基于区域差异性的省直管县分类改革研究，本文主要内容关键词为：差异性论文,区域论文,省直管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实行“省管县”还是“市管县”体制，是我国当前行政体制改革争议最大的问题之一。综观这场争论，我们发现，主张“省管县”的观点多数基于对实行“省管县”改革地区所取得绩效的肯定，如从浙江“省管县”改革带来县域迅速发展，推导出的对“省管县”体制的肯定。而反对“省管县”的主张也往往来自实践，如认为西部省份县域对中心城市依赖度高，如果实行“省管县”体制，经济落后的县将会面临更大的困难。分析这场争论不难发现一个问题，即双方都是从局部得出结论并试图将适用性扩展到全国，从而忽视了地区的差异性。这就有必要对三十多年来在全国大部分地区实行的市管县体制的实践效果进行检验，在此基础上判断是否需要基于区域差异性和市管县体制的实践效果进行市县府际关系的分类式改革。
鉴于市管县体制的主要初衷是促进区域经济共同发展，也就是地级市范围内的市县经济共同发展，本研究在检验市管县体制效果时主要从经济发展这一关键变量进行考察，暂不考虑区域社会、文化、地缘等变量的差异性影响。①本文将利用统计数据对全国各地级市内市县发展水平进行分析，从而检验“地改市”后普遍实行的“市管县”体制有没有实现“市县经济共同发展”的初衷。在此基础上，结合市县府际关系调整的目标选择，给出具体的改革建议。
全国地级市市县经济发展差异性分析
“市县经济共同发展”可以分解为两层涵义来理解：首先在绝对值上，市县经济都要有发展；其次在相对比较上，市县的发展应具有同步性，市县差距不能过大。经过三十多年的改革开放，前者的实现是有目共睹的，而后者是否成立尚需论证。我们依据2010年统计年鉴数据②，对2009年全国各地级市人均GDP进行了统计和比较。地级市中心城市直接采用“市辖区人均GDP”这个指标。为了能反映每个地级市所辖各县经济发展的平均水平，我们取各县人均GDP的平均数。最后，用前者与后者的比值来反映市县之间经济实力的差异程度。
全国辖县的地级市共有269个，辖县1554个(包括县与县级市)，其中6个地级市市辖区资料缺失(宁波、铜陵、梅州、云浮、拉萨、柳州)，实际参与统计的地级市共263个，辖县1524个。统计结果显示，全国各地级市市辖区人均GDP均值为36779元，市辖区人均GDP与所辖各县人均GDP平均数之比(以下简称市县差距)，全国平均为1.965。也就是说，平均每个地级市内的市县差距为两倍。这个数字反映了市县之间的经济实力差距总体上还较大，缩小市县差距，实现市县经济的互惠性发展仍然任重道远。
对市辖区人均GDP与市县差距通过SPSS统计软件进行相关分析，结果为显著相关。这个结果说明全国总体上市辖区人均GDP越高的地方，市县差距拉得越大。也就是说，各个地级市市区经济发展很快的地方，各县经济没有同步跟进，市县发展缺乏协调性。
虽然全国范围内的数据表明市县差距随着中心城市人均GDP增大而扩大，但各个区域内部是否都遵循这样的规律仍需检验。我们按照通用的区域划分方法，将我国分为东部、中部、西部和东北，分别对区域内的地级市进行统计检验，结果显示：中部、西部和东北三个区域符合这个规律，东北尤为明显，而东部地区则完全不显著。也就是说，如果把全国分为四大区域，那么“中心城市越发达市县差距越大”这个论断适用于全国除东部以外的区域，而在东部地区则不适用
四个区域省会城市市县差距的比较也能从一个侧面验证上述结论。东北的省会城市市县差距均值为2.610，中部和西部分别为2.484、2.325，相比之下东部地区省会城市市县差距小一些，均值为1.725。
