，农业发展的问题可以归结和体现为农业的结构问题，因此，解决农业问题的方法也就能够从结构方面寻找。
农业结构：现实与问题
一、农业供求结构。
近20年中国农业发展的最显著标志，是农业生产摆脱了长期相对停滞的困境，农产品供求关系由紧缺转向“紧平衡”，供给状况明显改善。以粮食为例，从供求增长结构分析，1978—1996年中国粮食总产量年均递增2.7%，总需求年均递增2.5%，农业供给增长超过了需求增长。从供求总量结构分析，根据一项测算，1978—1994年中国粮食可供产量约为65.3亿吨，消费量累计为64.1亿吨，供给总量超过需求总量1.9%， 累计余粮1.2亿吨。1997年粮食生产总量为4.9亿吨，消费总量为4.8 亿吨，（注：除注明外，本文国内数据主要摘自或根据以下文献计算：《中国统计年鉴》（历年）、《中国农业统计年鉴》（历年）。）总供给略大于总需求。
由短缺趋向平衡，是中国农业供求结构上的一个重大转折，对稳定和促进中国经济长期增长无疑具有积极意义和深远影响。但另一方面，中国农业的供求结构在总体趋于“紧平衡”的同时，蕴含新的问题，这就是农产品周期性供给过剩。仍以粮食为例，1978年以来，中国几乎每次较大的丰收年份都会出现较大的供给过剩问题。理论上，由于中国食物消费水平和食物结构质量仍与发达国家有较大差距，由于巨大的人口增长惯性，中国农业需求增加的压力和空间都相当大，总体上几乎不存在长期与绝对过剩的理由和可能。在这种背景下，对中国周期性的农产品供给过剩可有三方面的解释：一是结构性过剩，这是农产品生产结构与消费结构不相适应的结果，这既有品种的原因，也有品质的因素。二是市场性过剩，即由于中国市场化不完全、市场渠道不畅、信息滞后、农业生产市场化进程与消费市场化进程之间的不协调等，导致的竞争过度或供过于求。三是政策性过剩，即出于对农业生产的保护，政府通过直接收购、设置最低保护价等维护对生产的刺激，使得农产品的供给在一定时期的增长持续超过需求。
二、农业市场结构。
1985年随着农产品流通体制特别是粮食购销体制的变革及其深化，中国农业的市场轮廓逐步显现，市场体系逐步形成，市场机制对农业发展的调节作用开始显露，从而为中国农业向市场化方向的发展创造了条件。
总的看，中国农产品市场的基本问题是不同类型市场之间的发展不平衡，突出表现为零售市场发展快于批发市场，现货市场发展快于期货市场，产品市场发展快于要素市场。受通信、交通以及体制的制约，中国的农产品批发市场大都还处于区域性自我循环状态，仅仅起着地区内调剂余缺的作用，缺乏跨区域或全国性的、大规模的、辐射面广、能够充分利用国内外供求渠道的大型批发市场，未能建立起竞争、开放、统一的农产品特别是粮食批发市场体系。中国的农产品期货市场更是处于萌芽状态，无论是规模、品种还是地位都很微弱，特别是市场参与者结构不合理以致投机成分大于套期保值因素。要素市场发展滞后则表现在土地、劳动力、资金和信息等各个方面，例如：农地使用权市场是促进农业规模经营和培植商业性的重要条件，但这一市场尚未形成。根据百县调查，到1995年底，百县共发生使用权流转面积为173.2千公顷， 占百县承包地面积的2.8%，流转出土地的农户为41.9万户， 只占家庭承包户数的3.4%；（注：农业部：《96’中国农业发展报告》， 农业出版社1996年版第48页。）农业技术与信息市场则由于中国农村原本信息机构就很少，农业技术推广组织在体制改革后又受到很大削弱，以致市场供给主体空缺，竞争过度或不足频繁发生。
三、农业经营结构。
