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doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2013.04.13
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2013)04-0060-05
中国改革开放持续了30余年，整个社会在继续缓慢转型，新旧体制逐渐转换，改革陷入僵持和关键攻坚阶段。随着这种改革的持续“爬坡”和“在路上”过程的一再延续，社会转型和体制转换的特征渐渐固化。这种社会转型和体制转型的固化状态，给了旧体制下的诸多弊端在新体制漏洞间隙中获得滋长的机会、土壤与空间，也使新体制的优越性难以正常生成、展现和发挥。
一、“体制内”与“体制外”的隐性“二元体制”
在高度集权的计划体制时期，政府是“无限政府”，以政府为代表的公共权力覆盖全社会，无论是企业的经济活动，还是公众个人的社会活动，都置于公共权力的约束之下。改革开放以后，以政府为代表的公共权力全面收缩，“无限政府”开始收缩为“有限政府”，体制转轨，社会转型，向市场经济体制全面过渡。在此改革开放的大背景下，市场空间和社会空间逐步扩大，诸多市场主体和社会主体逐渐生长、发育和完善。但是，最近几年改革进程滞缓，改革转型期特征缓慢固化，形成了社会撕裂和市场隔断，其中最为典型的就是事实上的“体制内”与“体制外”现象。
与党政机关、事业单位、国有企业(特别是国有垄断企业)等构成的“体制内”体系相对应，形形色色非政府成立的社会组织、广大的社会公众和民营企业等诸多非国有市场主体和社会主体，在事实上均被视为“体制外”。
“体制内”与“体制外”的各类主体，二者之间有着隐形的但却难以逾越的鸿沟。在“体制内”，政企不分、政事不分、政资不分、政社不分的现象还十分严重。一方面，事业单位和国有企业特别是国有垄断企业还承担着或多或少的行政管理职能，拥有或多或少的公共权力，并受到公共权力构成的坚固体制的庇护；另一方面，事业单位和国有企业很多资源要素还可以相互划拨与流动，其内部管理人员，都保留或享有一定的行政级别，相应待遇和行政级别具有一定的互通性与对应性。有些国有企业与公共权力捆绑在一起，垄断着中国很多暴利行业或者说制造出许多暴利行业，并在事实上排斥民营企业的介入。在“体制外”，民营企业和民间组织等许多市场主体或社会主体则是在改革开放以后才产生的，每个单体之间因没有像公权力那样的纽带和利益联系而相互隔绝孤立，集中度低，且自身的合法性程度主要体现在政府的承认程度和重视程度。这种认可程度经常受到时局和政策变动的影响。“体制外”诸主体的自身地位不稳而且有时还会受到地方公共权力不当运用的挤压，正当的合法权益时常受到侵害。公共权力过分主导资源配置，过度主导社会事业发展，过于深度介入市场经济活动和公民社会活动。在基层的一些地方，“体制内”主体有时甚至可以随意改变与“体制外”主体的博弈关系和博弈规则，甚至“体制内”主体的活动本身就被视为双方规则，如一些国企的霸王条款或单方面改变责权关系。
“体制内”，公权力配置资源和行政垄断，事实上排斥“体制外”社会组织和民营企业进入，如石油、铁路、电力等高度垄断，几乎没有展开有效竞争，致使整个行业过度占有社会资源却效率低下。“体制外”社会组织和企业成长艰难，如民营企业难以进入很多高利润垄断行业，只能在被划定的有限市场空间内过度竞争、恶性竞争。“体制外”的过度破坏性竞争导致的低效率与“体制内”缺乏竞争的垄断低效率，成为整个经济领域或社会领域低效率的两端表现。