东部各省份中，浙江的市县差距最小，为1.528倍，市县在控制两极分化方面协调程度较高。浙江之后依次是山东1.588，江苏1.677，福建1.858，河北2.084。广东省各地级市市县差距较大，达到2.327。
中部各省区除河南的市县差距控制在1.444倍之外，其余五个省区的市县差距均高于2倍，由高到低分别是：湖北2.604，湖南2.371，江西2.288，山西2.245，安徽2.075。
西部市县差距较大的几个省区依次是贵州2.853，云南2.605，青海2.390，新疆2.390，甘肃2.219，广西2.166。相比之下较为协调的几个省区是内蒙古1.376，宁夏1.444，陕西1.462，四川1.692。
东北三省中黑龙江的市县差距最大，为2.331倍，其次为辽宁1.789倍，吉林1.709倍。
资源型城市是因自然资源的开采而兴起或发展壮大，且资源性产业在工业中占有较大份额的城市。③在市县差距较大的地级市中，中心城市为资源型城市的情况较多，例如大庆市，市县差距达到了11.33倍。类似的，金昌为5.62倍，大同为5.18倍。
有部分地级市呈现出另一种形式的非同步发展，即中心城市的人均GDP落后于县域平均水平，表现在指标上即为市县差距小于1。这样的地级市，浙江有4个，占全省的36.4%，比例在全国最高。其次为内蒙古33.3%，陕西30.0%，黑龙江25.0%。浙江县域经济实力雄厚，相比之下中心城市发展不足。内蒙古西部有众多以能源、矿产为发展推动力的强县，这些县域地区凭借资源优势超越了中心城市。黑龙江虽强县不多，但中心城市实力较弱。这些省区的问题是大都市经济的作用没有发挥出来，经济强势的县域在府际关系中处于从属地位，不易形成有效的经济分工与互惠机制。
市县府际关系分类改革的目标选择
根据新古典经济学的城市化理论，大中小城市的分工格局或每个城市的地位和作用取决于其分工网络的大小或分工水平的高低。随着分工专业化的发展，市场会逐渐形成合理的城市体系，这一体系是对集中交易带来的效率和费用进行折中的结果。④因此在空间开发中，既不能只强调大城市，也不能只强调小城市，大中小城市协调发展是符合市场化的选择。2005年，建设部出台的《全国城镇体系规划纲要(2005-2020)》提出，要重点建设京津冀、长三角、珠三角三大重点城镇群和武汉、成渝、辽中、关中、山东半岛、郑州、长株潭、海峡西岸城镇群。⑤城镇群的概念强调的是分工合理的城镇空间结构体系，对于地级市区域内的城市布局也有重要的借鉴意义。
从地级市中心城市与县域的利益关系来看，很多地区中心城市发达，为县域经济发展带来了实惠。⑥依据经济学中的“增长极”理论来解释，即空间经济的极化发展有利于集聚效益出现，继而通过经济辐射使临近地区受益。在这样的地级市里，县域地区在市管县体制下是受益较多的，财政省管之后得到地级市一级的财政支持反而少了，一旦全面省管，县域得到的经济上的实惠未必比以前多。也有一些地区地级市内部市县差距非常大，而中心城市又没有足够的经济辐射能力与财政支持，县域更倾向于省管县。还有些地方中心城市发展滞后，不但市里对县里没有足够的经济支持，反而存在着突出的“市卡县”、“市刮县”现象，县域的离心倾向更强。因此在选择府际关系改革目标时，需要权衡市县之间的利益关系。借用生物学上的共生概念来理解，就是应把府际关系改革的目标定位在促进市县互惠共生经济关系的形成上。⑦
近些年，治理理论的研究框架也越来越多地被引入府际关系研究中来。在强县扩权与扩权强县的背景下，省以下的地方政府也存在陷入无序竞争的风险。因此，加强地方上政府与政府之间的横向协商与合作⑧，以及引入私营部门与第三部门共同参与管理⑨，也成为府际关系改革的需要和趋势。
