国家利益与社会利益：社会主义和谐社会下的中国政府改革创新，本文主要内容关键词为：中国政府论文,国家利益论文,社会主义和谐社会论文,改革创新论文,利益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
构建社会主义和谐社会，最为本质和关键的是构建和谐的利益关系，而构建和谐的利益关系依赖相关社会制度的保障。在现阶段，作为“调节、限制、疏导人们利益行为的一套机制”[1]，国家制度和政府发挥着极其重要的作用。因此，在社会主义和谐社会的视角下审视国家利益和社会利益的关系，不仅有利于认识和理解社会主义和谐社会的本质特征，也有利于分析和总结中国政府改革创新的基本趋向和基本经验，把握中国政府改革创新的未来走向。
一、国家利益与社会利益的对立统一是社会主义的题中应有之义
马克思曾经指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[2]因此，追求利益是人类一切社会活动的动因，利益对政治权力具有决定作用。国家的产生和发展也是如此，并由此形成了国家利益和社会利益的辩证关系。
国家是社会阶级发展的产物，也是社会的对立物。人类社会产生以后，开始并没有国家，维系人类社会存在的是血缘族群，人们生活在无忧无虑、和谐相处的原始共产主义社会。随着生产力的发展和剩余产品的出现，产生了阶级和利益的冲突。“为了使这些对立面、这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种在社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家”[3]。由此可见，国家虽由社会产生，但凌驾于社会之上，并日益同社会相异化，成为一种与社会相对立的力量。由于国家是阶级矛盾不可调和的产物，是特殊阶级和阶层的代表，因而“随着时间的推移，这些机关——为首的是国家政权——为了追求自己的特殊利益，从社会公仆变成了社会的主人”[4]P12。对此，列宁也指出：“不论在君主国或在最民主的资产阶级共和国，官僚主义是随时随地把国家权力同地主和资本家的利益连在一起的。”[5]这样，随着国家和社会关系的变化，国家利益与社会利益也就最终形成一种相互对立和矛盾冲突的关系。
国家尽管是阶级统治的暴力机器，但从其产生和职能上讲仍是社会管理的工具。一方面，国家的产生是社会管理的必然要求。“社会为了维护共同利益，最初通过简单的分工建立了一些特殊的机关”[4]P12，而这些“特殊机关”就是国家。另一方面，社会管理是国家存在的必备条件。国家产生后，没有也不可能终止对社会公共事务的管理，并且“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”[4]P523。尽管国家在很大程度上与社会相异化，使掌控国家的特殊阶级的利益凌驾于社会利益之上，但实际上国家也并不总是为了特殊阶级的利益而任意牺牲社会公共利益，甚至在很多时候为了社会公共利益还要限制特殊阶级的利益。因为，毕竟国家的根基还在于社会，“国家是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现”[4]P755。没有社会，就没有国家，没有了社会利益，也就没有了阶级利益。因此，从本质上讲，在阶级和国家存在的很长时期内，国家利益与社会利益又是相互依存和相得益彰的关系。
社会主义社会仍然存在国家利益和社会利益的对立统一，但能够真正实现二者的有机结合。由于社会主义社会仍然是阶级社会，国家仍然是阶级统治的工具，因此，国家利益与社会利益仍然存在很大的差别，而且由于体制和机制等方面的原因，国家利益和社会利益肯定还会存在矛盾和冲突。但是，由于社会主义社会是真正实现了劳动人民当家做主的社会，居于统治地位的是占据社会绝大多数的广大人民群众，因而国家利益与社会利益从根本上又是一致和统一的。即使存在矛盾和冲突，也会通过调整和改革得到解决。正是从这个意义上讲，在社会主义社会，国家的社会管理职能将更加突出。对此，恩格斯曾深刻指出：“所有的社会主义者都认为，国家以及政治权威将由于未来的社会革命而消失，这就是说，社会职能将失去其政治性质，而变为维护社会利益的简单的管理职能。”[4]P227正因如此，社会主义社会将不同于以往的任何阶级社会，能够真正实现国家利益和社会利益的有机统一。并且，随着社会主义的发展，国家的统治职能将不断缩小，社会管理职能将不断扩大，国家利益和社会利益也将不断交融。由于“共产主义是社会主义发展的高级阶段，那时人们从事劳动都是由于觉悟到必须为共同利益而工作”[6]，因此，到了共产主义社会，随着国家的消失，国家利益也将最终融入社会利益之中，最终消除自身的异化性。