农业经营作为农业的微观经济基础，在农业增长中具有举足轻重的地位和作用。中国农业的改革是从变革经营方式开始的，这就是通过家庭联产承包责任制，确立了家庭经营的主体地位，从根本上调动了农民的积极性。但由于特定的转换方式，中国农业向家庭经营的转变造成另一种结构性问题，这就是小农经营结构或规模不经济。从内部规模分析，由于普遍采用的人均或劳均农地承包分配方法，在转向家庭经营的同时，中国农业从一开始就形成了以土地分散、均田为特征的小农经营结构。1996年中国农户总数达到23438万户，农业户均经营耕地仅10.2亩， 农业劳均经营耕地仅有4.4亩。根据百县调查， 全国土地适度规模经营面积占家庭承包面积的4.4%，几年来保持稳定，其中东部为9.2%，中部为3.4%，西部为5.1%，（注：农业部：《96’中国农业发展报告》，农业出版社1996年版第48页。）总体上小生产经营特征相当显著。客观上农业比较利益较低，农村非农产业仍不十分发达和稳定，农村社会保障体系尚不健全等等，都对农业规模经营形成障碍。小农经营驾驭市场的能力薄弱，难以进行较大规模投入和投资，不利于技术进步，也使得农业生产者无法取得能与其他产业相比较的收入。小农经营结构表明中国农业的商品化程度仍然较低，商业性农业生产者相当缺乏。商业性农业生产的特点是具有很大的稳定性和增长空间，即价格下降时供给弹性很低，而价格上升时供给弹性相对较高。农业发达国家的经验表明，商业性农民是农业稳定的基础，也是农业发展的主导力量。缺乏商业性农民，意味着政府调控农业的代价相对要大，效率相对要低。
四、农业投入结构。
农业的直接投入一般包括土地、劳动、资金和技术。自1979年改革开放以来，中国农业投入结构的总体特点，一是耕地的使用处于稳定状态，农作物总播种面积维持在15亿亩左右。 二是劳动力总数增加， 从1978年的2.85亿增至1996年的3.23亿。但实际投入的劳动呈下降趋势。例如，稻谷每公顷的年用工量从1980年的506个工日降至1994年的279个工日，小麦从384个工日降至180个工日。三是资金特别是生产性资金投入增加较快。农户人均种植业生产现金支出从1985年的40元增至1996年的304元，粮食生产中，物质费用占生产成本的比重从1978年的48 %上升至1995年的59%，劳动费用则从52%降至41%。从要素对农业增长的贡献率看，据一项测算，1979—1994年中国播种面积的贡献度为－1%，劳动力贡献度为16%，化肥和动力等直接性资本品投入贡献度为42%。（注：张元红：《改革以来中国农业增长与要素贡献》，《中国农村经济》1996年第5期。）显然， 中国农业的投入结构已经从传统的土地或劳动力投入增长型转向资本投入增长型。这表明，尽管总体上中国农业的资本有机构成还不是很高，但农业增长已开始更多地体现资本集约经营的特征，更多地依托资本增加。
中国农业投入结构的转变，符合世界现代农业发展的潮流，也有利于较大地提高农业效益。但在农业投入结构向现代农业特征转变的同时，必须重视两个问题：一是增强农户的投资能力。中国的农业投入特别是生产性或经营性投资在家庭经营体制下已转向主要由农户承担。农户投入的比重己占60%以上。但农户的投入既受农业生产低收入的制约，也受借贷能力与资金供给的约束。1996年农业银行累计发放农业贷款1692亿元，平均每百元农业产值占用贷款约7元，（注： 摘自《经济研究参考》1997年第73期。）这意味着农户在很大程度上是依赖自有资金进行生产，而农户农业生产费用支出目前已占农业生产性收入的40%，这种农业低收益、低借贷与低投入的低水平循环，显然对农业的长期增长不利。二是提高农业的技术投入，即更多地依托技术与知识创新，较大提高农业投入结构中的技术含量，使中国农业从资本推动向技术推动这一集约增长的更高阶段演进，为根本改善农业收益和提高农业生产率创造重要基础。中国技术进步对农业增长的贡献率仅35%左右，发达国家则达到70—80%，与农业先进国家相比，许多技术指标都存在相当差距。（注：摘自《我国农业科技水平与世界先进水平的差距》，《上海农村经济》1996年第2期。）
农业结构的现代演变趋势
在世界农业现代化进程中，农业结构演变的总体特征可以归为以下四个方面，这四个方面预示着中国农业结构可能的变革方向：