综合以上分析，我们认为市县府际关系改革应符合市场经济规律、市县双方利益以及新形势下的区域治理需要，因此，可以将目标设定为“建立市县分工合理、互惠共生的区域治理体系”。
市县府际关系分类改革的路径选择
省市县府际关系调整不可简单地理解为“省直管县”或“市管县”这种非此即彼的体制选择。由市县经济发展水平的现状评价可知，各个地区乃至各个地级市市管县体制运行的效果都有所不同，因此，需要对历史背景和现状有清楚认识，根据各地不同情况分类推进市县府际关系改革。⑩
我们的研究对全国269个辖县的地级市的统计数据进行了梳理，在有数据可查的263个地级市中，市辖区人均GDP的均值为36779元。为了方便分类，我们将市辖区人均GDP高于这个值的地级市中心城市定义为“市强型”，反之为“市弱型”；把人均GDP高于这个值的县定义为“县强型”，反之为“县弱型”。这样每个地级市的中心城市与所辖各县可以形成不同组合，总共为四大类，即市强县强型、市强县弱型、市弱县强型和市弱县弱型。例如，广州市市辖区人均GDP为94173元，高于36779元，所辖增城市人均GDP为69193元，高于36779元，所辖从化市为29930元，低于36779元，则广州市范围内包括了两种类型的市县关系：广州市市辖区与增城市为市强县强型组合，广州市市辖区与从化市为市强县弱型组合。
有了强弱类型的划分，还有必要对强弱成因进行分析。改革开放之初，几乎所有市县的经济都停滞在“文革”时期濒于崩溃的水平。但是三十多年来，有些地区实现了经济腾飞，成就了强市、强县，有些地区仍旧发展滞后，这个过程中必然有某些要素促成了经济发展，而缺少这些要素的地区经济则难以发展。
就中心城市而言，市辖区人均GDP高于36779元的强市共有101个，可以大致分为四类，分别是沿海型、三线型(11)、资源型(12)和省会型。沿海型指的是沿海省区的强市，经济地位得益于改革开放以来凭靠优越的区位与有利的政策招商引资发展外向型经济，如南通、烟台等。三线型则是指一部分中西部强市。建国后到改革开放之前国家出于战略考虑在中西部地区重点发展了一批工业城市，这些城市在改革开放之后的强市地位得益于当年较好的工业基础，如金昌市、遵义市、十堰市等。资源型强市的雄厚实力来源于丰富的能源、矿藏等资源，如大庆市、东营市、马鞍山市、鄂尔多斯市等。省会型则受益于政治中心地位带来的经济发展，如合肥、济南。一个城市可以是多种类型的组合，如杭州市既是省会型又是沿海型，攀枝花市既是资源型又是三线型。
强县共164个，主要有三类：沿海型、资源型和辐射型。(13)沿海型指的是沿海省区的强县，得益于沿海或近海的区位条件，主要发展外向型经济，如昆山、晋江、义乌等。资源型强县依靠资源禀赋发展能源、冶金工业，如招远市、霍林郭勒市分别依靠黄金和煤炭资源提升县域经济实力。辐射型强县离不开强市的支撑，较为典型的有成都的双流县和长沙的长沙县。一个强县亦可是几种类型的组合。至于弱市弱县，则主要因为不具备上述优势条件，导致经济难以实现快速提升。
基于以上分类，我们来考察四大类市县组合的改革路径。
(一)市强县强型的改革路径
有50个地级市内存在市强县强型市县关系，占地级市总数的19.0%。如果再细分，还可以把县域人均GDP大于等于市辖区的组合定义为市强县超强型，把县域人均GDP小于市辖区的组合定义为市强县较强型。前者存在于21个地级市中，典型如苏州市辖区与昆山市、泉州市辖区与石狮市、烟台市辖区与龙口市。后者存在于41个地级市中，典型如杭州市辖区与富阳市、无锡市辖区与宜兴市。