国家利益与社会利益的对立统一是社会主义的题中应有之义，但如何实现二者的有机结合却是现实社会主义艰难探索的永恒主题，也是社会主义国家兴衰成败的关键所在。中国特色社会主义的艰难探索和健康发展，同样面临着这一问题。
二、由政治管制到社会服务是中国政府创新的基本趋向
新中国的成立，使中国确立了社会主义的基本制度，真正实现了人民当家做主。社会主义的基本制度和人民当家作主的社会现实，要求废除旧的反动阶级的专政体制，实行新的人民民主专政。随着阶级矛盾为主逐渐让位于人民内部矛盾为主，专政的性质会逐渐减弱，而民主的性质则会不断增强。另外，随着形势和具体利益关系的变化，国家的职能也要发生相应的变化。总体看来，新中国政府职能转变经历了从政治职能与公共职能并重到以政治职能为重心，再到偏重经济职能，然后到强化社会管理和公共服务职能的过程。
1978年以前，由于国内外形势的影响和认识上的偏差，中国政府的政治职能与公共职能长期并重，即政府既要高度重视阶级斗争和政治建设，还要大力进行经济社会发展。后来，以“阶级斗争扩大化”以及“文化大革命”为标志，最终走向“以阶级斗争为纲”和以政治职能为重心。在此阶段，与计划经济体制相适应，我国实行高度集中的行政管理体制，政府呈现出全能型、封闭型、随意型、权力型、管制型、利益型和人治型特征。全能型政府，即政府既要维护公共秩序，又要分配资源、组织生产、安排生活；封闭型政府，即政府行政透明度不高，许多决策和活动都处于不公开状态，缺乏与民众的沟通；随意型政府，即政府决策和行政带有很大的随意性，朝令夕改常态化，置政府信用于不顾；权力型政府，即政府代表权力，政府的工作和职责就是管控和约束；管制型政府，即政府处于管理和控制地位，政府成为社会的对立面；利益型政府，即政府机关利用自身权力追求私利，甚至与国争利、与民争利；人治型政府，即依靠领袖意志、个人好恶进行治国理政，缺乏民主和法治。针对这些现象，中国政府也一直在进行改革。1951-1953年的改革，是新中国成立后的第一次精兵简政。此后，又经历了1954、1956、1960-1964、1966-1975年的改革。但这些改革，不管是向中央集权，还是向地方放权，总体经历了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的发展轨迹，并且在政府职能改革上没有突破性进展，未改变政府以政治职能为重心的局面。
改革开放以后，伴随着经济体制的逐步转轨，我国进行了六次规模较大的政府机构改革。第一次是1982年改革，重点是对各级政府机构进行较大幅度的精简，国务院机构由改革前的100个精简为61个。这次改革在放权让利的同时，提出干部队伍“四化”(革命化、年轻化、知识化、专业化)方针，开始建立正常的干部离退休制度。1982年宪法规定，当代中国政府组织和活动的基本原则有民主集中制、责任制、服务原则、法制原则等。这说明，改革开放后的中国政府创新开始有了实质性的突破。第二次是1988年改革，为了适应发展商品经济的需要，第一次提出转变政府职能的要求，其改革重点是“四个分开”：政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开(过去是政社分开)。全能型政府开始松动。第三次是1993年的机构改革，为适应社会主义市场经济的培育和发展，此次改革的重点是转变政府职能，中心内容是政企分开，明确精简、统一、效率原则。第四次是1998年改革，这是新中国成立以来最大规模的政府机构改革，国务院组成部门从40个减到29个，人员从3.2万人减到1.6万人。同时，国务院机构实行“三定”(定职能、定机构、定编制)原则。更为重要的是，这次改革明确提出，要建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，完善国家公务员制度，按照依法治国、依法行政的原则加强行政体系的法制建设。教育部、科技部、人事部、劳保部、国土部等公共服务部门的加强，显示服务型政府建设开始启动。这次机构改革是新中国成立以来规模最大、力度最大、难度最大的一次改革。第五次是2003年改革，为了适应WTO的要求，对政府职能和机构进行了局部的调整，重点是深化国有资产管理体制改革、完善宏观调控体系、健全金融监管体系。