一是向多元化转变，即在保持农业总产量稳定增加的同时，更注重农产品品种和品质的调整与提高，优化农业产业结构，以期实现更高的资源配置效率和经济效益。随着战后世界食物消费结构改变，工业对农业原料的需求量与结构发生较大变化，从推进总量增长到追求结构增长成为世界农业的一种重要转变趋势。以粮食为例，战后世界粮食增长速度在波动中逐步减缓，1946—1950年平均年递增6%，1950—1960年为4%，1960—1970年为2%，1970—1980年为3%，1980—1990年为2%， 1990—1995年则为负增长。这一状况在发达市场经济国家尤为显著，其占世界粮食总产量的比重从59%下降为44%。而与此同时，这些国家加强了农业增长产业结构的调整。例如，美国农业生产鼓励的重点开始转向促进高效、高附加值的水产、蔬菜等产品的发展。澳大利亚削减出口有限的小麦水产，而瞄准亚洲新兴市场，大力发展玉米、大豆等更具竞争性的饲料作物和畜牧产品生产。从世界范围来看，农业产业结构演变的基本特点是：畜牧业增长快于种植业增长，比重不断提高；种植业内部则总体形成了粮食作物、饲料作物、经济作物并存的三元结构特征。
二是向一体化转变，即农业经营的协作与联合程度逐步提高。农业经营一体化指农业生产部门或单位与农业关联部门（例如农业生产资料生产、供应部门及农产品收购、加工、包装、储运、销售等服务部门）在经济关系上或组织形式上结合起来的一种经营方式。农业一体化经营的实质，是现代农业在分工协作基础上大规模的专业化和社会化经营，其结果是在一定程度上改变农业生产极度分散、生产者组织化程度低下的状况，改善农业“小生产、大市场”对生产者的不利条件，使生产者获取稳定的市场渠道、稳定的投入供给和技术进步，从而有利于生产者通过外部规模经济降低成本，提高收益。一体化经营在50年代起源于美国，到目前已成为世界农业发展的重要趋势。其从内容上可划分为垂直（纵向）一体化与水平（横向）一体化两种。从形式上可划分为公司制一体化、合同制一体化和合作制一体化三种。不同的一体化形式适合于农业的不同生产部门或不同生产阶段。例如，垂直一体化和公司制一体化较多适用于禽、畜、蔬、果等具有较大加工空间或加工链的农产品；水平一体化和合作制一体化较多在农业生产者之间进行；合同制一体化则由于具有更大的灵活性和适用性，因而是一体化发展的最主要形式。
三是向规模化转变，即扩大单个农业生产者的农地使用数量或经营能力。农业经营规模趋于扩大从而农业生产趋于集中，是战后发达国家发展农业的一种重要形式，是农户结构变动的一个重要特征。战后美国农场的平均农地规模扩大了一倍，达到433英亩（1979），拥有260英亩及以上土地的大农场占农场总数的比重上升到30%，占全部农场土地面积的比重达到85%，占全部农场销售值的比重达到67%。法国50年代起开始采取加速土地集中措施，农户平均农地面积已达到26公顷（1985年），拥有50公顷土地以上大农户占有的耕地占全国农地总数的40%以上。规模化经营已经构成农业集约化增长的基本内容，是实现农业稳定的必要方式。一方面，规模化有利于农业生产者取得与其他生产者相接近的收入水平，这是单纯提高农产品价格或单产难以达到的。1973年美国农场平均农业纯收入为11332美元，按一家三口计算， 人均纯收入为3777美元，同期美国非农业人口人均收入为4270美元，相差9%。 但从销售值在2万美元以上的农场看，平均纯农业收入达到26950美元，人均8983美元，超出非农人口水平一倍以上。因此，大农场使得经营农业可以获得富有吸引力的收入。另一方面，规模化有利于生产者新技术的应用和增加相应的资本投入，从而有利于农业生产的稳定和营造农业得以不断增长的基础，有利于农业生产力水平的提高和竞争力的加强。
