农民工权益保护的法治化途径探索——从结社权的角度来研究，本文主要内容关键词为：农民工论文,法治论文,权益保护论文,途径论文,角度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF052文献标识码：A文章编号：1671-1181(2006)03-0104-05
农民工权益保护的相关问题现在是大家研究的热点之一，有不少的专家学者对此提出了见仁见智的看法与建议。前不久召开的中共十六届五中全会又着重提到解决三农问题，帮助农民脱困、缩小城乡差距，建设社会主义新农村仍是未来“十一五”计划的重中之重。农民工是农民的一部分，是来自农村在城镇提供劳动的农民，为更好地保护农民工权益，本文拟从法学的角度对农民工加入工会、行使结社权的法律保护方面做一个探讨，以期抛砖引玉，把农民工问题的研究引向更新的领域和更广的范围，在法治的范围内探索一条通畅的权益保护途径。
一 农民工权益保护的现状
农民工，一般而言，是指在城镇中被雇佣，提供劳动而又具有农民身份的劳动者。① 农民工从事的是劳动强度大、危险程度高、工作环境恶劣的工作，在收益分配上却是收益最少的群体。农民工的基本权益得不到保障，其处境可以说是比较窘迫，经常遭遇强制加班，拿不到工资，人身权益得不到保障，劳动条件差，生命健康权得不到保障。农民工为社会的经济发展和城市建设做出了很大贡献，在不少城市已成为主要的居住者，但并没有被城市好好地接纳，他们得到的是制度性的歧视、地位上的落差、收入分配上的不平等和生活水平上的巨大反差。总而言之，农民工的权益被侵犯的程度之深，范围之宽，涉及人数之多，确实让人不得不担忧。农民工的权益保护窘境是到了该改变的时候了。
现阶段我国农民工权益的保护途径有多种，其中主要有政府的保护，农民工的自我保护，社会团体提供的保护等方式。这些保护方式尽管不完善，有不少还是临时措施，但也逐渐被强化，出现多样化的趋势。
首先是政府主动作为，为农民工维权。如政府利用庞大的行政资源，主动为农民工讨工钱。还有是政府有关部门在劳动监察过程中，对所发现的侵害农民工权益的事情予以处理和处罚。这些方式很重要，并且以后还要求政府在劳动关系调节中应发挥更大的作用。但问题是仅靠政府的作用是难能奏效的，还有是政府愿不愿意发挥作用的问题。首先是政府不能的问题，政府有关部门有限的几个执法人员来监督如此众多的企业是不可能的。况且各级政府目前在很大程度上被先前陈旧的劳动观念和制度所束缚，导致政府监督不力。再者是政府不为的问题。各级地方政府在发展本地经济、吸收外来投资的动机驱动下，劳动者的权利和利益往往在“创造良好投资环境”的利益追求中被忽视和践踏，政府怕惹恼投资者，很多时候注重维护资方的利益，而对农民工权益被侵害的现象不太重视。何况还存在监督者权力腐败和“寻租”的问题。
除政府的保护外，还有一些社会团体的保护，主要是一些非政府组织，为维护农民工权益而奔走呼吁。这些社会团体数目太少，存在的区域有限，并且自身还在发展中，起的作用不大。
还有一种途径是农民工自己维权。其一是农民工消极反抗，有破坏工具和机器的，也有装病的溜号的，甚至辞职不干的，最终离开打工的地方。在求助无门的情况下，“处于劣势的人最终会用脚选择离开”，这也是农民工作为弱者最后的办法；再者就是积极维权，对雇主提出异议或向有关部门举报，或主动提起诉讼，也有少数组织起来，与资方对抗，集体要求政府主管部门给个说法。但从农民工知识水平、维权成本和组织程度来说，这些方式并不普遍。农民工大量离开会导致“民工荒”，对企业生产和国家的经济发展不利，积极维权因时间太长和费用太高对农民工自身不利，而与资本暴力对抗对国家、企业和农民工三方都不利。故而笔者认为需另外开辟为农民工维权的管道。组织农民工加入工会被认为是一条可行的管道，本文就是做一尝试，探索农民工通过结社权的良好行使来维护自己权利的可能性和必要性。
二 农民工结社权行使的现状
