街头官僚理论视野下我国乡镇政府政策执行研究——基于政策执行主体的考察，本文主要内容关键词为：政策论文,官僚论文,视野论文,主体论文,街头论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1003－8477（2010）05－0030－05
自20世纪70年代美国学者利普斯基（M.Lipsky）开创街头官僚理论以来，对基层政府公务员的研究逐渐成为公共行政研究中的一个引人注目的领域。与此同时，二十世纪七八十年代，美国政策研究领域兴起了一场研究政策执行的热潮，并形成了声势颇大的“执行运动”。街头官僚理论为我们分析基层乡镇政府的政策执行提供了一个全新的理论视角。在我国大力推进新农村建设的过程中，乡镇政府发挥着主导作用，因此，如何规范政策执行主体行为、促进政策的有效执行，就成为一个迫切需要解答的课题。
一、街头官僚理论概述
（一）街头官僚理论及其主要内容。
街头官僚（street- level bureaucrat）理论的提出源于对官僚在政策制定中的作用以及他们所拥有的自由裁量权的关注。当这种关注集中于探讨基层官僚在一系列约束下，运用自由裁量权做出一组选择时，这种研究就是所谓的“街头官僚”理论。
就街头官僚理论的发展而言，“街头官僚”这一概念的出现比人们对街头官僚这一现象的研究要晚。在1977年利普斯基发表《建立一个街头官僚理论》首次提出“街头官僚”这一概念之前，艾肯（Aiken，1966）、米勒（Miller，1967）、瓦斯曼（Wasserman，1971）以及克洛格（Kroeger，1975）等人都曾从社会学的角度研究过街头官僚们的行为或决策。1978年，普罗塔斯（Prottas）也发表了《公共服务官僚机构的街头官僚的权力》，开始研究街头官僚问题。1980年，利普斯基正式出版了《街头官僚：公共服务中个人的困惑》一书，标志着街头官僚理论正式建立。正是因为利普斯基的研究，才使基层官僚受到越来越多的理论家的关注，并成为公共行政学中一个非常重要的研究领域。
30年来，一些研究者从不同的角度对街头官僚理论进行了发展、修正与完善。这些研究主要侧重于关注不同的影响街头官僚决策的因素，如官僚的个人特征、组织特征、顾客或服务对象的特征等。[1](p35－37)比如，摩尔（Moore，1983）教授指出，街头官僚理论用来分析街头官僚的动机与行为的方法与官僚组织理论是一脉相承的，因而是一种“官僚话语”理论，并主张用一种“政治话语”的理论来分析和理解街头官僚的决策与行为，认为街头官僚的决策应该被视为是在一种“权变的、学习的、顺序寻求的策略”中形成的。[2](p74)布克（Burke，1986）主要关注了组织特征如何影响街头官僚的决策。科利（Kelly，1997）则发现，组织文化中强调的价值（观）影响着结构的特征，从而在一定程度上影响和制约着官僚的自由裁量权。古德塞尔（Goodsell，1980，1981）和海森菲尔德（Hasenfeld，1981）则主要关注顾客的特征如何影响街头官僚的决策。总之，大多数的街头官僚研究者都认为，街头官僚会利用他们手中的自由裁量权来为他们自己的利益而不是公民的利益服务。[3](p122)当然，穆迪和雷兰德（Moody & Leland，2000）的研究也发现，并不是所有的街头官僚都是一样的，在某些情况下，某些街头官僚是非常负责任的管理者，他们具有很高的责任感。[4]显然，这些研究大大丰富了我们关于街头官僚行为模式的理解。