在“体制内”与“体制外”之间，不仅人员和其他资源要素的流动存在很多障碍，受到种种限制，而且逐渐形成了一种社会文化现象，如人们择业就业首选标准是“体制内”，公务员、事业单位和国有垄断企业令大学生和研究生趋之若鹜，成为青年学生乃至整个社会就业的蜂拥向往之处。“体制内”的个体或组织，逐渐生成难以掩饰的社会优越感，“体制外”的个体或组织则有着难以言状的虚弱低下感。无论是从我们的应当理念或改革目标取向上看，还是从发达国家的现实看，无限政府转变为有限政府，“小政府大社会”、“小政府大市场”都是社会发展大方向。从整个国际社会看，我国加入世贸组织，争取“市场经济地位”，就是想成为全球市场经济的“体制内”国家。在国内，支撑中国经济高速增长、占到中国经济半壁江山的广大民营企业却实实在在的被阻在“体制外”。
在城乡二元结构还没有得到显著缓解之时，我们又在事实上铸就了一个“二元体制”。旧的城乡差距和事实上的城乡不平等正在被努力消除之际，新的“体制内”与“体制外”的不平等“二元体制”却时常显现。
公共权力的根本属性是其开放的公共性，用之于公共利益，服务于公共目标，按道理讲不应该导致“二元体制”。但改革滞缓，造成各领域改革不配套不到位，相互之间产生巨大的“改革时差”：经济体制改革，我们借鉴发达国家发展经济的实践，引入市场机制，发展市场经济，但行政管理体制改革滞后，与市场经济相配套的法制化不到位，国企改革不到位，事业单位改革不到位，政府职能转变不到位，公共权力收缩和规范改革不到位，这些“不到位”长期停留在改革途中，僵持在改革攻坚阶段，慢慢沉淀固化，“二元体制”显现。
二、地方公权力部门的自利性倾向延迟社会共同富裕
改革开放初始，中国是世界上少有的贫富差距很小的国家，我们自己归因于当时绝对平均主义的分配方式。本世纪初，收入差距过大、贫富过分悬殊，成为影响中国经济进一步发展和社会稳定的严重社会问题。这巨大变化发生的过程前后仅仅二十余年。究其原因，首先有着市场机制因素。市场经济是有效率的经济，同时也是促进贫富分化、收入差距拉大的最通用、最普及的有效手段。我国由计划经济向市场经济过渡，促进经济高速增长的同时也促进了贫富分化。但是，仅仅市场机制的作用，我国的贫富差距绝不会如此之大，公权力不当运用在此发挥了更大、更关键、更全面的杠杆作用。改革伊始的价格双轨制，国有中小企业承包经营和租赁经营，股份制改造和股市引入，银行业滞后改革，企业改制和资产重组，住房制度改革和促进房地产业发展等等，每一项改革的制度性变迁几乎都会不可避免地出现一些失误和漏洞，呈现出一些趋同缺陷：一是公共利益尤其是国有资产的流失；二是这种流失直接转化为部分人的私人财富，助推部分人致富或暴富；三是改革必然有改革成本或改革代价，改革的成本与代价则往往由另外一部分人承担；四是享受改革成果与承担改革成本代价的两部分人是分别不同的：上一次改革的既得利益者往往是下一次改革的当然受益者，多次承担改革成本者往往成为低收入者群体。
“二元体制”下的贫富差距是各异的。第一，“体制外”的贫富差距是显性的，民间的富裕被显性体制所彰显，如一端是民营企业家，甚至还有很多暴发户，另一端则是大量的低收入者群体。“体制内”的贫富差距却是隐性的，社会公众都能感觉到“体制内”的贫富差距，但却难以准确表述和顺畅的客观界定。尽管“体制内”的贫富差距在事实上非常巨大，富裕者阶层庞大，但有些富裕人群的收入是隐性的，其很多收入是“灰色收入”，极少数暴富者的收入甚至是非法收入，但社会却无法给予数量统计和收入评估。第二，“体制内”的富裕与公权力关联密切，甚至借助于公权力保护，如垄断部门高收入，特别是垄断国企高管们脱离国情而与国际接轨的高收入，其具有“先富者更富”的既得利益固化特点。而“体制外”先富者们则面临很多风险和不确定性，如市场风险、技术和竞争风险、法律环境和政策调整风险，甚至政府出台缩小贫富差距的一些措施也只能是无奈地局限于“体制外”的贫富差距上。