我国宪法第35条规定了中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，我国公民不分民族、性别、教育程度、财产状况，都一律平等地享有宪法和法律规定的权利，履行宪法和法律规定的义务。农民工与我国其他公民一样都能行使这些权利。在本文中笔者主要讨论农民工参加工会的结社权之行使，不讨论其他方面结社权的行使情况。
农民工是农民的一部分，农民的结社权目前基本上处于虚置的状态。建国前的农会和由此延续下来的贫下中农协会仅是一种政治组织，而且在新时期取消阶级成分后已自动消亡，从此再也不存在代表农民利益的专门团体。农民工是改革开放后农民洗脚上田，成为开放地区的雇佣劳动者后出现的称呼。他们是特殊的农民，在家种地则为农民，出外务工则为农民工。目前在我国同样也没有代表农民工利益的专门团体。这使得农民工在市场竞争中处于不利地位，既不能与资本相抗衡，也不能抵制政府部门的乱收费、乱罚款等非法侵害。
农民工在打工过程中，也有一部分人参加了工会，目前农民工除参加了所在企业的工会外，还主要参加了以下三种形式的工会：
(一)户籍所在地政府建立的工会
据新华社报道，从2002年起，河南省信阳市在县乡两级建立“民工工会”，以维护外出务工农民的合法权益。“民工工会”由主管领导担任负责人，劳动、民政、司法、公安等部门的负责人为机构成员，该机构负责与农民工务工地相对应的工会组织建立联系，为农民工提供咨询服务和法律援助，参与或协助有关部门处理劳资纠纷和工伤事故等事务[1]。仿效信阳的做法，我国其他一些劳务输出比较集中的地方也为户籍在本地的农民工设立了类似的工会机构。
(二)务工所在地政府建立的工会
农民工务工所在地政府建立的工会最典型的是社区工会。一般认为，所谓社区工会就是指在社区范围内就业的劳动者，为维护自身的合法权益，依法而自愿组建的工会组织。为实现最大限度地把劳动者组织到工会中来的要求，我国一些地方把工会工作拓展到社区，用工会的力量来维护社区从业人员的权益，社区工会遂应运而生。社区工会尚属于新生事物，它最早出现在江苏省南京市。到2000年6月止，南京市的所有社区都建立了工会，全市所有街道均成立了社区工会联合会，并建立了社区工会基层组织。其他一些地方也相继成立了社区工会。如在2004年3月，湖北省武汉市发文要求，该市要求所有街道、乡镇必须建立工会组织；凡是有劳动关系、有职工的企业都要建立工会组织。社区工会组建率须达到90％以上②。由于社会转型，原来由单位承担的部分剥离职能由社区承担。社区需要组建工会来担负部分职能。社区工会是超单位的工会组织网络，应突破条块分割的狭隘视野，其覆盖了社区内所有从业人员和群体，能吸收这些不同类型、不同就业形式以及不同单位的劳动者加入工会，这其中很大的一个群体就是农民工。
(三)成立专门的“农民工工会”
沈阳市两年前成立了首个“农民工工会”，开始利用农民工自己的组织来维护农民工权益，该工会已经为入会的农民工进行了几次成功的维权行动。实际上，北京市在建筑行业进行的农民工加入工会的试点工作中，也不是让农民工加入这些单位的工会，而是让这些外来建筑队，具备条件的建立工会组织，不具备条件的，先组建农民工的自我管理委员再过渡到工会组织，实质上是建立“农民工工会”。③
三 农民工结社权正常行使的法律保障
(一)结社权行使存在的问题
信阳的“民工工会”由政府建立，是政府提供给外出务工者的一种优惠和保障。当民工权益受损时，有强大的政府帮助维权。且不管实效如何，算是一种新尝试，它实际上建立的不是通常意义上的工会，而是政府以工会的名义为农民工维权。武汉、南京以居住地为基础建立社区工会的模式，与以单位为基础建立工会相比，打破了单位的框架限制，有其创新之处。沈阳等地组织的“农民工工会”的创新之处是单独为农民工组织工会，这在社区工会的基础上又进了一步，它的成员来自于不同单位的农民工。更重要的是农民工工会的独立性得到了保证，不被资方控制或制掣。