一般认为，“街头官僚”是指处于基层、同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接与公民打交道的公务员，典型的街头官僚包括警察、城市管理者、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等等。他们控制和管理着许多公共资金，他们的决策将会直接影响许多公民的生活福利。质言之，街头官僚直接决定着对于公民的惩罚和奖励，他们在现代社会中占有非常重要的地位。[5](p5－9)街头官僚具有普遍的意义，其外延可延伸至“村头官僚”（即乡村干部）、“镇头官僚”（即乡镇政府的政策执行人员）。本文中，为了方便论述，街头官僚直接指依据我国宪法和法律直接面对公民实施行政管理的国家基层公务员，即我国乡镇政府的政策执行人员（“镇头官僚”），而不包括诸如公立学校的教师、社会工作者、收税员等一类的街头官僚。
街头官僚理论研究的核心是官僚执行问题和自由裁量权问题，两者归根结底是一个责任控制的问题。街头官僚每天都必须不断地做出大大小小的决策。这些决策主要是关于某项规则或法律是否应该运用，在某种特定的情况下，这些规则或法律应该如何解释。在很多情况下，街头官僚必须在现场立即做出决策，而不能像其他的公共决策那样可以通过一个较长时间的分析与比较。从这个意义上说，街头官僚从事的工作是“再决策”，这种“再决策”需要根据当时当地的情况所作出，因此具有较大的自主权和自由处置权。正如利普斯基所指出的，“和大多数组织中的低层职员不同，街头官僚在决定他们的机构供给的利益和惩罚的性质、数量和质量时拥有相当大的自由裁量权”。[5](p13)这种自由裁量权是一把“双刃剑”，在实际操作过程中很容易出现滥用、误用的情况，所以必须控制街头官僚自由裁量权，如法治控制、制度控制、管理控制、伦理控制等。利普斯基认为，为了确保街头官僚作为实际的政策制定者在制定和实施某种政策时是可靠的，管理者一般都倾向于减少街头官僚的自由裁量权和约束他们可以运用的各种手段，这些管理控制的手段在有些情况下可以有效地监督和控制街头官僚。[5](p162－163)其次，还有一些关于决策的合理性与决策的结构的原则以及关于决策内容和质量的原则，如公正原则、比例性原则等。波文斯和荣瑞狄斯（Bovens & Zouridis，2002）认为，这些程序上和实质上的合法性原则在一定程度上将福利国家的街头官僚机构限制在“法治”的框架之内。此外，政策管制也是一种制约街头官僚自由裁量权的方法。无论是在何种宪政体制下，司法部门都可以制约街头官僚的自由裁量权及其滥用，因为独立的司法部门为公民提供了一个对街头官僚提出诉讼的渠道。[6](p174－184)
（二）街头官僚工作的特殊性。
街头官僚处于政策执行的末端，其工作相对于其他各层级具有特殊性，这主要表现在：第一，街头官僚是政府的最基层代表，直接面对服务对象。他们权力小，地位低，数量庞大，占政府机关人数的绝大部分。他们工作在第一线，只有上级，没有下级，直接面对广大公民，是政府工作人员中与公民互动最频繁、最密切的群体，因此其工作通常直接构成政府机关的产出。第二，街头官僚的工作性质集中体现为他的执行性。我国乡镇政府中的基层公务员不是选举产生的，他们位于政府金字塔的最底层，在一线或现场与公民打交道，构成了政府公务员队伍的绝大多数，其选择和行动“实际上是为广泛的公共政策提供了实际执行的意义”。[7](p251)可以说，基层公务员所有的行为都是政策执行，即执行党的路线、方针、政策，执行全国人大和上级人大制定的宪法、法律、法规，执行国务院和上级人民政府的决定、决议和命令。第三，街头官僚具有相当大的自由裁量权。从执行活动本身来看，要求下级执行机关不折不扣、令行禁止，不得自定义工作范围、工作内容和工作方法。但在将一般性的法律法规和规章制度运用于具体的公民个人或事实情境的过程中，街头官僚必须作出某些判断，以决定应该适用何种类型的规则或是否适用某一特定规则。因此，执行的过程实际上是一个不断作出选择和判断的决策过程。而且，不论正式规则规定得多么具体，但对于充满复杂性、动态性和差异性的具体情境、事件和个人而言，不同的街头官僚也会产生不同的看法，作出不同的选择和判断。[8](p42)这就为自由裁量权的存在找到了合理的依据。第四，街头官僚在国家与社会之间、国家权力与公民权利之间的交界面执行工作任务，其工作态度、工作质量、办事作风、个人喜好、执行能力和绩效表现直接决定着政府能力、政府形象和政民关系等，主导着公众对政府的评价，直接关乎党和政府在人民心目中的形象和威信，他们在执行公务过程中的形象和表现就成为政府在他们心目中的具体化形象，因此他们的失范行为就会严重破坏政府形象。