改革开放以来，“体制外”的一部分人先富起来了。但不可否认的事实是：这部分人先富起来，无论富裕到什么程度，都是当时政府默许的或支持鼓励的，都是通过法律、法规和政策改变了原来的生产、交换和分配规则所导致的，有些甚至还是地方政府通过行政手段直接扶持的。无论法规、政策或直接行政手段哪种方式，都是公权力的作用和认可。因此，只要没有被法律正式认定为非法以前，先富者的财富应当受到法律和一切公共权力部门的保护与尊重。这是一个法治社会的基本要求。但在一些地方的事实是：如果不拥有政治资源，没有公权力庇护或后盾，仅是靠机遇或利用改革漏隙，或仅利用新规则而富裕起来的“成功人士”，其地位是不稳固的，甚至是脆弱的，所拥有的财富等都缺乏坚实有效的可靠保障。他们可能是经济上财富上的强者，在公权力面前却是弱者，私权时常感到公权力的窒息强大。2011年4月，招商银行发布《2011年中国私人财富报告》显示：近两年，财富阶层和知识精英大量移民海外，千万以上净资产富人中有60%以上在考虑移民或已完成移民。在被调查其移民原因时，法律风险被排在第一位，即有些地方的公权力对其私人财富、权利和社会地位的随意性侵害与剥夺威胁。让富人们感到依靠法律不能完全保障个人权利、财富和已有社会地位时，财富流失和人才流失就显示出个别地方的公权力滥用已经威胁到经济和社会继续发展。尽管这类现象发生在个别地方和个别领域，但也足以引起我们的高度警觉。有些先富者们甚至是寻求公权力庇护，或者是利用经济资源换取政治资源，如“红帽子”、“傍官员”等，民营企业家追求人大代表或政协委员的“过分身份热情”和“过分从政热情”也可从一个侧面说明这点。
“体制外”的低收入者与富人一样急需严格的法制保护，如有些地方的城市居民合法购买的私有住房，时常被地方个别政府部门非法强制拆除，居民在依法维护自己合法的住房财产时，常常受到地方个别政府部门的非法待遇。农民合法耕地被个别基层政府部门非法强占的事件时有发生。在这些地方，居民私人财产和民营企业的“合法”常常战胜不了地方基层个别政府部门的“非法”。近几年，个别县市政府为了加速地方经济增长、追求“政绩”和缓解财政收入紧张，把手伸向了社会和市场，伸向了土地和公用事业，愈来愈强化地方政府部门对社会财富和市场经济的“汲取能力”，一方面把政府部门应当承担的公共产品和公共服务责任推向市场，加重低收入者的经济负担，使之上学、就医、出行、住房、就业等困难加剧；另一方面又把一些纯公益资产用于营利性经营，与民争利，助推不正当竞争，堵塞民营企业成长空间，使很多民营企业发展困难，自叹“永远长不大的个体户”。甚至有的个别基层政府部门，一方面利用社会仇富心理，在共同富裕光环下“劫富”，频繁强迫赞助或资助，另一方面又打着“人民城市人民建”的旗号“劫贫”，劝导穷人为城市发展做出利益上的一再牺牲，不断扩大部门公权力对社会权益和社会财富的“汲取能力”。
尽管整个社会法治环境在明显好转、显著进步，但发生在个别地方的这类现象毕竟是公共权力滥用的危险表现。
三、隐性“人治”滋生种种弊端
目前，有些地方的公权力有两点弊端倾向：第一，公共权力部门化，部门权力个人化。政府“部门主导现象”十分严重：政府权力是抽象的一般性的，部门权力才是具体的和现实的，政府权力分类分割表现为具体部门的权力。而部门权力也是抽象的一般的，实际上掌握在部门内少数政策制定者和实际操作者手里。结果是个人掌控公共权力且自由裁量权时常被放大，有些公共权力逐渐异化为少数人的个人私权。尽管“公共权力应当服从和服务于公共利益”在理论上非常明确，但缺乏严格制度和科学程序约束，地方公权私用即为法治外衣下的实质上的“人治”。第二，一些地方政府部门公权力对市场、社会和私人空间的随意扩张。改革开放以来，我们国家总的趋势是限制政府公共权力的扩张，缩小原来无限政府的权力活动范围，逐步扩大市场空间、社会空间和私权空间，但因为这种变化一直“在路上”，没有也无法使这种边界刚性化，对边界缺乏明确的刚性界定，特别是缺乏维护边界的有效刚性手段，致使有些地方部门公权力可以乘机随意性越界，侵入社会、市场和私权空间。更为甚者是被侵害者却常常缺乏有效法律手段和正常合法途径捍卫自己的正当权益，个别弱势群体或个体甚至被激怒选用极端非法手段和暴力行为。
