市场经济呼唤高效的政府——市场经济条件下政府作用国际研讨会综述，本文主要内容关键词为：市场经济论文,政府论文,高效论文,条件下论文,国际研讨会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1997年1月7日，由国家计委宏观经济研究院、中国（海南）改革发展研究院、德国合作技术公司、联合国开发计划署、世界银行联合举办的“市场经济条件下政府作用国际研讨会”在海口市召开，与会政府官员、国内外经济学界专家学者及企业界人士100余人。国家计委主任陈锦华、海南省省委书记阮崇武以及世界银行中蒙局局长霍普、德国联邦专家委员会前主席施耐德、日本经济企划厅前厅长、日本大和综合经济研究所高级顾问宫崎勇等出席了会议。
一、经济转型时期政府的作用
代表们认为，政府的作用问题已成为我国经济转型时期最为突出、急需解决的焦点问题，需要加紧理论上的研究。虽然十多年来政府职能转变经过了一系列探索和实践，政府的机构设置也曾两度进行较大调整，但至今还没有取得根本性突破，政府与市场关系、政府与企业关系、中央和地方关系仍没有从根本上理顺，进一步深化改革要求转变政府职能。同时，由于我国是发展中的社会主义国家，正处在经济快速发展的过程中，面临着人口众多、人均资源相对不足、就业压力很大、产业结构不合理、地区经济发展不平衡、保护环境和生态的任务艰巨等问题，也迫切需要政府转变职能，有效地发挥政府作用。从世界经济发展趋势来看，我们正处于经济生活日益国际化、全球化、科技化的时代，要求政府不仅应是本国开展对外经济交流与合作的积极推动者，而且应是主动的参与者，这也需要政府转变职能以及相应的政府改革。
会议代表的共识是，共同探索社会主义市场经济条件下的政府作用的理论和实践，不仅对于中国经济转轨时期有效发挥政府作用，进一步完善新型宏观调控体系，提高宏观调控水平，将具有重大的理论和现实意义，而且会为在“九五”期间深化国有企业改革、加强基础设施建设、培育规范市场、健全社会保障、保护环境资源、改革投资环境等方面创造良好的体制条件，做出较好的制度安排。
与会代表一致认为，市场经济条件下政府作用问题是十分重要的，是一个很现实也是很复杂的世界性的课题。这个课题的具体研究需要从立足国情，认清当前国际大环境的发展趋势，积极借鉴西方国家、发展中国家及转轨国家成功的经验和失败的教训，从历史的角度、世界的角度、对比的角度和发展的角度去把握。
二、政府应做自己该做的事情，有效市场会提供有效的服务
（一）寻求政府和市场的有效结合点是关键
代表们认为，在政府和市场关系的问题上，存在两种误区：一是片面夸大政府的作用，主张政府全面干预社会经济生活；另一种是片面夸大市场的作用，主张自由放任，反对国家干预。这两种倾向对我国社会主义市场经济体制的建立和完善都是有害的，实际上，政府和市场都远非是完善的，它们都有缺陷，会失灵。因此处理好政府和市场的关系，并不是在纯粹的市场和纯粹的政府中作出抉择，而是在市场机制与政府的某种程度的干预之间的结合上作出选择。
有的代表从东亚及日本成功经验出发，认为政府采取“市场友好”战略有利于经济发展，其基本经验是：（1）政府不要干预市场，尽量让市场自行运作，直到确实需要政府介入为止；（2）政府应根据市场自行调整和平衡；（3）政府不应靠主观臆测而应根据经济规律采取简易透明和公正的干预措施。
有代表强调，社会主义市场经济，要求我们一定要承认市场、重视市场，要敢于利用市场，但由于市场缺陷和我国国情的特殊性和复杂性，必须实施有效的宏观调控。同时也要求政府尽量研究、熟悉市场、把握市场规律，尽可能避免与市场规律相冲突的政府宏观调控行为。
（二）科学界定市场经济条件下的政府职能
1.界定政府在市场经济中的职能必须遵循的原则。有的代表认为，政府是依靠国家权力发生作用的机构，政府具有什么职能要从它是否运用国家权力这一点来考虑，国家权力应是划分政府职能与非政府职能的基本界限；也有一些代表认为，政府是一种公共机构，其“本份”的职能是“组织和执行公共物品的供给”，政府职能应界定在公共物品范围内；还有的代表认为，界定政府在市场经济中的职能必须首先遵循一般规律和一般原则，包括：“三个有利于”原则；效率优先兼顾公平的原则；基础市场机制与政府行政机构互补的原则；坚持比较成本最低和比较利益最大的原则。台湾学者认为，政府角色主要取决于两个密切相关的因素：一是经济制度之性质；二是政府所控制的资源究竟有多少。日本学者提出的几个基本原则是民间优先；政府活动中心为了主权者；政府应就具体活动内容和理由向国民作充分说明；政府活动应当谋求各国理解和支持。