这次改革更加注重促进经济社会和人的全面发展，更加注重为构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会提供体制保障，明确提出政府职能应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，要建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。第六次改革从2008年3月开始，至今仍在进行，其重点在于：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务；三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。这次深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。其核心和基本指向，就是建立服务型政府。
纵观中国政府改革与创新的发展历程，可以看出有这样几个转变，即由全能型政府向有限型政府转变，由封闭型政府向透明型政府转变，由随意型政府向信用型政府转变，由权力型政府向责任型政府转变，由管制型政府向服务型政府转变，由利益型政府向普惠型政府转变，由人治型政府向法治型政府转变。其基本思路是政治统治—经济建设—社会治理。其核心理念是为人民服务、为市场服务、为社会服务，并逐步提高服务的效能和质量。这也是整个中国政府创新的发展趋势和基本走向。
三、国家利益与社会利益的有机结合是和谐社会的本质体现
中国特色社会主义，不仅体现在中国特色社会主义民主政治、中国特色社会主义市场经济、中国特色社会主义文化建设，还体现在中国特色社会主义社会和谐。当中国特色社会主义发展到科学发展的新阶段时，在中国特色社会主义民主政治、市场经济和文化建设的基础上，社会主义和谐社会的建设也就必然提上日程。社会主义和谐社会的本质是利益的和谐，这是由中国特色社会主义的现实背景和未来前景所决定的。
当代中国经过30多年改革开放的发展，已经进入经济社会发展的关键时期。这个关键期，既是“黄金发展期”，又是“矛盾凸显期”。因为在这个时期，一方面是中国经济高速发展，人均GDP达到1000美元以上；另一方面是各种新旧问题和矛盾纷纷凸显，特别是利益分化严重影响到社会的稳定。一般地说，“当一个社会经历了经济与技术变化，当它获得了与这些变化过程相关的态度时，就会出现导向更高程度利益表达的倾向和行动手段”[7]。为了适应这种新的变化和顺利进行全面小康社会建设，党和国家及时转变执政理念，先后提出了“科学发展观”和“社会主义和谐社会”的重大决策。党的十六届三中全会明确“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的要求，提出用“五个统筹”(统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放)来落实科学发展观。党的十六届四中全会提出构建一个“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的和谐社会。科学发展观是总的统领，和谐社会是具体体现，但其核心都是一种利益的协调。
利益是社会存在和发展的基石，“利益结构是社会结构的物质基础，是决定该社会和谐程度的重要因素”[8]。因此，如何构建和发展利益结构、构建和发展什么样的利益结构，也就成为能否和如何构建和谐社会的关键所在。坚持以人为本，实现人的全面发展，是构建和谐社会的根本目标和总的要求。具体而言，正常合理的利益结构既不是平均主义，也不是两极分化，而是一种类似“橄榄型”的利益结构。平均主义看似利益均等，但这既不符合社会发展规律，也违背人类的根本利益，因为人们不可能同步富裕，也不愿意共同贫穷；两极分化是效率优先的结果，但容易导致仇富心理、利益冲突和社会不稳；两头小、中间大的“橄榄型”利益结构，由于拥有庞大的社会中间阶层，因而社会资源的配置一般都比较合理，社会各阶层之间的利益矛盾和冲突一般都不会太大。面对中国当前“金字塔型”的利益结构，要实现其合理转变，最重要的就是要搞好“五个统筹”，实现“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”。民主法治，就是通过民主政治和依法治国，使各方面积极因素得到广泛调动；公平正义，就是通过妥善协调社会各方面的利益关系，使社会公平和正义得到切实维护和实现；诚信友爱，就是全社会互帮互助、诚实守信，全体人民平等友爱、融洽相处；充满活力，就是使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重，创造活动得到支持，创造才能得到发挥，创造成果得到肯定；安定有序，就是社会组织机制健全，社会管理完善，社会秩序良好，人民群众安居乐业，社会保持安定团结；人与自然和谐相处，就是生产发展，生活富裕，生态良好。只有实现了各种利益关系的和谐，才能最终实现社会主义社会的整体和谐。