但必须看到，这些工会主要政府所组建或政府促动建立，农民工大多是被动的参与到工会中来，而且反应消极，在整个过程中看不到他们的积极性，大多数农民工甚至嫌麻烦不愿入会。并且前述的三种工会组织形式并没有被法律肯定，合法与否还存在疑问？具体到工会的建立上，与我国《工会法》的规定存在一定的差异，工会成员不用交会费，工会的组织机构也全不是会员选举产生，基本上靠指定。这些或许是考虑到农民工特点的无奈之举，但没有会费的工会怎样去维持它的存在？不符合工会法的工会怎样去生存和发展？这些工会很有可能是名义工会，农民工上参加了工会并不等于权益得到保障。在不少的三资或私营企业里，建立的工会只是应付政府检查的应景之作，基本上是摆设，且多数的被老板所控制，这种由资方控制的形式上的工会起不到代表和维护工人利益的作用。如此类似的问题普遍存在，这些问题不解决好，农民工的结社权就不可能正常行使，农民工的权益就不可能得到保障。
(二)结社权行使的必要性。
农民工加入工会对农民工的权益保护能形成一种制度保证。农民工已成为我国产业工人的主角，每三个产业工人，就有两个来自农村，仅将其作为弱势群体加以保护是不够的，重要的是在制度设计和政策制定上给予坚实的保证。为进城务工人员建立工会，让其通过工会来维权，农民工权益就能得到经常性的制度保护。有了工会，农民工对劳动报酬、工作时间、安全条件、生活福利等有疑问或不满意时，可通过工会讨个公道。从长远来看，工会还可以为进城务工人员在社会保障、子女就学方面提供更多帮助，逐渐减少城乡劳动者得到的差别待遇。
农民工加入工会对资本的力量形成一种抗衡，是农民工社会化维权的需要。中国仍处于工业化的中期阶段，劳动者依附于资本、依附于机器的状况在较长的一段时间不会改变，故把数量众多的农民工吸纳进工会，既加强了工会力量的建设，也可以形成对资本有力的抗衡。不然缺乏组织化的农民工没有与资本进行均衡与博弈的能力，只好听任资本摆布。而资方长时间的为所欲为也会损害资方自己的利益，如2004年不少地方的“民工荒”就是很好的例证。而只有将农民工组织起来，通过工会这种社会化维权模式，促进资方行为的规范化，实现双赢。
农民工加入工会是时代的要求，是以人为本的体现，是走向和谐社会的必经步骤。中国加入WTO后，中国的市场化规模已扩展至全球，更多的外资外商进入我国，由此产生的涉外劳动关系亦会影响中国的劳动关系，使得其更加符合国际运行的“游戏规则”和公认的国际劳工标准和惯例，这同时会促进我国对农民工权益的保护。2004年我国又一次对宪法进行了修改，将“国家尊重和保护人权”纳入了宪法修正案，将包括农民工在内的公民的权益保护上升到根本法的高度，在宪法已有规定的情况下，政府和社会不能再容忍严重侵害民工权益的现象出现，更不用说频频发生了，数量规模这么大的群体权益得不到保障，谈何“以人为本”。并且，不让农民工进入工会这种合法组织，因维权的需要，农民工自然而然会按血缘或地缘方式组织起来，这种血缘和地缘组织很容易变性，极可能会发展成黑社会组织或其他形式的非法组织，危害一方。同时农民工与资本、城市和社会的对立在长期的压抑下一旦爆发，局面很可能难以收拾，结果也可能无法预料。故而因势利导，将农民工纳入工会，缓和越来越尖锐的农民工与资本的矛盾保护他们的正当权益是我国的必然选择，也只有在这基础上才有可能构建社会主义的和谐社会。
故将农民工纳入工会的呼声越来越大，工会组织理应把占多数的工人阶级的新成员(农民工)作为自己的服务对象，这既有利于其行使职能，也有利维护社会稳定。在这方面我们已有所突破。2003年8月中华全国总工会发出的《关于切实做好维护进城务工人员合法权益的通知》中要求把进城务工人员组织到工会中去，要求“与用人单位建立劳动关系(含事实劳动关系)的职工，不论户籍在何地，无论工作时间长短，都有依法组织和参加工会的权利”。2003年年底召开的全国总工会第十四届三次主席团会议宣布“突出抓好进城务工人员的工会组建工作”。2004年的政府工作报告已明确“农民工是我国产业工人的一部分”。同年的中央一号文件也肯定了这一点。而工会的本义是劳动关系中工人一方利益的代表者和维护者，故工会必须把农民工纳入，让被称为“职工之家”的工会也成为真正的“农民工之家”，而不是把农民工排斥在工会的大门外。因为这在一定意义上会影响到我国的稳定与安全，影响到和谐的社会主义法治社会的建设进程。