2.市场经济中政府基本角色。概括代表们的意见，政府主要应扮演如下角色：市场秩序的维护者；宏观经济的调控者；公共物品的提供者；基础设施建设的组织协调者；良好国家环境的创造者；收入及财产的再分配者；外在效应的消除者；公共管理和公共财政的管理者；与国际惯例接轨的准则制度的制订者。各国政府应从本国国情和经济发展阶段的实际情况出发，扮演好自己的角色。
3.我国转轨时期的政府职能。（1）加强市场经济法制建设，创造平等竞争的市场秩序与环境；（2）深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体；（3）培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系；（4）依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长；（5）参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供者；（6）制定并实施分配与再分配政策，形成收入与财产公平分配机制；（7）扩大对外开放，加强国际经济合作；（8）转变职能和精简机构，实现政府自身的改革。还有的代表认为转轨时期政府职能还应包括消除对市场取向改革的阻力的职能。德国专家认为在转轨时期应在市场机制的建立和市场管理方面采取措施，控制对国有企业的调整，为所有或大多数公司提供相同的经营环境。
（三）政府职能转变的内容、实质、对策和途径
1.政府职能转变的内容。有的代表提出，政府职能转变主要涉及以下内容：（1）由政府统管公共资源、公共财政和全民资本性资产，转向只管公共财源和公共财政；（2）由政府既生产公共产品又生产盈利性、竞争性产品，转向只生产公共产品；（3）由政府直接制定和实施货币政策，转向由中央银行独立地制定和实施货币政策；（4）主要由政府行政机制配置资源，转向主要由市场机制配置资源；（5）由企业作为政府的延伸执行社会功能（办社会），转向由政府承担全部职能。
2.政府职能转变的实质。有不少代表都谈到，由于社会经济关系决定着政府职能，因此转变政府职能的实质就是所有制关系的转变，即调整政府同企业的经济关系，政府从盈利性、竞争性产业退出来。由政府机构充当市场主体转向由企业和民间机构充当市场主体。但就如何调整政府同企业的经济关系，看法不尽一致，有以下几种观点：（1）应当是把一部分国有资产集中在提供公共物品的领域，作为政府履行公共管理职能的重要基础，对大部分处于竞争性领域的国有资产应鼓励混合所有制发展，实行市场化运营与政府的管理严格分开。（2）应当是把作为“政治实体”的国家的行政性收支（财政）跟作为“经济实体”的国家的经营性收支（资产收支）分开，而且用不同的组织形式系统进行分渠分流。作为“政治实体”的国家，其组织形式是各级政府。作为“经济实体”的国家，其组织形式是接受各级人民代表大会领导的“国有资产管理委员会”。（3）应当把国有资产划分为财政性资产和资本性资产。全民所有制的资本性资产应当从国有制经济中分离出来，成立一个统一的、职能独立、非行政化的全民资本管理委员会，依托于人大。同时全民资本所有权采取间接的和混合实现形式，创造出真正的市场主体。（4）在任何国家，政府是一切公共机构的集合（代表全民利益或公共利益），国有资产的职能自然而然要由政府或政府的一部分来加以执行，可以论证，由政府直接执行国有财产所有者职能，是“最经济”也是最方便，单独设摊早晚会走到“一个机构，两块牌子”的路上去。
3.政府职能转变的途径及对策。在这个问题上，代表们涉及较多的是政府机构的改革和精简。代表们认为，1978年以来，中国政府分别于1983、1988和1993年进行过三次较大范围的机构改革，但至今收效甚微。据有关方面粗略统计，自1979年改革以来，各级政府机构大约扩大了1倍多，国家公职人员由改革前的500万增加到约1000万；有的估计各级政府官员加上事业单位，全国吃“皇粮”的高达4000万。在政府机构改革的实践方面，代表们介绍了一些国内有益的经验。海南省坚持“小政府，大社会”的行政管理模式，精简机构和人员，削减政府自身不必要的权力，仅1993年推出的企业工商登记制度改革，一次就削减了100多项审批权，洋浦经济开发区，实行行政决策与行政执行相对分离，设立法定机构以分解政府职能；深圳市和顺德市的做法是将政府的行政管理职能和资产管理职能分开，从搞好产权制度改革，确立企业的市场主体地位着手合并，精简机构，建立了“市国资委——国有资产运营公司——企业”三个层次的国有资产管理新体制，全面取消了企业的行政主管部门。
