中国海运政策的调整及其对航运业发展的影响分析，本文主要内容关键词为：海运论文,中国论文,其对论文,政策论文,航运业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
海运是世界贸易的桥梁和纽带，是服务贸易的重要组成部分。随着世界经济一体化进程的加快及国际大市场的形成和发展，海运自由化问题已成为世界各国关注的焦点之一，同时也是加入世界贸易组织、更好地参与国际市场竞争的重要议题。因此，海运政策的制定及其调整，不仅事关航运业的发展，而且也必将对对外贸易的发展产生较为直接的影响。
一、中国海运政策调整变化的背景及其主要调整内容
1.政策调整的时代背景
从中国海运政策的历史演变过程来看，其重大调整约始于80年代中后期及90年代初期。就当时的历史情况而言，促成中国海运政策调整的因素主要有以下几个方面：
(1)国民经济发展和改革开放形势的迫切要求。经过对外开放10余年的发展，中国经济得到持续、快速增长，整体经济实力明显增强，对外贸易日益扩大，对外交往与联系不断加强，与世界各国的经贸关系发展迅速。相应地外贸海运量、国内各地区之间的货物运输量也随之大幅度增长，运输需求极为旺盛。但是，由于长期以来在交通基础设施建设投入方面，特别是水运基础设施，如港口码头、船舶运力、港口装卸设备等方面的投入严重不足，从而导致港口通过能力及其水路运输能力与水路运输需求间的矛盾日益突出。且水路运输行业为水运部门独家经营，具有较强的垄断性，虽然专业化水平较高，但其发展在很大程度上依赖于国家的财政拨款，在国家资金紧张的条件下，难以适应运输形势迅猛发展的需要。因此，及时对海运政策予以调整，充分调动社会各方面的积极性，多渠道吸纳发展资金，缓解水运紧张状况，不仅事关水运行业的发展，而且也是对外经贸发展乃至整个国民经济发展的迫切要求。这是中国海运政策调整的时代背景之一。
(2)计划经济向市场经济转变的必然要求。随着社会主义商品经济的日益发展及其市场经济体制的逐步培育，由计划经济体制向市场经济体制转变的步伐日渐加快。经济形势发生了很大变化，市场竞争机制逐步建立。同时，国际海运市场的竞争也渐趋激烈，原有的海运政策已不能适应市场变化的要求。此外，由于受计划经济体制的影响，长期以来，航运业的经营和管理模式相对较为传统和封闭，市场意识、竞争意识淡薄，对市场的适应能力及应变能力较差，与世界海运发达国家相比，无论在航运技术方面，还是在经营、管理及企业的整体竞争实力方面，均存在着较大的差距。只有实行适度开放的政策，积极引入先进的组织管理方式和航运技术，引入竞争机制，才能不断提高航运业的市场竞争力，才能使中国的民族航运业在未来激烈的市场竞争中不断壮大和发展。从一定意义上讲，调整海运政策，实行对外开放，不仅是发展民族航运业的必然选择，同时也是中国对外开放政策的重要组成部分，是市场经济发展的必然要求。
(3)加入世界贸易组织及与国际惯例接轨的必然选择。1986年，为更好地开展对外经贸工作，充分发挥中国在世界经贸领域应有的作用，中国政府正式提出恢复在关贸总协定中的缔约国地位。作为世界性的经贸组织，关贸总协定对各成员国及申请加入的国家在贸易和服务贸易的国民待遇、市场准入等方面均有严格的要求，而海运作为服务贸易的重要组成部分之一，是需作出逐步开放承诺的重要领域。因此，为适应加入世界贸易组织的需要，就必须从其所要求的各个方面对现行的海运政策加以调整，与国际惯例接轨，并与世界贸易的发展趋势保持同步。
基于此，在80年代中后期政府相继出台了一系列的政策和措施，对原有的海运政策进行了重大的修改和完善。
2.政策调整的主要内容
总体上来讲，中国海运政策的调整主要反映在两个层面上，即对内和对外两个方面。
对国内企业，实行“有水大家行船”的开放政策，积极鼓励社会各界兴办水运，凡经批准的国内企业，均可经营水上运输业务，从而打破了水运部门独家垄断经营航运市场的局面，在有效缓解运力紧张状况的同时，也为提高航运企业的市场意识、竞争意识创造了条件，有利于航运业整体组织管理水平和服务水平的提高。在此基础上，1992年7月交通部提出了《深化改革、扩大开放、加快交通发展的若干意见》，进一步拓宽了国内航运企业的自主经营权限，从而使企业在市场竞争及其自身发展过程中拥有了更多的主动权。如规定，从事国际海运的船公司，在批准的规模和经营范围内，可根据经营情况自行决定运力增减，买、造船舶和出售自有的贷款船舶，或出租自有船舶；经交通部批准，凡有经营管理能力的国际船公司均可经营远洋航线，可对从事国际海运兼国内运输或从事国内运输兼国际运输的船舶相互调剂使用，可经营自有船舶代理业务，也可互相委托代理。同年11月，国务院发布了《关于进一步改革国际海洋运输管理工作的通知》，对从事国际海洋运输业务的行业及部门的限制条件进一步放宽，提出凡符合开业条件、合法经营的企业（包括大型企业集团和专业进出口公司），经批准均可建立船公司，从事国际海洋运输业务。至此，对国内航运企业而言，国内、国际两个航运市场均已开放，航运业的市场竞争机制初步确立，为提高航运企业的市场意识、风险意识及其整体竞争能力创造了条件。