市强县强型组合绝大部分位于东部省区和内蒙古，少数点状分布于中西部省区，如长沙、成都、吉林、朔州等。东部省区的市县依靠优越的区位条件，共同参与国际产业分工，积极吸引外资，大力发展出口加工业，形成了长三角、辽宁半岛、山东半岛、京津周边和福建沿海的市强县强密集区，同时东部强市对所辖县也有较好的经济辐射。而中西部市县一部分为省会型强市带动县域做强，如成都、长沙，一部分为市县同时依靠丰富的能源矿产各自做强，如东营、鄂尔多斯、朔州等。
省市县府际关系调整的目标在于建立市县分工合理、互惠共生的区域治理体系，而市强县强型本身距离这个目标已经不远，接下来的改革应着力通过市县联动做强城市体系的核心区域，使这个城市体系在空间和规模上不断扩展。在府际关系调整方面，可以考虑强县改区，与中心城市统一规划，逐步融合，但前提是最好具备两个条件：(1)中心城市有足够强的融合能力；(2)市县之间的空间距离接近，便于融合。对于实力尚不足以很好地融合新区，例如财政实力难于应对基础设施、公共服务一体化建设的中心城市，或者市县距离较远，一体化成本过高的地方，可以实施省直管县，中心城市专注于自身发展，同时借鉴新区域主义的方法进行横向合作治理。相比较而言，省会型和部分沿海型强市更适合走撤县改区一体化发展的道路，而新兴的资源型强市强县尚需等待时机成熟。
(二)市强县弱型的改革路径
86个地级市存在市强县弱型组合，占总数的32.7%。沿海型城市中，京津周边如唐山市、苏南如镇江市、浙北如杭州市、山东半岛如烟台市、珠三角如广州市，这些地区整体发展水平较高，各地级市所辖县中强县居多，弱县较少，且中心城市实力强，有足够的辐射能力，应考虑在现有市管县体制下加快强市与弱县之间基础设施建设的均等化，加快产业分工与转移力度，将弱县逐步做活。而中西部三线型地区和省会城市，强市之下尽为弱县，如十堰、遵义、南宁、南昌、合肥、哈尔滨等，强市的辐射能力不足，弱县又过多，可考虑仅保留一至两个市辖县，其余实行省管。而资源型强市大多数对弱县的辐射带动不足，如大庆的市县差距达到11.33倍、金昌为5.62倍、大同为5.18倍、马鞍山为3.55倍，可考虑实行省直管县与多中心的区域合作治理模式，通过成立区域协调机构、定期召开区域会议与订立合作协议开展治理。
(三)市弱县强型的改革路径
有28个地级市范围内存在市弱县强型组合，占263个地级市的10.6%。山西、陕西、河南三省最多，共有13个，多为非资源型中心城市与资源型强县的组合。其他省份的市弱县强型地区资源型强县的比重也很大，但也有例外，如牡丹江市的绥芬河市为中俄边贸口岸、金华市的义乌市为全国乃至全世界的小商品交易中心、潍坊市的寿光市则是全国蔬菜供应基地。
市弱县强型组合，着力点应为提升中心城市实力，但现实中，借助于行政隶属关系，中心城市常通过集中县域资源为市所用来提升自身实力，反而打击了县域积极性，增加了离心倾向。(14)有些地区通过改变行政中心，强县升格为地级市，弱市降格为县级市，以强县带动弱市，也是一种可行路径。也可实行强县省直管，培育新的地区中心，避免“市刮县”、“市卡县”等市县不协调关系。
(四)市弱县弱型的改革路径
市弱县弱型依旧是全国最多的类型，存在于161个地级市，分布于全国各地。此类地区最主要的是没有一个地区增长极，可以通过省直管县下的市县分治增强县域活力，同时使中心城市专注于自身发展。有必要在省政府的统一规划指导下集中资源，培育潜在的地区中心，通过省的统一规划与协调避免各市县之间的重复建设与无序竞争。沿海发达省区可在省内建立发达地区支援落后地区建设的长期制度，如山东省实施的“突破菏泽”战略。中西部省区的落后市县则可在中央的协调下与东部发达市县建立长期对口支援机制，与此同时各地应根据自身区位发挥比较优势，工业基础薄弱的地区往往具有丰富的少数民族文化资源、红色旅游资源、自然风光资源和历史古迹资源，在传统的工业化道路之外，通过旅游业与服务业提升第三产业比重，也是一条市县协调共荣之路。