受中国历史文化中浓厚的“人治”传统影响，法治理念在一些地方政府部门中尚未真正树立。地方公共权力在一些部门的私人异化与地方公共权力扩张二者相结合，导致有些地方上出现抽象理论上“法治”，现实实践中“人治”；宏观上法治，微观中“人治”；一般性上“法治”，具体中“人治”，诱导社会总体稳定下暴力个案时有发生。如一个地市级公安局可以对一个著名企业家先抓捕，后找证据，无罪却拖着不恢复自由，遗憾的是类似“李途纯事件”时有重演。一个开发区管委会为了自身收入，打着公共利益旗号，可以置几十家合法民营企业的正常生产经营于不顾，强制限期易地搬迁拆除。一个地区或一个城市每新到任一个主要负责人，几乎是推翻前任的总体战略规划与发展思路而重新另搞一套；一个人的喜好和性格可以影响一个地区一个城市的总体发展格局和法制政策环境，甚至可以直接影响一个具体个案的司法办案结果。特别是一个地方或一个城市在一段时间内常常确定一个主要目标，这个主要目标就被“政治化”拔高，完成这一目标成为压倒一切的政治任务，整个地区或整个城市都要让路，不计成本、不惜代价，动员一切资源，把所有手段用到极致，“谁影响我发展一阵子，我就影响他一辈子”竟是一个县委书记的“独白”。所有这些都具备一个共同特征：没有国家法律依据，却是实实在在的经常发生的政府行为；没有直接暴力，却是无法通过法律依法抗争的政府部门强制力量。
“人治”与“法治”的根本区别不在于法典厚重和法律多寡，而在于整个法律法规体系是仅仅作为管理者的工具和手段，还是被确立为整个社会都必须遵守的治理依据，是否同样约束管理者和被管理者双方，既约束私权，也约束公权；既约束政府，也约束社会主体、市场主体和公民行为。在一些部门和地方性法规中，在一些政策中，过分侧重于管理工具性作用，侧重于监管社会主体和市场主体，管控约束规定非常细密，管制职能特别突出，而对以政府为代表的公权力的约束却很少。因此，地方政府也就习惯于依靠强制力维持社会秩序，实现社会稳定。从社会历史来看，社会稳定局面有两种类型，一种是依靠国家强制力量，实现对社会的全面控制，使任何个人或社会组织没有机会引发动乱，从而维护社会稳定；另一种是法治环境下社会成员间具有较为一致的基本共识，每个个体或组织享有充分的受到法律保护的权利和活动自由，在此基础上形成良好的社会秩序，从而实现社会安定。我国现在同时具备两类型特征，改革转型期的中国正在努力争取顺利实现由前者稳定向后者安定的转变与过渡，实质上是“人治”转向“法治”的根本性过渡过程。我们必须加速推进这种过渡与转型，而不能滞缓。
四、公信力缺失环境下的社会信任危机
改革开放以来，中国经济高速发展，积累起来巨额物质财富，但以公信力为基础的社会无形财富却流失十分严重，一些民众对地方政府部门产生了严重的信任危机，并拖累了整个社会道德滑坡。