在社会主义和谐社会之下，国家利益和社会利益是和谐统一的。科学发展观和社会主义和谐社会的基本要求，看似协调的都是一些具体的社会利益，但实质上却体现了极强的国家利益。因为在社会主义新理念下，中国当前的政治、经济、文化和社会(小社会)“四位一体”的建设，既是社会主义社会(大社会)建设，更是中国的国家建设；“五个统筹”既是国家发展的标志，也是社会和谐进步的表现；“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”，既是和谐社会的目标，也是社会主义国家发展进步的体现。“中国模式”、“中国经验”和“中国奇迹”的背后，正是国家利益和社会利益的有机结合。
四、中国特色社会主义政府创新的基本经验和未来启示
中国特色社会主义政府创新经历了几十年的艰难探索，取得了一定的经验，但仍存在许多不足。通过对中国政府创新发展历程的纵向比较和与国外的横向比较，我们得到以下经验和启示。
第一，政府改革创新必须依据本国国情，以国家利益为重。政府改革创新是社会发展的必然趋势，也是世界改革大潮的重要体现。社会要发展，国家要进步，就不能不进行改革。20世纪80年代以来，为了顺应时代的要求，迎接全球化、信息化和国际竞争加剧的挑战，西方各国相继掀起“政府再造”的热潮，采取了一系列的改革战略和战术。在此影响下，苏联、东欧等社会主义国家也开始了大张旗鼓的改革。但是，在西方国家改革取得相应成果的同时，苏联、东欧等国家的改革却并不成功，甚至造成政而不政、国而不国、党而不党的悲剧。造成这种结果，最为关键的因素是苏联、东欧的改革很大程度上是在西方的影响下进行的，而不是结合本国国情自行进行的改革，大搞政治“多元化”、民族“自决化”，最终造成各国共产党丧失政权、国家被颠覆。在此背景下，中国改革也曾出现了一些杂音和曲折，但有过深刻教训的中国共产党和中国政府始终有一个清醒认识，那就是“把马克思主义的普遍真理同我国的具体实际结合起来，走自己的路，建设有中国特色的社会主义，这就是我们总结长期历史经验得出的基本结论”[9]P3。实际上，全球化要求国家间的密切联系与合作，国家的改革也需要各国间的相互学习与借鉴。但这种联系与合作、学习与借鉴必须从本国国情出发，以国家利益为重。对此，邓小平在会见美国前总统尼克松时曾说：“我们都是以自己的国家利益为最高准则来谈问题和处理问题的。在这样的大问题上，我们都是现实的，尊重对方的，胸襟开阔的。”[9]P330所以，无论是在国际交往中，还是在内政改革上，中国都有着自己的基本原则。中国改革的成功和“中国模式”的巨大成就得益于此，中国政府改革创新的具体成果和基本经验也得益于此。通过对过去10年中申报“中国地方政府创新奖”的1500多个案例所呈现出的16个关注点的分析，我们发现“其中很重要的一点就是，政府创新必须从各地实践创新中探索出一条符合中国国情、有中国特色的政府创新之路”[10]。
第二，政府改革创新必须遵循渐进原则，综合利益平衡。尽管中国的政府改革创新起步较晚，但取得的成就却是有目共睹的。其中最为重要的原因，就是中国的改革是一种“渐进式”的改革。中国是一个发展中的大国，中国的特殊国情要求中国必须进行“渐进式”改革。中国几千年的政治文化和传统思维的重大转变，需要渐进改革；中国960万平方公里的广袤区域的稳步发展，需要渐进改革；中国十几亿人的各种利益的综合平衡，需要渐进改革；中国近百年来的经济社会发展的薄弱基础，需要渐进改革。所以，对于中国这样的发展中大国，稳定和改革、发展同等重要。因此，党的十六大报告在总结改革开放十条基本经验时指出：“稳定是改革和发展的前提。要把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，把不断改善人民生活作为处理改革发展稳定关系的重要结合点，在社会稳定中推进改革发展，通过改革发展促进社会稳定。”[11]渐进改革有许多好处，如容易起步、可以减小阻力、可以避免巨大损失、可以积累丰富经验等，最重要的是可以综合考虑各种利益关系，实现尽可能的平衡稳步发展。区域利益、城乡利益、人与人的利益、中央与地方的利益、中国与外国的利益等，必须统筹兼顾。苏联“激进式”改革和“休克疗法”的失败，很大程度上归因于既得利益集团的推动和操控。中国改革的曲折和近年来各种群体性事件的频发，也在于各种利益的冲突。这些都从反面证明，政府作为国家利益和社会利益的共同代表者，在解放思想、开拓进取的同时，必须坚持实事求是、稳步前进。当然，渐进并不是四平八稳、齐头并进，在特殊地区和部门有时也需要突进。地方政府的创新应该大胆地试、大胆地闯，但不能搞政绩工程、形象工程。即使这种局部的突进，也仍然是中国整体渐进改革中的量变。只有综合利益整体突进，才会实现政府改革的质变和政府职能的根本转型。