二、利益差异：我国乡镇政府政策执行梗阻的内在动因
“街头官僚”理论的提出，使处于政策执行末端的乡镇公务员日益进入研究者的视野。乡镇政府作为我国行政体制的神经末梢，上承国家政策的执行和反馈，下接农民的利益诉求和公共物品的供给，其政策执行质量和水平直接影响着民众的生活质量，关系着新农村建设的成效。然而，由于这些“镇头官僚”的自由裁量权缺乏有效的责任控制，政策执行就难免变形或走样，偏离公共利益的要求，自由裁量权就会演变成一种放任自流、不负责任的权力。这时，这些“镇头官僚”们就会从自身、局部或眼前利益出发去执行政策，导致政策执行梗阻。如果说自由裁量权的合法存在是乡镇政府政策执行的权力依据，那么，政治家和上层政策制定者与乡镇政府政策执行者之间的利益差异则是他们进行政策执行的内在动因。
（一）政策执行主体之间的利益差异。
政策执行主体之间的利益差异，是由人与人之间需要的差异与利益的差异决定的。马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[9](p82)利益是人们行为的根本动因，正是利益推动着人们去从事各种各样的活动。社会中的一切矛盾、斗争，无一不是围绕着利益而展开的。利益总是隶属于一定的主体，以一定的形式表现出来，不同的主体有不，同的利益。“政府本身有其自身的利益，政府各部门也有其利益，而且中央政府与地方政府也有很大的区别，政府行为和国家公务员的行为与其自身的利益有密切的关系”。[10](p38)德国大思想家马克斯·韦伯（Max Weber，1864－1920）曾指出：获利的欲望、对营利、金钱的追求，一直存在于所有的人身上，“可以说，尘世中的一切国家、一切时代的所有的人，不管其实现这种欲望的客观可能性如何，全都具有这种欲望”。[11](p7－8)美国著名行政学家奥斯特罗姆也指出，“在每一个群体中，都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人”。[12](p61)由于体制的缺陷，我国政策执行权在不同地区、不同部门之间的沟通、协调不大明确。如果政策执行有利可图，各个执行主体为谋求各自的利益会相互拆台、互设障碍，相互争夺执行权，导致政出多门、政策寻租；如果政策无利可图，可能导致政策执行无人问津、消极死板执行，从而导致政策执行失灵，政策落实很难到位。
（二）政策执行主体与乡镇政府之间的利益差异。
一般认为，由具有相同利益的个人所形成的集团，均有进一步追求扩大这种集团利益的倾向。这就是说，作为乡镇政府组成人员的政策执行主体，他们的利益是一致的，他们会以乡镇政府的整体利益为基础来指导政策执行过程。但实际上，“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。换句话说，即使……他们采取行动实现他们共同的利益或目标后都能获益，他们仍然不会自愿地采取行动以实现共同的或集团的利益”。[13](p2)法国行政学家夏尔·德巴什指出，对于行政机构来说，“如果决策与它所希望的东西不相符合或在它看来是无法实施时，它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容”。