道德滑坡和对一些地方政府部门的信任危机有着必然的社会现实基础。正像一些文章分析的那样，以前改革多是利益“增量改革”，发展经济把利益“蛋糕”做大，几乎各个阶层都受益，全民全社会利益比较一致，全国上下拥有最广泛的改革共识。地方政府得益于中央政府的减政放权，放手改革，追求和扩大地方利益，并大力发展非公经济，在国有经济体制外发展起民营经济有效竞争的市场环境，实现了经济快速发展，利益总体扩张。而目前这一轮改革是“存量改革”，更多的是改变现有权力利益格局，触动既得利益集团的利益，如规范公共权力，打破垄断等。改变现有权力利益格局，让置身其中、作为利益一方的某些地方政府部门设计改革和主导改革，难免会使改革的方向走偏。事实上，地方改革在很多地方已经走偏方向。这几年，一些社会公众对改革有些失望，不只是对既得利益集团阻碍改革的不满，更多的是对利用改革，借改革之名，乘机扩张权力利益，把特权、私利、腐败等合法化现象的不满。有的地方政府部门能够把有利于整个社会大众的改革措施一再消解、变通和异化为仅仅有利于自己，如有些地方政府部门借“三公”消费改革之名，领导职务和高层管理人员的补贴大幅提高，但“三公”消费仅仅是转化形式转入地下，变为隐形。结果是“三公”消费不仅没解决，却借助所谓“改革”转化为个人收入。再如前两年中小学绩效工资改革，在一些地方演变成减少教学一线广大教师工资而增加少数管理人员工资的手段和机会，引起教师与社会公众的强烈不满。
早期的改革，没有成熟经验可循，一切皆靠实践中探索创新，改革只能“摸着石头过河”。经过三十年改革探索之后，我们改革的总体目标和改革大方向已经十分明确，并且积累了许多可以上升到理论层面的改革经验和教训。2003年十六届三中全会通过的《完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》也已做出了科学而明确的规定。实践中很多丰富的改革经验和教训可以提炼、分类和总结上升到法律法规层面，用以鼓励、规范和指导各部门的改革，矫正改革方向，约束改革失范行为。在此背景下，有一些改革措施已经不存在“摸着石头过河”的问题。在这些已经成熟的方面，继续放任让一些基层政府部门按照自己利益、理解和意愿“摸着石头过河”，显然是对“摸着石头过河”改革经验的曲解，更是对政府公信力的浪费。
原来高度集权的体制下，地方政府权力和利益受到来自中央政府的严格约束。改革开放后中央向地方放权，扩大地方政府的权力和利益。地方政府权力扩大以后，必不可少的相应约束手段和体制却没有及时建立，如法律法规的约束、原有体制和现有体制的约束、来自社会的约束、特别是来自选民的实质性民主约束等没有形成，与此相对应的公民权利、民营企业、私有财产等硬性保护制度也没有配套完善建立，即一方面是对“强者”的约束机制没有建立起来，一方面是对“弱者”的保护制度没有建立起来，地方公共权力倾斜的“单边主义”很容易导致公共权力偏离公共利益，越界扩张和随意性滥用，甚至“设租”、寻租现象蔓延，导致社会公信力逐渐丧失。再者，被赋予一些行政性权力和经济金融特权的国有垄断企业，利用其对公共资源的占用和支配，绑架公共政策，谋取部门利益而损害民营企业、消费者或普通百姓的利益，甚至是损害整个社会的利益，失去了社会信任。另外，行政管理体制一直具有很大的“唯上不唯下”特点，30年的改革开放，还没有从根本上转变这一点。“唯上不唯下”必然会对上负责，对下不负责，应付上级和服务于上级逐渐内化为一些地方政府部门及其工作人员的工作惯性，逐渐产生和滋长“欺上瞒下”行为，失去公众信任基础。
因此，改革转型期特征固化，迟迟不能过渡到新体制，新旧体制长期交织在一起，原有体制下的种种弊端在新体制中的漏洞间隙里得以放大。中国整个社会在转型，改革到了最关键的攻坚阶段，迫切需要有一个超脱于具体阶层得失、部门权力、眼前利益之上的立足于整个国家长远战略的顶层设计和顶层推进。整个社会转型到位，经济体制改革到位，政治体制和行政管理体制改革到位，发展市场经济到位，建立起与市场经济相配套的法治体系、民主制度和公民社会，是恢复公信力和社会信任的最根本基础。
五、推进地方公共权力根本属性的回归