我们的研究分析发现，“促进市县经济共同发展”作为市管县体制在全国推行的初衷，在不同区域的实践效果有很大不同。这具体表现为：(1)“市辖区越发达，市县差距越大”这一现象在中部、西部和东北地区较为明显，东部地区则不显著；(2)西部、中部和东北各省区整体市县差距高于东部省区；(3)部分中心城市为资源型的地级市市县差距较大；(4)部分地级市中心城市发展落后于县域平均水平。
对于不同现状进行的府际关系改革可以从建立市县分工合理、互惠共生的区域治理体系的总体目标出发，根据区域差异性，实行分类改革。对于市强县强型，可根据中心城市发展程度有所区别，即可实行撤县设区的市县一体化模式或省直管县下的区域合作治理模式；对于市强县弱型，同样根据中心城市辐射能力和县域整体情况，选择市管县、部分省直管县或全部省直管县；市弱县强型比较特殊，可考虑行政中心转换或强县省直管与区域合作治理；而市弱县弱型则需要通过省级规划协调培育潜在增长极，在市县分治的背景下发挥地区比较优势形成分工合理的城市体系，结合内源机制与外力作用促进市县发展。
本研究尚存在一些不足。第一，由于研究对象涉及269个地级市和1554个县、县级市，总体数量较大，对于“市县经济共同发展”的检验，仅选取了人均GDP这一指标，没有考虑财政收入与支出、全社会固定资产投资以及社会消费品零售总额等综合指标；第二，由于所选统计年鉴可回溯的年代以及统计内容的限制，所以没有选取“市管县”在全面推行初期的横截面数据与当前数据进行历史比较；第三，影响府际关系改革的因素还有政治、社会、文化等，由于篇幅所限，本文仅从经济层面考虑，必然有所欠缺，在此后的研究中会进行补充。
①参见李猛《中国区域非均衡发展的政治学分析》，《政治学研究》2011年第3期。
②本文统计数据均来自《2010中国区域经济统计年鉴》和《2010中国城市统计年鉴》。
③(12)参见国家计委宏观经济研究院课题组《我国资源型城市的界定与分类》，《宏观经济研究》2002年第11期。
④转引自王凯《国家空间规划论》，中国建筑工业出版社2010年版，第53页。
⑤王凯：《国家空间规划论》，中国建筑工业出版社2010年版，第98页。
⑥刘尚希：《改革成果存续时间是否太短——对“省直管县”欢呼背后的冷思考》，《人民论坛》2009年2月。
⑦杨玲丽：《共生理论在社会科学领域的应用》，《社会科学论坛》2010年第16期。
⑧赵峰、姜德波：《长三角区域合作机制的经验借鉴与进一步发展思路》，《中国行政管理》2011年第2期。
⑨于刚强、蔡立辉：《中国都市群网络化治理模式研究》，《中国行政管理》2011年第6期。
⑩参见吴金群《省管县的条件及对我国26个省区的聚类研究》，《浙江大学学报》(人文社会科学版)2010年第4期。
(11)参见王凯《国家空间规划论》，中国建筑工业出版社2010年版，第68～71页。
(13)20世纪80年代以后，三线建设时期分布在县域的单位基本已回迁至东部沿海或就近迁入大城市，对县域的发展没有显著影响。参见王凯《国家空间规划论》，中国建筑工业出版社2010年版，第71页。
(14)庞明礼：《“省管县”：我国地方行政体制改革的趋势？》，《中国行政管理》2007年第6期。
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