[14](p113)这就是说，要使政策执行者在执行政策过程中始终保持绝对的“价值中立”是难以做到的，当一项政策与执行者的利益相冲突时，执行者就会千方百计抵制这一政策或将政策变通执行。作为政府工作人员，他们既是公共政策的制定者，又是公共政策的执行者和操作者。从理论上讲，要求其超脱地从社会公共利益出发，以客观公正的第三者身份来对待政策执行问题。然而，这只能建立在理想的人性假设基础上。在我国，“凭政绩用干部”是人事工作方面的一项重要原则。政绩就是政府官员履行职责所取得的工作成绩，也是其德才素质的综合反映。但由于我国尚未形成系统的、行之有效的政绩评估制度，“官出数字，数字出官”的现象十分严重。这一体制造成了政策执行人员为取得最大的政绩和满足自身利益而不惜牺牲社会公共利益和乡镇政府的利益。正如詹姆斯·穆勒所说的：“毫无疑问，假如把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益。”[15](p268)也正是由于政策执行人员与乡镇政府之间的利益差异的存在，在政策执行过程中，他们要么变通执行，要么选择执行，要么打着政府利益或国家利益的旗号大肆进行权钱交易，造成腐败和寻租的出现，阻碍政策的有效执行。
（三）乡镇政府与中央政府和上级政府之间的利益差异。
随着政府职能的逐步转变，乡镇政府的职能逐步扩大，“分权改革”和“权力下放”使乡镇政府日益上升为本地区的利益主体和调控主体，拥有了较大的决策权、财政权和人事权。乡镇政府与上级政府及中央政府之间的行政关系发生了新的变化，它们虽然还是服从与命令的关系，但是乡镇政府在政策执行过程中注入了较多的主动、自由、积极成分，有了较多的灵活性。乡镇政府在执行上级决策时，既要执行上级的相关政策，又要考虑到本地区的利益，这样就难免会从本地区、本部门的利益出发，在不损害地方利益的前提下，对原政策采取过滤、加工处理的相关措施，致使上级政策在执行中走样、失真。许多乡镇政府不顾当地经济发展的实际条件和公众意愿，随意上新项目，搞重复建设就是这种利益差异的真实写照。在一项调查中，被调查的地方官员对于“对属于地方的利益，即使有政策限制也要全力向上争取”的提法，62.5％表示赞成，31.0％表示反对；对“为减轻宏观经济改革带来的压力，地方应根据自身情况采取有效的应对办法”的观点，80.7％赞成，14.4％反对。[16](p148)这种利益差异的结果，一方面，乡镇政府在某些利益分配问题上与中央政府或上级政府讨价还价致使某些政策执行方案难以通过，调控措施难以实现；另一方面，会导致地方保护主义盛行，乡镇政府为追求自身利益的最大化，而不顾宏观利益与全局利益。乡镇政府优势策略的理性选择导致集体行为非理性的结果。这种利益差异是导致“上有政策，下有对策”现象的根本原因。
（四）利益群体与乡镇政府之间的利益差异。
一项政策的执行过程很难达到社会利益均等化，势必会触及到一部分群体的既得利益。不同利益群体的利益诉求不同，对政策执行过程中的认同、配合、态度、行为表现上也会有差别。当执行的政策对大多数利益群体有利时，他们就会拥护、支持该政策的贯彻执行，政策执行渠道就会比较畅通，政策落实就比较迅速，政策执行力就会表现出高效的运作特点。而当政策的执行不利于多数利益群体时，他们就会对政策执行采取反对、抵制的态度，从而加剧政策执行的难度，形成政策执行力低效、政策落实难的态势。这是多种利益群体之间的利益差异导致的政策执行失灵。更为严重的是，在政策执行的过程中，总是会存在这样那样的利益群体，他们以各种各样的方式影响政策执行过程。追求利润、强调竞争、突出回报、强调效益是利益群体生存和发展的主要目标。为了赢得共同发展的市场占有率，各利益主体之间的利益博弈为了实现承认合理合法的利益差距和平等条件与机会下的利益竞争，必然要求政府宏观调控职能的有效运作，即政策执行功能的有效发挥和良性运行，从此利益竞争变得更为理性，其强度自然更为激剧。