经济体制改革和政治体制改革，核心问题都涉及到对公共权力的配置、约束和监督。公共权力的根本属性是公共性，理应服务和服从于公共利益和公共目标，为社会、为市场、为公民提供公共服务。为此，必须强化制度约束和机制塑造，根除公共权力行使过程中现存的狭隘性和垄断性，向社会全面开放，使一切公共权力运作全过程公开、透明，运作机制和运行程序规范、严格，最终确保每个阶层，尤其是低收入阶层和弱势群体不被排斥在公共权力运作之外。在这方面，随着网络技术发展，公民参与意识提高，地方政府的主动探索，特别是中央政府层面的强力推动，公权力约束和规范运作方面在一些地方有了可喜的实质性突破，但距地方公权力运行到位还有很大距离，尚需大力推进。
1.刚性公权力的约束体系
在现代社会的民主政治框架下，“把权力关进笼子里”，对以政府为代表的公权力约束主要来自于四个方面：民主约束、法制约束、公民社会约束和内在职业道德约束。
民主约束机制主要是通过选举和代议民主机构的力量，确保公共权力服务于社会大众。这是对地方公共权力扩张滥用的最根本性、最基础性约束，也是目前改革推进速度最为缓慢的部分之一。民主制度是人类社会文明发展成果和全人类社会的共同制度财富，为了中国社会健康发展，我们应该尽力利用。法制约束主要是通过完善的法律及其严格有效实施来实现，我国法律体系对公权力的约束是目前法治社会建设过程中最为薄弱的环节之一。鉴于目前我国公权力强大的现实，首先应当转变立法理念，强化对公权力的严格约束，强化对公民私权、市场主体和社会组织的有效保护，这应成为我国法规体系完善的一个基本方向。公民社会约束主要是公民个人、社会组织和舆论监督等形式与压力。改革应努力开放社会空间，激发社会活力，发育社会组织，建立公民社会。近两年，社会舆论、新闻媒体和公民个人的积极参与，成为改进食品监管、揭露腐败、落实环境保护、监督和推进政府部门行政行为、纠正社会偏差的重要力量，在一定程度上有效地遏制了一些地方的公权力滥用。职业道德约束是提升公职人员职业道德，靠高尚职业道德约束行为。任何制度和法律都是靠具体个人来执行的，公职人员的职业道德对公权力的规范运行起着非常关键性的作用，而且对社会也有着示范作用。美国对公职人员道德约束有一整套的完整法规要求，很多地方值得我们借鉴。
2.破除行业垄断，重建商业规则
市场经济是法治经济，商品是“天生的平等派”。既然我们确立了市场经济的改革发展目标，就应该破除一切特权，打破特殊利益集团设置的行业垄断，只承认平等的自由竞争，在平等竞争中实现资源最有效率的配置。一是把“属于政府的回归政府，属于市场的还给市场”，明确二者的边界，公权力绝不能随意地干预市场竞争，破坏竞争秩序和竞争环境，破坏民营企业的竞争安全感；二是市场主体平等。国有企业也是企业，不应享有超越企业的过多特权，或者获得民营企业所没有的很多优待。另一方面，民营企业也是可靠的和可以信赖的，美国和欧洲国家很多关系国民经济安全和国防安全的企业，从石油到国防尖端技术行业都主要是私有企业经营，就足以说明这一点。因此，打破一些国有企业的垄断地位，真正实行优胜劣汰，失去的是效率低、竞争力低的个别企业，换来的却是整个市场经济充满活力的高效率。
3.顶层设计改革、顶层推进改革
公共权力分散在政府各个部门和地方政府的方方面面，涉及到各个层次和各个部门的切身利益，任何具体部门和地方政府都难以承担此项改革重任。没有顶层设计，改革就会走偏，仅有顶层设计而没有顶层推进，改革只能是继续滞缓拖延，难以有根本性突破。改革公共权力的配置结构、实施过程、约束机制和监督程序，必须在全国最高层面上思考，需要从全社会长远目标和整个国家利益的角度作出顶层设计，并且需要顶层强力推进，排除任何强大利益集团和政府个别强力部门的干扰，像邓小平同志当年要求的那样决绝地毫不动摇地坚定推进改革。
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