第三，政府改革创新必须反对官僚主义，公利压倒私利。政府改革创新的主体是政府，而具体操作者却是政府官员。这样就不可避免地涉及公利与私利的问题，难以避免地产生官僚主义。进行改革的目的是要从根本上更好地维护和谋取国家利益与公共利益，而进行改革，势必要触及保守势力和人员的私利，也势必要照顾到改革势力和人员的私利。在权衡与取舍公利和私利、私利和私利的问题上，自然就产生了官僚主义。因此，克服官僚主义是政治体制改革的重要内容。早在1986年5月，邓小平就指出：“城市改革是全面改革，不仅涉及经济领域，也涉及文化、科技、教育领域，更重要的是还涉及政治体制改革。政治体制改革就要消除机构臃肿、人浮于事、官僚主义，还包括改革人事制度。”[12]此后，邓小平就政治体制改革问题发表了一系列重要谈话，明确把克服官僚主义确定为政治体制改革的三大目标之一。他指出，进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性，而要克服官僚主义，必须着力解决三个问题：党政分开、权力下放、精简机构，并提出“精简机构是一场革命”的著名论断。他严肃地指出：“如果不搞这场革命，让党和国家的组织继续目前这样机构臃肿重叠、职责不清，许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状况，这是不可能得到人民赞同的，包括我们自己和我们下面的干部。”[13]因此，进行政府改革创新最大的障碍就是官僚主义。政府改革创新难以进行，是官僚主义在作怪；政府改革创新出现了各种各样的问题，也是官僚主义在作怪；政府改革创新的最终失败，也必定是官僚主义在作怪。这不仅已经为历史所证明，而且正在被现实继续证明。公共利益“部门化”、部门利益法制化、部门利益个人化、“政令不出红墙”、“政策层层打折扣”、“部门相互争夺利益”等各种现象，实际上都是官僚主义的表现。“对于有远见的决策者来说，政府改革的目标应当十分清楚，这就是：民主、法治、公平、责任、透明、廉洁、高效、和谐”[14]。而实现这些目标的前提和关键，就是必须克服和清除官僚主义。
第四，政府改革创新必须高度关注民生，人民利益至上。在当代中国，政府不仅是人民政治利益的代表者，更是人民经济文化生活利益的代表者。公共管理、社会服务是政府的社会职能，其合理性在于民生性，这也是与中国共产党的宗旨和社会主义的理念相符合的。对此，胡锦涛明确指出，“全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点”[15]。尽管中国经济社会的迅速发展使人们的社会生活得到了很大的改善，但是社会发展的急剧变化也造成了公共产品和公共服务的短缺。劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产、司法和社会治安等关系群众切身利益的问题，是政府改革创新的动力和压力，并且成为衡量政府改革创新成效的标准。从大政方针上讲，中国政府始终把人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应作为制定各项方针政策的出发点和归宿，把改革成果惠及全体人民作为改革的最终目的和基本条件。党的十七大明确提出，要加快推进以改善民生为重点的社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。从地方创新上讲，越来越多的地方政府以亲民、利民、为民、便民为主旨，全力建设服务型政府。有关方面总结了全国18个典型地区开拓成功发展之路的经验，其中重要的一条就是：“各级党政干部都能够深入群众，体察民情，了解民意，珍惜民力，注重调动人民群众的积极性、主动性、创造性，为推进改革开放和社会主义现代化建设提供最深厚的力量源泉。”[16]由此可见，高度关注民生的服务型政府，不仅是中国政府改革创新的发展趋向，也是一条成功的发展道路。
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