由于利益结构分化和利益关系复杂化所引发的利益竞争、利益摩擦和利益冲突必然给政策系统带来更新更复杂的冲击和挑战，也就必然给政策执行带来深刻的影响。在这个过程中，不同利益集团在对资源的控制和提取、结构位置和行动的可能性等方面是不等同的，他们之间并不存在权力和影响的平均分配。有些集团处于明显的优势，他们的行动对政策选择能产生重大影响，而另外的集团则可能在政治机器这个庞然大物面前显得束手无策。这种权力差序，即不同利益集团行动能力和权力相关性位置的差异，直接影响到政策制定和执行的性质和方向。另外，在乡镇政府的政策执行中，这种利益集团还表现为家族、宗族等特殊群体，他们对于乡镇政府政策执行的影响更加复杂、多样。
三、完善乡镇政府政策执行：基于执行主体的考察
完善乡镇政府政策执行的关键在于乡镇政府及其工作人员，因为“很多计划的成功与失败经常取决于直接介入到计划的执行中的底层行动主体的责任心和技巧”。[17](p122)基于政策执行主体角度，笔者认为，完善乡镇政府政策执行应从以下几个方面着手：
（一）加强制度建设，强化乡镇公务员的公共精神。
弗雷德里克森（H.George Ferderickson）指出：对于公务员个人而言，“公共行政的精神意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺”。[18](p13)要强化公务员公共精神，必须加强制度建设。首先，建立严格的录用制度，科学配置各类人才，为塑造公务员公共精神提供保障机制。乡镇公务员在招录对象上可扩大招录范围，也就是说，使文凭不一定高但具有很强实践经验的农民群众也有成为国家公务员的机会，体现“不拘一格降人才”，这对乡村的发展是极为有利的。其次，完善公务员激励制度，为塑造公务员公共精神提供动力机制。对于大多数乡镇来说，由于受条件限制，常常会出现“人才难求更难留”的局面，因此首先要改善物质待遇和办公条件等硬环境。特别是在待遇方面，由于政府财力的限制，无法在短期内实现其工资待遇的大幅度提高，但是或多或少可以通过节约不必要的行政支出来改善他们的物质条件。同时要建好乡镇公务员工作的软环境。引入竞争激励机制，建立人才能上能下、能进能出的畅通渠道，形成尊重人才的风气。再次，强化监督制度，为塑造公务员公共精神提供约束机制。乡镇政府由于其自身特点，对工作人员往往出现“上级不好监督，同级不愿监督，下级不敢监督”的状况，因此在加强乡镇政府内部纪检监察部门、人大以及相关人民团体监督职能的同时，在现阶段要切实强化以下三方面的监督制度：一是县级政府的有关监督机关要在信访、检举和投诉的渠道上加以完善；二是鼓励新闻媒体多把触角深入到基层，加强其舆论监督作用；三是要充分发挥“社会精英”在监督乡镇公务员行为方面的作用。
（二）培育执行文化，树立良好的执行心态。
所谓执行文化，就是把“执行”作为政策执行行为的最高准则和终极目标的文化。托马斯等人研究发现：那些执行力强的组织内部都建立了一种执行力文化，并认为“只有那些建立了执行力文化的组织才可能长久发展，基业常青”。[19](p98)当前最为迫切的就是要求乡镇公务员树立执行理念，摒弃“决策正确等于执行有力”的观念，在乡镇政府培育良好的执行文化。要使乡镇公务员明确政策的公正和效益的价值目标，树立大局意识、责任意识、服务意识、效率意识、效能意识；要培养他们的爱岗敬业精神、求真务实精神、勤学善钻的精神、言必行，行必果的精神；要把执行力纳入公务员的培训、考核、晋升和奖惩中；要把执行力建设与行政文化建设结合起来；要把执行力与政府部门的决策、绩效评估结合起来。通过培育执行文化，使每个公务员都能理解政策执行的精髓，自觉提升自身的执行能力。
