我国教育投资的结构分析，本文主要内容关键词为：结构论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一般认为，制约我国教育改革和发展的主要因素是教育投资不足。然而，人们往往忽视了这样一个问题，即由于教育投资的分配配置不当而造成教育投资的效益呈相对下降的趋势，从更加剧了教育经费的紧张。因此，解决我国教育经费紧缺的难题，既要着眼于增加教育投入的数量，更要着力于优化资源配置，提高教育投资的效益。本文旨在通过对我国教育投资来源和教育投资分配的结构分析，提出优化我国教育投资结构，提高教育投资效益的思路。
一、我国教育投资来源的结构分析
教育投资的来源结构，是指各种教育投资来源在整个教育投资来源中所占的比重，以及由此而形成的相互关系。按投资主体分，教育投资来源结构可划分为政府、企业和个人家庭三大部分；按投资来源分，我国教育投资主要来源于以下渠道：（1 ）政府部门的财政拨款及其他财政性支出；（2）企业、社会团体等对教育的投资及捐赠；（3）学生交纳的学杂费；（4）学校的各种收入；（5）其他收入等。我国的教育投资来源， 从其构成的变动过程来分析， 大致可划分为两个阶段：一是1985年教育体制改革之前的阶段，其特征是投资来源少，结构单一。据有关统计，当时政府对教育的投资一般占到整个教育投资的90%以上。二是1985年教育体制改革之后的阶段，随着个人教育补助制度的改变和收费标准的不断提高，以及教育费附加的开征和各种鼓励社会集资办学等优惠政策的出台，我国教育投资来源开始逐步呈现出来源主体和来源渠道多元化、政府预算外教育投资所占比重越来越高的格局和态势。根据国家教委有关教育财务统计资料整理，现将1986年以来我国教育投资的来源构成列表如下：
我国教育投资的来源构成(%)
年份财政预
各级政府企业对勤工俭学
学 捐资助
算内教
征收的用教育的和社会服 杂费 学及其
育投资
于教育的投资 务用于教他对教
税费 育的经费 育的投入
198674.834.84
5.08
6.26 2.98
6.00
198772.296.94
5.26
7.03 2.86
5.58
1988 ___ _________
______
198968.689.02
5.45
2.43 ______
199066.298.52
5.87
4.73 4.24
10.33
199162.8510.30 5.83
5.09 4.42
11.50
199262.1310.12 5.59
5.39 5.07
11.69
1993-1994 61.00 9.50
6.00
4.60 7.50 11.40
从上表提供的数据可以看出，自1986年以来，我国的教育投资来源结构至少呈现出以下特点：（1）在整个教育投资的来源中， 政府对教育的投资呈递减趋势，从1985年以前占整个教育投资的90%一直下降到61%；加上政府征收的用于教育的税费，也不过只占整个教育投资来源的70.5%，且这部分投资比例近年仍在继续下降。（2 ）个人对教育投资，基本上呈上升趋势，从1986年占整个教育投资来源的2.98%，上升到1994年的7.5%。（3）社会捐资助学和其他投资也有较大幅度的上升，从1986年的6%上升到1994年的11.4%。（4）企业对教育的投资基本处于稳定状态，略有上升。上述我国教育投资来源结构所呈现出的变化及特点，从总体上看，具有一定的合理性，即这种政府投资份额减少、个人及社会教育投资比例增加的趋势，基本上与我国国民收入分配格局不断由政府向个人及其他主体倾斜的趋势相吻合。而且，这样的教育投资来源结构，若从发展的角度看，还有利于建立一个能灵活扩大和充分增加全社会教育投资的来源机制，符合教育自身结构复杂和性质各异的特点。然而，如果结合我国教育投资规模、教育结构和西方国家教育投资来源结构作进一步分析，就会发现，我国目前的这种教育投资结构还存在着诸多急待完善之处：
第一，我国教育投资占国民生产总值的比重低于发展中国家的平均水平，教育投资规模与我国教育事业的发展规模不相适应。有关统计资料表明，发达国家公共教育经费占国民生产总值的平均数在5%以上，发展中国家在4%左右，即使最不发达国家，也在3%以上。尤其值得重视的是，发展中国家，包括最不发达国家，总的趋势是逐步上升。同时，约有半数国家，公共教育经费占政府财政支出的比例，已超过15%。而我国预算内教育经费支出，一直未超过国民生产总值的3%， 不但无法与发达国家相比，也低于发展中国家的平均水平，至于国家财政预算中的教育事业费，1991年占国家财政总支出的比例仅为12.7%，也远低于世界绝大多数国家的水平。〔1〕