4.政府机构改革的若干思路。代表们认为，在我国经济转轨时期，人力资源的配置在所有资源配置中起着主导性作用，尤其是政府人员素质结构直接影响到社会主义市场经济体制是否高速运行。要通过竞争形成良好的人员进出机制，把最优秀的人才吸收到政府中来，如何从政府中分离不必要的机构和人员，思路如下：要将行业协调服务职能转向行业服务组织承担，一些专业部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改组为国家授权经营国有资产的单位，或改组为自律性行业管理组织；将技术性、服务性、操作性很强的机构，从政府中分离出来，转化成生产型的事业组织；把政府庞大的后勤福利机构从政府中分离出来，转变成为面向市场的第三产业组织；尤其迫切的是通过编制立法，用法律手段保证一个廉洁、高效、精干的政府。有些代表认为，要保留并适当调整生产公共产品的政府机构，一些职能相同或接近的机构应适当合并。按照市场经济的要求完善和重新界定政府宏观调控机构。应撤销盈利性、竞争性的产业主管部门；撤销职能重叠交叉的临时机构；减少政府首脑和地方行政长官同职能部门之间的中介机构和中间环节，建立健全各类中介组织。有的强调，党、政、企要有合理的分工，党管路线及大政方针；政府管理法规、政策、组织实施；企业作为独立法人，自主经营，把“党政平行系统”变成一个强有力的管理系统。
三、政府与企业的关系
大多数代表认为，目前我国的政企关系依然是政企不分，职能错位。企业对政府的依附关系，政府对企业的随意干预虽有改变，但没有根本性突破。大家一致认为，政府是社会经济的组织者和管理者，政府必须为企业创造必要的外部经济环境，但不能干预企业的依法独立经营；企业具有独立经营自主权，但其行为必须受政府的协调和监督。
1.关于政企难以分开原因复杂，应对症下药，将政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开。政府的国有资产所有者职能与社会经济管理职能不分是政企难以分离的现实矛盾，因而企业改革离不开政府改革，政府改革与国企改革应当同步进行。要积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径，建立国家资产的科学管理体系，通过经济关系的变革实现政企分离。
有代表认为，“政企分开”到如今仍然分不开，其原因首先是在于基本的经济关系注定着政府必须管，不管不行。最基本的原因就在于，作为资本财产的所有者，政府必须监督资产的使用与处置，防止管理者或劳动者一切侵害资本利益的行为发生，保证资本不被滥用和浪费，能够提供利润并能不断增值。因此，“政府管企业”的逻辑，并不是什么人强加的，而是存在于这个经济本身基本的经济关系和利益结构之中的。
有专家强调，“政企分开”成为今日企业改革的症结，是由于传统体制的核心——经济权力与政治权力结合未有根本的改变，使政企结合形成痼疾，成为各种矛盾交叉点，至今企业投资决策权、人事决策权（特别是企业主要负责人的人选）等权力掌握在政府有关部门中。
还有代表认为，政企不分在于政企职能错位。政府既是社会经济的管理者，又是国有资产的直接经营者。全国经营性国有资产笼统为国家所有，但管理责任不清，造成资产流失。政府代表国家行使企业所有者权利，政府部门干预企业的基础。虽然，在企业中实行了厂长（经理）负责制，但凡需企业股东会、董事会作决定的事都由政府部门分别掌握。这样，不仅使国有资产运作效率很低，而且不能形成独立的市场竞争主体。
有专家强调，企业改革具有局限性：（1）过去着重改革的是政府管理企业的方式和企业经营权在政府与企业之间如何分配，但并未改变政企不分的局面；（2）过去着重调整的是企业收益在政府与企业之间的分配比例和分配形式，但未能触动决定分配的产权管理体制；（3）改革缺乏配套性，结构调整缓慢，相关改革滞后。
有专家强调，“政府管理企业”的逻辑，存在于这个经济本身的经济关系和利益结构之中，政府职能的转变，前提是所有制关系的转变。要政府不再管企业，前提是政府不再是所有权主体，至少不再是大多数企业的所有权主体，国有制的所有制形式在整个经济中不再为主体。