对外资企业，参照国际惯例，逐步取消了原有的一些限制措施，实施全方位的开放政策。归纳起来，具体有以下几点：(1)取消货载保留政策。1988年，国务院口岸领导小组颁布的《关于改革我国国际海洋运输管理工作的补充通知》中规定：自1988年起，我国取消货载保留政策，不再采用行政手段规定国轮的承运份额，也不再规定承运外贸进出口货物的我方派船比例。(2)准许外国船公司从事停靠中国港口的国际班轮运输。1990年6月，交通部第15号令发布了《国际集装箱班轮运输管理规定》，允许外国航运公司从事停靠中国港口的国际班轮运输。1992年，国务院在相关文件中进一步提出，对国内船公司无力开辟的航线或班轮密度不够的航线，应本着对等原则吸引外资班轮或侨资班轮挂靠大陆港口。(3)允许中外合资企业从事大陆国内水上运输业务。在1992年以前，有关政策规定，原则上不允许外国航运公司经营中国沿海及内河运输业务。1992年7月，交通部提出，在有利于引进发展资金、先进技术装备和科学经营管理方式的条件下，经交通部批准，可以适度发展中外合资水路运输企业，从事境内沿海和内河运输。这样，外资可以以合营、租赁船舶等方式，经交通部批准而进入国内水运市场。(4)在港口服务方面，给外籍船舶以国民待遇。自1992年4月1日起，中国对行驶国际航线的中外籍船舶征收统一的港口装卸与使用费，实行无差别待遇，且向中外籍船舶提供非歧视性的港口辅助服务，包括引航、拖轮协助、燃油及淡水和食品供应、垃圾收集、污水处理、岸上服务、应急修理设施、锚地及泊位和移泊服务。其中引航、垃圾收集、污水处理为强制性的，其余均为非强制性的。(5)开放货运和船舶代理市场，1992年，交通部提出允许外商在华开办航运代理合营企业。而在此之前，则明确规定船舶代理业务只能由经过交通部批准成立的船舶代理公司经营，且船舶代理公司必须是中华人民共和国的国营企业法人。同年，国务院在关于改革国际海洋运输管理工作的有关文件中指出，放开船代、货代，允许多家经营，鼓励竞争，以提高服务质量。凡符合开业条件，合法经营的企业（包括取得企业营业执照的外商在华分支机构），经批准均可从事货代、船代业务。1995年中国对外经济贸易部又对外商投资国际货运代理企业的最低注册资本、经营方式、经营期限、经营范围、审批办法等作出了明确的规定。(6)允许外商以合营方式在华设立承运海上国际集装箱的内陆中转站、货运站。(7)允许外商以合资方式经营装卸、仓储业务等。所有这些均表明* 中国航运业的自由化进程正逐步深入，市场开放取得了巨大进展。
二、中国现行海运政策与其他国家海运政策的比较分析
由于海运业对一个国家的政治、经济、军事等方面具有不可低估的作用，因此历来受到各海运国家的重视和扶持，并相应制定了一系列的优惠政策。但随着国际海运自由化进程的不断发展，取消贸易壁垒和贸易保护，实现世界贸易自由化的呼声日益高涨，迫使各海运国家重新审视其海运政策，并不同程度地进行了调整和修改。因此，通过国内外海运政策的比较研究，不仅可以了解世界海运政策的发展趋向，为今后政策的制定和调整提供现实依据，而且也有助于提高中国海运业的组织管理水平。
一般地，世界各海运国家的海运政策主要体现在国民待遇、市场准入及政府支持（如海运津贴、优惠政策等）等几个方面。
1.国民待遇 是保障本国企业在他国正常从事商务活动的基础。中国现行的政策、法规等对外商均无歧视性规定，与世界主要海运国家的情况大体相同。
2.市场准入 目前世界各主要海运国家的国际海运市场均已对外开放，与中国现行政策差别不大。主要区别在于国内运输的开放度及船代、货代、船舶运输企业的设立限制方面。就国内运输的开放度而言，中国允许适度发展中外合资企业从事沿海和内河运输，但不允许外国籍船舶经营中国港口间的海上运输和拖航。世界主要海运国家，特别是APEC各成员国一般都限制外商从事本国的沿海和内河运输，有些国家与中国一样正适度开放。在船代、货代及船舶运输企业的设立限制方面，中国与APEC组织中的发展中国家的情况相仿。与更为开放的发达国家相比，其更为开放的措施仅在于允许外商独资经营，对外国航运公司在本国设立分公司不要求按对等原则。