第二，我国教育投资的增长速度在近几年出现了一定的波动，一些时期甚至略有下降。根据有关资料计算，我国教育投资的增长速度，1982年为11.54%，1984年为16.99%，1986年为18.1%，1990年为14.36%，1992年为18.53%。我国教育投资的增长速度虽然略高于我国国民收入的增长速度，但由于增长不均衡，使我国教育事业的发展也出现波动起伏，难以保持均衡性和协调性。
第三，我国教育投资来源还存在着一定程度的结构失衡。主要是：（1）在初等义务教育中，由于地方政府财政的拮据和其他因素的影响，政府对教育的投资，尤其是贫困落后地区政府对教育的投资，已变得越来越不充足。而为弥补政府投资的不足，对个人的强制性收费，已使很多地区个人对教育的支出在整个义务教育投资来源中占据了相当比重，并使很多低收入家庭子女因无力负担较高的教育收费而中途退学。这样的来源格局虽然增加了个人对教育的投资，但并不符合义务教育的宗旨，也不符合国际上的一般惯例。（2）在高等教育和中等职业教育中，政府对教育的投资仍显得过多，承担了本来应由个人和企业更适宜承担的投资责任和义务。如在国外，个人对高等教育的投资一般要占整个高等教育投资来源的10－30%左右，而我国目前只占不足3%。 这种投资来源格局不仅造成了政府对教育的过多干涉和教育管理的僵化，同时也使高等和中等教育的投资来源因缺少个人和企业的支持而显得日益不足。（3）企业对教育的投资在近几年虽然比较稳定， 但其作为相对独立的经济实体，目前却仍承担着从效率的角度看不应由其承担的投资义务，即很多企业仍举办着应由政府举办的义务中小学教育。这既制约了企业的改革与发展，同时在某种程度上也影响着教育的正常发展。
以上分析表明，我国目前的教育投资来源结构，无论是在总体规模上，还是在内部结构上，都还存在着一定的不完善之处，并未达到最优来源结构的标准与要求。
二、我国教育投资分配的结构分析
教育投资的分配，即教育投资的支出和运用。教育投资的分配结构，就是提高投资在支出和运用过程中所形成的一些特定的比例关系。根据理论分析和实证分析的需要，教育投资的分配结构可划分为以上几种类型：第一类是各级各类教育间的投资分配结构，指教育投资在各级各类教育间进行分配所形成的一种比例关系，一般可用各级各类教育投资在整个教育投资中所占的比重来表示，其中，比较常用的主要有初、中、高三级教育间的投资分配结构和中、高等教育中各类专业间的投资分配结构。第二类是地区间的教育投资分配结构，是指教育投资在一个国家的各地区间进行分配所形成的一种比例关系，如各省、市间的教育投资比例关系，经济发达、经济欠发达和经济落后地区间的教育投资比例关系等。第三类是教育投资的内部分配结构，是指按照教育的使用性质而划分的教育事业费和教育基本建设投资在整个教育投资中所占的比重。其中，教育事业费按其具体用途，又可划分为人员经费和公用经费两大类。人员经费主要包括教学人员、教学辅助人员、科研人员、行政人员等的工资、补助工资、职工福利费、助学金等；公用经费主要包括公务费、设备购置费、业务费和修缮费等。
（一）我国三级教育间的投资分配结构的分析。根据国家教委公布的教育经费统计资料，我国预算内教育事业费在三级教育间的分配情况如下表：
教育事业费中三级教育所占比重(%)
年份 高等教育中等教育 初等教育
1984 22.0932.8
35.14
1986 21.8633.56 34.08
1992 21.4736.12 35.52