2.在政府职能转变中深化企业改革。代表一致认为，政府在体制转轨时期的一个基本任务是要深化企业制度改革，让企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立法人主体，让企业独立于政府机构而生存发展，实现政企分开，构筑社会主义市场经济运行的微观基础。
第一，政府转变职能，并不是说政府的一切职能都要转变，而主要要求改革一种职能：政府不要再管企业。要求做到政府不再管理企业，前提是政府不再具有所有权，至少不再是大多数企业的所有权主体。这样对大多数企业来说，已不再存在“政府直接管理企业”的“政企不分”的问题了。虽然国有制的所有形式在整个经济中不再为主体，但并不能否定我们的经济仍然是以“公有制为主体”。
第二，解决“政企分开”的有效办法是将作为“政治实体”的国家的行政性收支（财政收支）与作为“经济实体”的国家的经营性收支（资产收支）分开，而且用不同的组织形式系统进行分渠分流。通过改组、合并方式建立一些跨省市（跨地区性）的大型企业集团，既不属于所在地的地方政府，也不属于中央某一部门，而属于全国性的国营投资公司或专业投资公司。这样，大型企业集团既跟地方政府脱钩，又跟中央部门脱钩。通过对国营企业整理债务，由当地、外地或全国性国营投资公司替该公司承担债务，把债权变股权，由投资公司通过扩股实现控股，并对企业进行改组，自然与政府脱钩。发展资本市场，促进投资主体多元化，特别是扶植发展由国家金融机构严密监控的各种非银行金融机构，通过其对国有企业“参股”、“控股”，以至改组国有企业。从近期看，可以帮助国有企业从政府的行政羁绊中解脱出来，实现“政企分开”；从长期看，随着这些投资机构越来越多地成为国有企业的主要投资者（控股者），全民所有制的形式将从“国家所有制”过渡到“社会所有制”。
第三，政府职能转变的实质不是政企分开，而是政府机构从盈利性、竞争性产业中退出来，由政府机构充当市场主体转向由企业和民间机构充当市场主体，以解决政府的所有权扩张，从而解决政府和企业的职能错位问题。进一步讲，其实质是改变全民所有制的国有制（或政府所有制）形式。改变全民所有制的形式包含双重涵义：（1）全民所有制不再采取国有制形式。把全民所有制的资本性资产从国有制经济中分离出来，成立全国统一、职能独立、非行政化的全民资产管理委员会，依托于全国人大，是一个非行政的经济组织；（2）全民资产所有权原则上不采取直接的和单质型的实现形式，转而采取间接的和混合型的实现形式。
第四，国有企业与政府之间应确立以国家调控市场、市场引导企业，国家的间接控制企业为主的新型关系。国家运用法律、法规等手段，调节市场供求关系。创造适宜的经济和社会环境，以此引导企业正确地进行经营决策。政府对企业行为的调节，不是通过行政命令实现，而是在国家宏观计划指导下，综合运用经济手段、法律手段和必要行政手段，引导企业的发展方向，影响企业行为，使之符合国家计划的要求，实现宏观经济持续、稳定协调发展。同时，政府要为市场经济有效运行提供服务和管理国有资产。
第五，政府的国有资产所有者职能与社会经济管理职能不分是政企难以分离的现实矛盾，因而企业改革离不开政府改革，政府改革与国有企业改革应当同步进行。当务之急是按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式与途径，建立国有资产的科学管理体系，通过经济关系的变革实现政企分开。重新构建国有资产的管理体系和结构，把国家需要控制的基础产业的资产与一般竞争性行业的资产分类管理。重新构建国有资产的运营体系，这个体系应当由独立的国有资产投资中介机构来建立。重新构建国有企业的宏观管理体系，政府由直接管理转向间接管理。同时，从效益最优化的原则出发，国有资产主要应在提供公共物品的领域发挥作用。在竞争性领域，应鼓励混合所有制的发展。
第六，认为国企的前途是“九死一生”，即90%以上的国企民有民营化，百分之几的国企按照现代企业制度重组，主张保留三类国企：关系国民经济命脉的大型、超大型企业或垄断行业；某些高新技术企业；公共福利性事业。对这三类国企的改革，限制在不改变国有制基本性质的限度内，按照现代企业制度的模式重组成“有限责任公司”或“股份有限公司”。同时认为，旧机构与新事业的矛盾难以调和，旧机构习惯了“包打天下”的角色，对所属国企无所不管，如今要它不干预企业经营活动是不可能的，只要旧机构存在，所谓企业的“四有”机制不过是一句空话。只有大刀阔斧地进行机构改革，才能建立适合市场经济需要的“廉洁高效政府”。