3.政府支持 是一国政府为提高本国企业的竞争力，而对其提供津贴和采取优惠的扶植政策等。目前，大多数海运国家均对本国的海运业给予财政补贴或优惠政策。特别是海运发达国家，其政府资助及各种优惠政策名目繁多，如贷款优先、贷款优惠、税收优惠、加速折旧、营运津贴、建造津贴等。中国目前对海运业没有任何优惠政策及资助，原有的货载保留政策已于1988年正式取消。而韩国、菲律宾、印度尼西亚、泰国、墨西哥、智利等国仍有货载优先或货载保留等措施，对本国船舶承运进出口货物给予一定的优先权或货载比例。
通过上述比较可知，目前，中国航运市场开放的深度和广度均已达到甚至高于APEC经济体的平均水平。
三、中国现行海运政策对航运业的影响
进入90年代以来，中国基本实行了适度开放的海运政策。经过近10年的调整和修改，现行的海运政策无论在开放深度和广度，还是在透明度等方面均已达到或高于世界平均水平。随着海运政策的不断调整和变化，民族航运业的发展也因此受到了一定的影响。总体上讲，这种影响主要表现在两个方面。
1.现行海运政策对航运发展的促进作用
(1)为航运企业进入国际市场铺平了道路。世界贸易是建立在互惠互利基础之上的，具有双向性，任何贸易保护或贸易壁垒都将损害经贸双方的利益，且不利于本国企业在国际市场上的发展。因此，开放市场，实现贸易自由化就成为当今世界贸易发展的潮流和趋势。中国适度开放海运政策的实施及其相关领域的开放，从根本上为航运企业进入国际市场扫清了障碍，为建立具有中国特色的大型跨国航运集团创造了条件。
(2)有利于提高航运业在国际海运市场竞争中的竞争力。市场开放及境外航运企业的进入，使中国航运企业能够与世界大型海运企业共同竞争，积累市场经营和竞争经验，逐步提高市场竞争能力及其总体实力。
(3)有助于投资环境的改善，吸引外资。当前，市场开放程度与优惠政策一样，成为吸引外资的重要条件。只有开放市场，外资的进入才成为可能。而市场开放程度的提高，投资领域的扩大，无疑会为外商扩大投资规模创造条件。
(4)有助于借鉴和学习先进的组织、经营和管理经验，提高大陆航运业的整体经营和管理水平。
2.现行海运政策对航运业发展的不利影响
尽管中国航运市场具有较大的发展潜力，但由于市场经济发育程度较低，航运业参与国际竞争的实力相对较弱，国内企业，特别是国有大中型企业在运行机制、经营方式、管理经验等方面与国际水平相比尚存在着较大的差距。因此，政策的调整变化无疑会给航运业的发展带来冲击和影响。其主要表现在：
(1)国内外海运政策的差异有碍国内外企业市场竞争的公平。由于目前部分海运国家仍给予其航运企业一定的优惠政策或优惠待遇，如各种津贴、补贴及税收优惠等。而中国未对航运业予以政策支持或优待，从而导致国内外航运企业在航运成本方面存在较大差异，这不仅有悖于公平竞争的市场法则，而且也不利于民族航运业的发展。
(2)企业数量过度增长，影响了航运业整体素质和水平的提高。在“有水大家行船”及“适度开放”等对内、对外航运政策的推动下，国内海运企业数量得到迅猛发展，境外大型国际海运企业也纷纷进入中国海运市场，运力规模不断扩大，运输能力不断提高，长期困扰中国对外经贸发展的运力不足问题逐步得以解决。与此同时，由于企业数量过度膨胀等因素的影响，市场竞争秩序及企业经济效益等均受到不同程度的影响。特别是国有大中型航运企业更是面临内、外两个方面的冲击，市场份额逐步下降，举步维艰。据统计，在中国航运市场实行开放政策以来的近10年间，沿海及国际海运两个市场的航运企业数量由最初的交通运输部门独家经营分别发展到1995年底的1300家和290家，其增速之快显而易见。由此导致资金、资源及利益的极度分散，内耗严重，有悖于国际航运业大型化、集团化、联营化的发展趋势，进而导致市场开放以来航运业的发展始终处在较低的水平上，形成了总体规模虽大、但大而不强的局面，在激烈的市场竞争中难以占居主动地位。
(3)市场管理及其配套措施滞后，不利于企业的发展。纵观中国海运政策的演变历程，重开放轻管理的倾向较为明显，主要体现在开放有余而管理力度不足。在市场开放之后，相应的配套措施建设，如法律法规体系建设、企业经营行为规范、市场监督体系建设等不到位，导致市场管理乏力，市场秩序混乱，市场环境建设未能与航运业的发展保持同步，各种违规现象及不公平竞争行为没有得到合理的遏制和杜绝。企业发展所必需的统一开放、竞争有序的市场环境尚未形成，有碍于企业，特别是航运业的健康发展。
综上所述，中国海运政策的调整，顺应了国际海运自由化进程的要求，是与国际惯例接轨的重大举措。但是，在政策的调整和变化过程中，如何最大限度地兴利除弊，在注重扩大开放度的同时，逐步提高开放水平，是政府主管部门今后制定新的航运政策及其对现行政策进行调整时所必须予以慎重考虑的重大问题。