上述这种分配结构的合理性在于它基本适合我国经济发展水平不高、需要大量中等层次劳动力这一国情。但是，我国这种三级教育投资分配结构的不合理之处在于对义务初等教育的投资比例过低，对高等教育的投资比例过高。比如，义务初等教育投资和高等教育投资所占比重，世界平均水平是42.9:15.6，而我国则为35.5:21.47， 前者我国比世界平均水平低7.4个百分点，后者我国比世界平均水平高5.9个百分点。另外，我国三级教育生均教育经费比例严重不合理，1988年我国初、中、高三级教育年生均经费之比为1:2.31:33.72，而世界一般发展中国家的比例才为1:1.7:8， 这种比例失调与不合理的三级教育投资分配结构直接相关。这样的分配状况，应该说是不符合三级教育的性质、特点及政府的教育投资行为方式的。因为根据三级教育的性质和政府的投资行为特征，政府对教育的投资应主要集中于义务初等教育领域。为此，我们应按照初、中、高三级教育的特点及不同要求，来合理地调整我国三级教育的投资分配结构。
（二）我国地区间教育投资分配结构的分析。我国教育投资在地区间的分配，从目前看，主要通过以下两种途径：一是各地区政府按照财政体制和教育体制划分的支出范围直接对教育投资；二是上级政府根据各地区教育发展的需要对各地区进行一定的专项投资补助。其中，第一种途径是我国教育投资分配的主渠道，第二种途径只发挥十分有限的辅助作用。这一点，在我国初、中等教育领域里表现得最为明显。我国目前的地区间教育投资分配格局，基本上就是上述投资分配机制作用下的一种结果。这种教育投资分配结构的合理性在于它既适应了我国整个经济体制改革和财政、教育改革的总体需要，也有利于调动地方投资办教育的积极性，有利于促进各地区教育事业的发展。然而，这种分配机制也有其明显的固有缺陷。其中比较突出的一点就是，容易造成地区间教育发展的不平衡。事实上，正是受这一分配机制的影响，我国教育投资在地区间的分配以及地区间教育的发展，目前正处于一种不太均衡的状态中。首先，地区间教育投资的差异有扩大的趋势。以北京和贵州两地之间的比较为例。1988年北京普通中学预算内生均经费414.01元，贵州仅为141.58元，两者之比值为2.92；1989年对应数据为582.05元和144.09元，比值为4.14，差距进一步扩大。两地之间小学TG均经费的比较也反映了同样的问题：1988年为217.82元和57.88元，比值为3.76 ；1989年为243.03和64.50元，比值为3.81；1990年为289.6元和74.70元，比值为3.87〔2〕。另据统计，1991年全国省、 自治区地方所属普通中学、小学的生均预算内教育事业费，最高的分别达476.38元（海南省）、460.96元（西藏），最低的分别为171.37元（江西）、60元（河南），省际相差近3－8倍。其次，从城乡差距来看，根据一项在全国范围内对374个县教育财政所做出的抽样调查， 我国农村小学预算内生均事业费为82.84元，比全国城乡105元的平均水平低20%左右；平均公用经费为9.21元，比全国城乡平均水平14.93元低40%左右，有113个县小学预算内生均事业费低于60元，占抽样县总数的30.2%，其中低于50元的有70个县，占抽样县总数的18.7%，更有低于20元的30个县，占抽样县总数的8.02%〔3〕。这些情况表明， 我国的地区教育投资分配结构是不太合理的。
（三）我国教育投资的内部分配结构分析。根据《中国统计年鉴1991》提供的资料，我国教育投资在教育事业费和教育基建投资之间的比例如下表：
教育投资中人均教育事业费和人均教育基建投资所占比重(%)
年份 人均教育事业费比重人均教育基建投资比重
1980年48.6 89.9
5.45 10.1
1984年86.0 87.8
11.9 12.2
1986年123.3 87.1
18.3 12.9
1991年235.5 93.05 17.6 1.95
在全部教育事业费的支出中，人员经费和公用经费所占比重如下表：
全国教育事业费支出人员经费和公用经费所占比重(%)
年份 1979 1983 1986 1989 1991
人员经费比重
6263
62
6769
公用经费比重
3837
38
3331
资料来源：根据财政部文教司教育经费决算资料整理。