四是向市场化转变。农业自由放任转向经济干预，由市场均衡转向管理均衡，由自由价格转向管制价格，由价格管制发展到数量管理，是发达市场经济国家在1929—1933年世界经济危机之后相当时期内采取的基本政策趋向。这种干预的实质，是基于农业面临长期性的生产过剩从而价格下跌压力的趋势，试图对农业提供广泛的保护和支持，以维护这一基础性产业的稳定与发展。典型的是农产品价格支持政策，即政府确保农业生产者能够获得可盈利的价格或可接收的收益。从全面干预向市场化的转变，可以看作政府不断放松对农业的管制。但是，这种市场化的转变并非意味着政府放弃对农业的保护和支持，而是包含了两方面的含义：一是在市场经济条件下尽可能地减少对农业的干预，尽量发挥市场机制对农业的积极作用；二是干预方式市场化，即政府对农业的保护措施以市场机制为前提，尽可能避免与市场机制的直接对立与摩擦。农业放松管制、改善管制，从而向市场的转变，一方面符合全球市场经济发展和贸易自由化的基本趋势，另一方面也是政府干预农业，导致各国沉重的财政包袱和国际贸易争端加剧的必然结果。农业发展的市场化趋向在近一二十年来，逐步加强和显著，特别是关贸总协定乌拉圭回合多边贸易谈判确定农业贸易自由化基本方向后，将实质性限制世界各国对农业的支持与保护。在这种背景下，各国对农业支持与保护政策的力度及其结构、方式都将不可避免出现重要的变化，以适应贸易自由化的要求。
农业结构性政策
中国农业的长期发展需要解决一系列的结构性问题。动态地调整和优化农业结构，一方面依赖于市场机制的作用，另一方面也有赖于政策的行为，即通过一定的措施和一定的方式主动引导与推动农业的结构性转变。
1.农业组织政策。
一体化或产业化经营是现代农业发展的重要组织方式，在推进这一方式中，应重视两方面的政策导向：
一是大力发展主导型农业企业，即发展一批具有一定规模、一定品牌，能够在某一农产品生产或流通中起“主导”或“龙头”作用的公司型农业企业。公司型企业介入农业生产，体现了农业一体化经营的一个重要内容，有利于农业生产突破单纯依靠自身发展的单一形式，更多、更直接地借助外部的资金、技术与市场力量，从而大大促进农业的发展与现代化进程。主导型农业企业可以是流通型，也可以是加工型。但都应当打破地域观念与界限，打破所有制的制约，打破行业制约，应当体现一定的地域优势、加工优势、品牌优势、市场优势、规模优势及其技术优势，形成比较稳定的生产体系与组织结构。
二是引导与鼓励农民组织起来参与一体化经营。农户之间的合作与联合，是农业一体化经营的一种重要形式和内容，同时也是农业产业化经营的重要基础和条件。在市场经济条件下，公司制或合同制一体化形式的发展要受平均利润率规律的制约与导向，并且工商业企业与农户的协作总是以一定的而又各不相同的利益为前提，从而也就蕴含着由利益不同产生矛盾与冲突的可能，特别是在公司制或合同制一体化中，单个的农户依然将处于不平等的谈判与交易地位，通常只能是被动的接收者和承担者。因此，客观上要求农民在经营上自己组织起来，按照生产的需要，组织不同形式的农民合作经营组织。这既是市场经济条件下保护和改善农民经济利益的重要途径，也是一体化经营能否实现和达到有利于农民、有利于农业的前提和关键。
2.农业规模政策。
农业产业化经营的经济意义，是追求一种农业的外部规模效应，但这并不排斥农业经营的内部规模化，即扩大农业单个经营实体（主要是农户）的经营规模。推进农业内部规模经营需要相当长的历史时期，需要一定的引导和创造一定的条件，但在目前有两个方面政策导向值得重视：
一是体制创新。农业规模经营的一个基本前提，是土地使用的相对集中。但在农村非农产业发展仍不十分发达与稳定，农村社会保障尚不健全和完善的情况下，引导和促进土地使用权流动（包括土地使用权的有偿转让和有偿出租），需要在坚持土地集体所有和家庭联产承包政策长期不变的基础上，寻求在不改变农户占有土地使用权和承包权的前提下实现土地集中经营的新方式。在这方面，可以探索土地使用权的股份合作制，即允许以土地使用权入股经营。土地使用权占有者（农户）之间以土地使用权作为股份建立合伙组织，共同经营土地，形成规模经营。土地使用权占有者（股东即农户）依约定从合伙企业取得现金或实物形式的分红。当合伙企业解散，农户取回对所投入土地的使用支配权。