(三)相关法律的缺陷分析和改进建议
我国宪法规定和保障包括农民工在内的所有公民的结社权，但位阶比宪法低的法律、法规或者长时间的习惯做法不正常地限制了农民工的结社权。尽管相关法律的一些规定已有所改变，但还是远远不够的。主要表现在以下几个方面：
1.《工会法》在工会的性质和地位、工会独立性的制度保障等方面的规定都存在着不足，理应对工会进行正确定位和职能创新。我国《工会法》在2001年修改后在这些方面虽有一定改观，但问题和缺陷的存在仍是显而易见的。首先，工会应摆正位置，与资方或管理者保持距离。工会不能把自己看成是政治机构，也不应把自己等同于国家机关，或看成是资方管理部门的辅助者。工会与管理者有平等的关系，不是管理者的助手或下属机构。在工会成员的构成上，我国的规定与国外通行的工会法律中“雇方代表不得参与”的禁令有差距。实际上单位的领导人员或资方代表不但能加入工会，而且在很大程度上控制了工会。不少单位的工会主席习惯上由将退休的单位领导人员担任，工会管理人员很多都曾是单位的管理人员，成为其继续享受领导待遇的依据。而且工会内部机构设立不完善，听命与单位的管理部门，使得工会对外不能自主，对内不能民主，工会成员的意见和要求总是被工会忽视，不能正确表达工会成员的心声。制度的缺憾使得我国很多工会在形式上确实是建立了，没有具备法律规定的那种工会的实质，基本上起不到为工会成员维权的作用。尽管最高人民法院的相应司法解释明确了工会可取得社团法人地位，但实际上多数工会都沦落为单位的附庸或其下属机构，唯资方的眼色行事，对劳方的权益视而不见，这样的工会怎能替职工维权？
笔者认为，我国工会法在保障工会的独立性④ 上应加强制度设计，明确工会与党政机关、与单位管理层的界限及相应关系，并明确限制党政机关与单位管理层的行为来保障工会的独立地位。这在我国一直是讳莫如深的话题。我国只认定工会为社会团体，要将工会还原到具有公益性的私法人[2] 的本来面目尚待时日，不以制度保障工会的独立性，工会不可能正常行使职能。再是工会在劳资关系中应正确定位。劳资双方尽管存在着此消彼长的利益对立关系，但还存在着利益协调的统一关系。劳资双方并不完全只是矛盾的。在此背景下，工会作为社会经济矛盾，特别是劳动关系矛盾的产物，理应正确定位，应把握好双方的利益平衡点。而工会与资方及管理者的关系应是对抗与合作的关系，在对抗下合作，合作也要随时准备对抗。双方对抗与合作的动态平衡促使社会、企业、劳动者走向良性发展，这是一种多赢的结局。
2.我国工会组建的形式不符合农民工的特点，存在着不适应性，工会组建的形式理应创新。一是习惯性地将单位工会理解为我国工会组建的唯一形式。工会的组建一直是按“单位工会”的模式来组织，在外企、民企依然如此。本来依据1992年修订的《工会法》第三条的规定，农民工作为劳动者可以参加工会，但该法第二条的规定把农民工长期排除在工会之外，农民工因身份阻碍被关在工会大门外。因为传统认为农民工不是职工，即使被企业、事业、机关这些单位雇佣，也不得加入该单位的工会。现在我国已正式明确了农民工的职工身份，现阶段各级政府所做的主要工作，就是把农民工这个“新工人阶级”组织到工会中去。尽管让农民工加入工会，已是目前的主流认识。但遗憾的是，很多时候却成了一种政治安排，而不是法律操作，相关法律是滞后的。2001年《工会法》修改时对本文前述组建工会的三种形式，都没有采纳。笔者要说明的是，目前我们组建的工会这种“旧瓶”，装不了农民工这种“新酒”，具有不适应性。我国的工会法没明确规定社区可建立工会，而不少的省市为实施《工会法》颁布的办法却突破了上位法的规定⑥，允许社区设立工会，这种工会的社会化可能会对传统体制带来一些冲击，但确实是工会发展的正确方向。我国的工会应从‘国家化’的阴影中走出，迈向社会化。