上述我国教育投资内部分配结构的不合理之处在于：（1 ）在教育事业费中，人员经费比重偏高，且不断上升，公用经费比重偏低，且逐渐下降。特别是近些年，由于多次提工资、离退休人员增加、各种政策性补贴、津贴等增多，使人员经费占的比重更大，而公用经费占的比重越来越小，尤其是农村中小学，除了发放教职工工资外，所剩无几，严重影响了教学活动的正常进行和教育质量的提高。（2 ）就横向教育投资分配结构看，中等教育投资中，职业技术教育投资比重过小，高等教育投资中部分专业，如财经、政法、农牧、历史、地理等投资比重过小，这样一方面造成人才短缺，有限的资源用不到刀刃上，另一方面又盲目造成人才积压浪费，使有限的资源白白消耗，需求矛盾更加突出。（3）从教育基建投资比重看，高教基建投资所占的比重比高教总投资所占比重更高，前者为3－5左右，后者达1－4以上。虽然一般来说，高教基建投资比重应更大些，因其所需设备资产比普教要多，但普教也必须有起码的物质技术条件。（4）教育投资利用效率低。80年代末， 我国高等学校每个教师负担5.2个学生，而日本为9.84个、英国为12.2个、美国为19个、意大利为24个；与发展中国家相比，我国教师与学生之比更小，泰国为1:26.52，韩国为1:43.6。 至于中等学校教师与学生人数之比，我国也属中低水平。而且这种教师与学生人数比在我国呈逐渐下降趋势，1952年我国高等学校教师学生比为1:7.1，到1992年下降到1:5.63；中等学校教师学生比1952年为1:24.2，到1992年减少到1:14.77，小学则由1952年的1:35.6减少到1992年的1:22.08。 如果从学校非教学人员占教职工总数的比例看，情况则更为严重。1992年我国高等学校中非教学人员占31%，中等学校中非教学人员占36.57%， 这在世界其他国家实属少见〔4〕。
总之，我国的教育投资分配结构，无论是在三级教育间、地区间，还是在其内部，从目前看，都不同程度地存在着一些不太合理的地方。为此，我们应按照合理的教育投资分配结构的要求来加以适当的调整和完善。
三、优化教育投资结构、提高教育投资效益的基本思路
根据上面对我国教育投资来源结构和分配结构所作的分析，我们认为，解决我国教育投资不足，办学经费紧缺问题的关键是：一方面要通过扩大教育投资来源渠道、优化教育投资来源结构增加教育投资的总量；另一方面要通过合理配置教育资源、优化教育投资分配结构提高教育投资的效益。就前者而言，主要应采取以下措施：（1 ）继续扩大个人、家庭和社会其他团体对教育的投资，使个人及社会其他团体的教育投资比重在整个教育投资来源中进一步提高。其中，增加个人对教育的投资，可以通过继续提高对个人的教育收费标准来实现；增加社会团体对教育的投资，关键是应进一步完善现行的鼓励社会团体对教育投资的优惠政策，并在政策上把教育集资、捐赠与乱摊派具体区分开，以调动社会各方投资教育的积极性。（2 ）在合理调整政府教育投资规模和投资比重的同时，应充分发挥政府在增加教育投资中的主渠道作用，切实保证按照《教育改革与发展纲要》的规定，到2000年，使我国财政性教育投入达到国民生产总值4%的比例。同时， 还应进一步规范和完善各级政府所征收的用于教育的税费，以保证这一来源能得到合理而有效的运用。（3）在义务教育阶段，应继续适当提高政府对教育的投资， 尤其应增加上级政府对贫困落后地区的投资补助，以减轻低收入地区及低收入家庭的投资负担。并且，除少数民办的非义务中小学可以收取较高的学费外，义务类中小学原则上不应通过提高教育收费标准来扩大投资来源。在非义务中、高等教育阶段，应适当提高个人和企业的投资比重。相对减轻政府的投资义务，以便政府能重点抓好初等义务教育和一些关键性高等教育的发展与管理。就后者而言，主要应采取以下措施：（1）逐渐降低对高等教育的投资比例，提高对初等义务教育的投资比重，对高等教育的投资应相对集中使用；（2）适当增加对贫困地区、 不发达地区的教育投资比重；（3）适当增加教育基建投资尤其是中、 小学教育基建投资的比重，解决教师住房困难，逐步改善教师工作环境与条件；（4）在教育事业费的内部分配上，应逐步减少人员经费的比重， 增加公用经费和科研经费的比重，应大力精简学校行政机构，精简行政人员；（5）调整初、中等学校的布局， 通过合并或联合形式调整高等学校及专业的布局和结构，扩大办学规模，提高规模效益；（6 ）加强学校内部财务管理，杜绝教育经费的损失和浪费。
注释：
〔1〕潘懋元主编《新编高等教育学》，北京师范大学出版社 1996年3月第1版，第23页。
〔2〕见《中国地方教育经费年度发展报告——1989》
〔3〕见《中国教育经费年度发展报告——1991》
〔4〕根据《中国统计年鉴（1993）》第709－711页资料推算。