二是政策扶植。即各项有关农业的经济政策应当有助于对规模经营农户的倾斜性经济扶植，对农业补助和支持的方式应当体现有利于规模经营农户的原则。例如，对于规模经营的商业农户，在农业生产的贷款额度、贷款利率、贷款条件和贷款期限等方面可以比一般农户更为优惠或宽松。
3.农业技术政策。
更多的依赖技术进步应当是中国农业结构演变的趋向。在现代市场经济环境下，农业技术政策应着重于技术进步的市场化进程：一是推动农业技术研究与推广向产业化发展，即在保留和充分发挥公共性农业技术研究与推广机构作用的同时，逐步使相当部分的农业技术研究与推广活动按照企业的方式组织和进行，较大地提高技术研究与推广的商业化程度。使农业技术研究与推广由事业化向产业化发展。从中国的实际来看，推动农业科技研究与推广产业化，最直接的途径，是引导和促进现有研究、推广机构与生产、流通企业利用各自的优势走向相互融通和结合。
二是推动农业技术扩散与应用向内在化发展，使农业技术进步真正成为农业生产者的内在动力和自觉行为。在市场经济条件下，农户是否采用新技术、采用哪种新技术或多大程度上采用新技术，都受要素价格的作用与影响，生产要素之间价格的相对差异及其变化，必然诱使农户不断设法采用能够最大限度节约生产要素的技术，以最大程度地降低成本和增加盈利。在中国市场经济的逐步发展中，农业生产主体已经实现由集体组织到农户个体的转化，但要使农业技术扩散和应用在农户中真正形成内在的动力与机制，仍需要一系列的引导和推动。在目前至少应当采取两方面的相关措施，即提高农户商业化程度，强化农户市场行为和完善农业市场化政策，增强农业风险保障。
4.农业市场政策。
发达国家的经验表明，一个成熟的市场，总是包含着一种较为完善和与之相匹配的市场政策体系。农业的基础地位决定了农业的市场政策主要是对农业的一种支持和保护，是维护社会稳定与经济增长的重要措施。
农业市场政策的内容或导向首先应当体现为完善农业市场体系，提高农业的市场化程度。农业是一种竞争性产业，因此，在农业发展中，首先应当体现市场机制的基本作用，创造市场机制充分作用的条件和环境，包括形成比较完善的农产品市场与农业生产要素市场，最大限度的减少对农业生产与流通的直接管制。其次，应当体现为规范农业市场竞争。竞争是市场经济的核心，也是资源配置的有效手段。但由于农业生产的长周期特征和不易控制的属性，使得农业竞争的结果往往出现竞争不足或竞争过度。因此，要求对农业竞争给予必要的引导，即通过竞争政策对竞争不足或竞争过度的可能恶果采取间接性政府干预，如信息服务、经济诱导和生产许可证制度等。最后，应当体现为对农业生产者利益的保护或风险保障。在市场经济条件下，为了充分发挥市场机制的基本作用，帮助农户规避或减少市场风险。政府应当以间接干预为主体，即从价格支持转为收入支持，从价格调节转向供求调节，帮助农户规避或减少自然风险的基本方式是发展农业灾害保险，使农户遭受自然灾害后能够获得足以再生产的经济补偿。发达国家农业保险的作用事实上已经向收益保险演变，趋于替代价格补偿，地位大大提高。中国农业的保险由于受资金不足和赔付率高的制约（1982—1994年中国农业赔付率达107%），至今粮食承保金额只占农业产值的0.1%。（注：引自《中国乡镇企业报》1996年4月26日。） 要有效地支持和推动建立中国的农业风险保障体系，一方面可由政府筹资建立政策性农业保险机构和基金，另一方面可强制商业保险机构开办农业保险，以作为其经营其他盈利保险险种的条件，政府必要时给予一定的补贴。
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