笔者认为，我国的工会法应作出相应修改，把社区工会等组织形式等规定进去，否则影响到《工会法》的权威性，也对我国的法治化进程构成挑战。《工会法》若做这些修改，会实现基层工会的多样化，打破单位工会的垄断地位，给单位工会造成一定的竞争压力，这也有助于单位工会的改造。由单位工会垄断的一元化工会不符合工会发展的国际趋势，也给农民工入会造成诸多人为障碍，而单位工会、社区工会、农民工工会竞争发展将造成同一单位、同一企业中可能存在多个工会，大大增强了工会的活力。工会的多样化尽管也存在负面效应，就我国目前情况说，但应该是利大于弊的。⑥
3.可考虑在《工会法》中设置一些例外规定，以照顾性地保护农民工这些特殊群体。适合农民工特点的工会在成长中遭遇重重阻力。为吸纳农民工入会，简化了入会手续，免掉了会员费，这与工会法会员有交纳会费义务的规定直接冲突。尽管改革可能允许突破某些法律，但社会对“良性违宪”、“良性违法”尝试的质疑使得改革举步维艰。这些工会以后如何维持运转？最直接的结果是一些农民工工会建立时轰轰烈烈，转而慢慢沉寂，再而渐渐消亡。
笔者认为将来修改《工会法》时，可为农民工这个庞大的特殊群体做一些例外规定，因为农民工现象的存在不是暂时的，农民工问题的解决也需要一段较长的时间。占全国工人总数三分之二以上的农民工的权益长时间被我国《工会法》所忽视，《工会法》理应为作为工人的大多数的农民工作一些改变，因而《工会法》为农民工作出一些例外规定是必要和应该的。工会法应对建立“农民工工会”作例外应规定，这样可解决很大一部分农民工的入会和权益保障问题。因为很多农民工的雇佣方依法不必建立工会，能建已建的工会又与农民工的特性不适应，这些农民工的结社权和权益保护都处于虚置状态，只有专门的农民工工会才能很好地解决这个问题。再者，不收会费的工会怎样维持下去？笔者认为解决的办法只有政府对这些工会提供财政支持。工会法虽有“工会的经费来源有政府支助”的规定，但在现行财政政策下农民工工会很难得到这样的经费支助。要解决的话，只有在《工会法》和相应法律中增加例外规定。我国的一些地方在建设农民工工会的探索中已了一些成功的经验，这在制定《工会法》的例外规定时可以适当参考。总之，工会法若在此方面不做修改，只能是停留在“纸面上的法”，没有什么实践意义。工会法不能把这么庞大数目的农民工这个劳动者群体纳入，就不能体现其代表性，就不能算成功的工会法。
对工会的组建形式进行创新，尽可能地组建适应农民工特点的工会，在适当的时候修订工会法，将进城农民工的利益保护纳入国家法制化的保护轨道。农民工的命运与国家的命运是联系在一起的，保护农民工从一定意义上说就是保护我们这个国家。按农民工的实际情况建立工会，提高农民工组织化程度，对农民工提供组织性保护，让农民工获得政治信任感和社会认同感，农民工的结社权得到正常行使，农民工的权益在法治化的途径中得到良好保障，这定会推进国家的法治政府建设和依法治国进程，也定会促进社会经济的持续发展和国家的繁荣稳定。
注释：
①对农民工的定义有多种，这是笔者参考了其他学者的定义后自己概括的定义，笔者认为将农民工定义得过宽抑或过窄都是不适宜的。
②参见《人民日报》《新农村周刊》，2004年3月21日第5版。
③加强工会的独立性并不意味着否定党的领导，党仍然在工会工作中发挥领导作用。若形式得当的话，党的领导作用反而还会加强。
④参见黄越钦著《劳动法新论》，中国政法大学出版社，2003年版第295页。
⑤笔者发现，有不少的省、市，如四川、安徽等地颁布的《实施〈工会法〉办法》规定了社区可建立工会，但要求“职工较多的社区”才可建立工会。其他的一些省、市如北京、山东等地则在其《实施〈工会法〉办法》中规定了“其他组织可建立工会”，社区应该可说是一种“其他组织”，故实际上也允许社区建立工会组织。
⑥我国明确反对工会的多元化，在参加相关国际条约时作了保留，但基层工会的多样化与工会的多元化是有本质区别的，只是一种基层工会组织形式的创新，基层工会的上级工会仍是一元的。