第七，认为目前政府应帮助企业走出困境，根本措施是：要把市场经济和宏观调控有机地结合起来，加大国有企业的改革力度，加大改革步伐，不失时机地把企业推向市场。
第八，政府要为企业创造良好的外部环境，包括政策法规环境、管理环境、体制环境、服务环境、社会环境。
四、在合理划分中央政府与地方政府的事权、财权基础上，充分发挥
两个积极性
专家们认为，在规范成熟的市场经济中，中央政府与地方政府关系应当分三个层次来处理：（1）合理地划分事权，即中央政府干哪些事、地方政府干哪些事，从而依据事权来合理确定支出的规模；（2）在确定事权和支出规模的基础上划分财权，即合理划分财政收入，确定国税与地方税以及共享税的税种与税率；（3）通过法律程序将以上关系从法律上确定下来。
1.关于中央政府与地方政府事权的划分问题。代表们提出，中央与地方在公共物品的供给上应有不同的分工，公共物品分为软件和硬件，软件是指制定政策和规则，硬件是指基础设施建设。在软件方面中央政府的职能主要是制定涉及全国的市场与企业行为规范与宏观经济稳定的政策与法规，地方政府只是制定地方性的实施规则和地方范围内政策法规等。公共物品硬件也应分工，如果公共物品的受益者是跨地区的，则主要由中央政府提供，如果是某一区域，则由地方来提供。在提供公共物品硬件方面，中央政府与地方政府应合理分工，使纳税人根据公平受益的原则合理分担。但代表们又提出，既要分工还要有统一，还要有全国一盘棋的思想，对一些没有足够钱投资基础设施的贫困地区和中小城市，国家要在资金和技术上进行倾斜，这样才能保证国家整体的发展。
2.关于中央政府与地方政府管理权限的问题。大家认为，当前主要的问题是中央政府该管的没有管或没有管好，不该管的管得太多、太细，插手地方企业具体经营决策太多，宏观政策不到位。中央政府应当在重新确定政府经济职能和划分事权的前提下，赋予地方政府相应的经济调节自主权、有限投资自主权、国有资产行政管理自主权。
3.关于中央政府和地方政府的财政关系问题。代表们认为，改革以来，中央政府在财政体制上分阶段实行的改革为理顺中央与地方经济关系起到了一定积极作用。但是，由于其内在不完善性和中国经济转轨的特殊性，也带来了许多具体的问题。诸如地方政府向中央政府讨价还价，极力争取扩大地方财政收入范围等不规范现象；地方政府行为企业化；地方政府投资冲动难以遏制；中央政府宏观调控职能弱化；地区间市场封锁倾向抬头等。代表们指出，在事权确定的前提下，明确划分中央与地方的财权，加强中央的财力，强化中央宏观调控，规范地方政府行为，建立健全中央对地方的有效控制体系，调动地方政府发展经济的积极性，是处理中央与地方关系的重要前提。
4.关于地方政府在市场化改革中的地位和作用问题。专家指出，改革十几年来，地方政府在不完全的计划和不完全的市场中所超的作用以及在中央宏观调控中所起的市场化的调整作用，表明了地方政府在我国市场化改革进程中扮演了重要角色，发挥了重要的作用。因此，中国经济转轨全局性的问题就是如何确保在有利于中央统一领导和宏观调控下，在有利于促进区域经济平衡发展和全国统一市场形成的前提下，更充分地发挥地方政府在推动市场化改革进程中的作用。
5.关于统一大市场和区域间市场协调发展问题。专家认为，以全国统一大市场的形成为目标，中央政府和地方政府应大力促进区域性市场的培育和迅速发展，形成区域间的市场协调，优势互补，积极创造条件建立全国一体化的市场体系，最终推动全国统一市场的形成。
6.关于区域平衡的问题。目前中国正处在区域经济发展不平衡向区域经济均衡发展过渡的起步阶段，不平衡发展乃是一个客观现实，解决问题的关键不是“劫富济贫”人为拉平差距，而是积极探索建立一种“富裕带动落后”的运行机制，在中央统一调控下，求得共同发展。
7.关于中央与地方关系的法制化建设问题。代表们认为，市场经济本质是法制经济，要明确界定中央政府和地方政府都是独立的法律主体，中央政府和地方政府都有法律赋予的一定权力。当中央政府与地方政府的事权合理划分以后，当中央与地方的收支范围和规模确定以后，应通过立法程序从法律上巩固下来，应当基本稳定。在中央统一立法的前提下，赋予并加大地方经济立法权。
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