执行心态即政策执行者的心理状态，是决定政策执行主体在执行活动中力量大小和效率高低的关键因素。心态要素包括三个层次的心理活动：态度、激情、信念。[20](p30)这就是说，树立积极的执行心态应从这三个方面着手。首先，端正乡镇公务员的态度。正所谓“态度决定一切”，消极的执行态度不仅贻误政策的执行时机，而且会导致执行行为的扭曲。这就要强化乡镇公务员对政策目标和价值取向的认知、理解和认同，形成正确的政治态度。其次，树立共同愿景，激发乡镇公务员的激情和斗志。乡镇政府可以根据本地实际，描绘一个充满希望的、现实可行的规划，并通过有效的沟通和展示，使其成为乡镇公务员关于未来的美好愿景，同时发挥愿景的激励、导向作用，推动他们满怀信心而又充满激情地投身于政策执行活动中去。再次，培养坚定的执行信念。信念决定着人们从事某项工作时的决心和毅力，是支撑人们工作和奋斗的主要力量。因此，必须确立乡镇公务员的目标认同感，树立他们对所追求目标的坚定信心和对政策目标实现的必胜信念，从而形成坚强的意志和持久的执行毅力，排除万难、克服阻力，推动政策的成功执行。
（三）调动执行能动性，提高乡镇公务员的素质。
当前，由于行政不作为、迟作为、乱作为、假作为带来的执行力缺失的情况比较普遍，推诿扯皮、形式主义、阳奉阴违、虎头蛇尾、半途而废、以权谋私等种种执行不力乃至执行违法的现象造成了很多不良后果。因此，要通过公平的公共政策目标、科学的绩效评价标准、规范的转移支付制度、统筹的区域发展战略、协调的中央和地方关系来调动乡镇政府政策执行的积极性、主动性和创造性。目前，乡镇公务员队伍状况与农村工作不适应，公务员整体素质亟待提高。不少公务员没有接受过正规的大中专教育，法律、经济、管理、农业等方面的专业知识缺乏，这与当前农村经济社会体制改革和政府职能转变的形势是不相适应的。因此，必须多渠道、多途径着力培养学习型、知识型、创新型的干部队伍，真正为基层政权建设和政府职能转变打造一批合格的干部队伍。一方面，要适时加强教育和培训，要把提高乡镇公务员思想素质和执政能力作为当前干部管理的首要任务来抓，紧紧围绕农村工作实际需要，开展多层次、多类别的教育培训，采取短期培训、外出学习、外派挂职、进修深造等形式，提高乡镇公务员的政治理论、市场经济知识水平和公共服务能力，培育复合型人才。另一方面，导入群众考核、公开评议等制度，进一步促进乡镇公务员工作作风的转变与服务意识的提高。同时普及提高执行力方面的知识，不断提高乡镇公务员的政治鉴别力、政策领悟力、形势判断力、信息综合力、规范操作力、利益协调力、实践创新力和执行应变力。
（四）加强能力建设，构建乡镇公务员能力提升机制。
公权的行使最终要落实到具体的人，因此公权机关行使公权的好与坏很大程度上依赖于公务员能力素质。一是要有领导、有计划地进行教育培训，加大培训力度和培训范围。要从各乡镇的实际出发，分清不同层次，采取不同方式进行，主要包括各种短期培训、学历教育、岗位专业培训和在职业余学习等形式。目前县级和市级（地级市）党校成为乡镇公务员进修的主要基地，但内容多以管理类知识为主，这样不能取得培训应有的效果。作为直接面向农村工作的公务员，应多学习专业性、应用性强的知识，尤其涉及农、林、牧、副、渔等技术性知识以及政治学、管理学、经济学、社会学和公文处理等专业性知识，这就要求乡镇政府提供一定资金，定期选派适当数量人员到相关院校或研究所进行学习。建立公务员个人培训档案以记录其受训情况及结果，并将培训结果与人事工作如职务变动、薪酬福利挂钩。必要时还可聘请相关的专家、学者和管理人员到本单位或部门进行现场讲解。二是加强工作实践和社会实践的锻炼，鼓励公务员深入广大农村，与群众多接触，了解“三农”情况，加强各地区人员的交流、学习和合作，有条件也可送有关人员到发达地区的乡镇进行挂职锻炼。同时，要建立“三种机制”，即自我完善机制、监督约束机制和考核激励机制，切实提升乡镇公务员的工作水平和工作能力，确保政策的有效执行。