论可持续发展财政，本文主要内容关键词为：可持续发展论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
可持续发展财政的基本内涵，可以从三个方面来理解：一是财政体系的运行应尽可能建立在长期、稳固、健康、平衡的基础之上；二是财政政策的职能发挥要尽量与每个特定经济时期的现实需要相适应；三是财政制度必须成为促进经济、政治、社会可持续发展的机制之一。由此看来，可持续发展财政首先要求财政体系自身的健全、财政运转的有序有效及其良性循环。因此，我们把可持续发展财政定义为：既尽可能地满足以国家为主体、为主导的财力分配的现实需要，又不至于损害财力继承的未来需要及后代人的利益，从而使整个财政运行有利于经济、政治、社会的可持续发展。
一、制约中国实现可持续发展财政的因素分析
1.经济增长方式的制约。
确定经济增长方式的数量界限，通常认为首先要实现二元经济增长方式，即粗放因素与集约因素在经济增长中的贡献各占一半，然后把集约因素的贡献逐渐提高到60%左右，此时就可以认为经济增长方式的转换基本完成。事实上，近年来中国的经济增长方式虽然已有了较大转变，但仍未进入二元型经济增长阶段。这可以从国有企业效益仍长期低下，以及重复建设仍严重影响经济质量的提高等方面得到证明。
经济的粗放型经营对财政的制约主要表现在：一方面财政投入多、产出少、耗费高、效益低，从而使我国目前极为有限的财政资金不能得到最佳利用；另一方面造成资源配置的低效率，而高效率的经济部门难以得到发展，这使得政府进行稳固、持续的财源建设的意图受到严重影响，也影响到财政收入“两个比重”的提高。在粗放型经济增长方式占主导的情况下，政府的财源主要由粗放型经济体所负担，而粗放型经营的低效益使稳定的财政收入无法得到保障，这既阻碍了粗放型经济体自身向集约化经营的转化，也使财政无力支持高新技术产业的集约化经营，从而产生了使财政丧失可持续性基础的风险。
2.经济体制的制约。
中国目前正处于从计划经济体制向市场经济体制过渡的阶段，在目标体制下要以市场为资源配置的基本手段。对于实现可持续发展财政来说，过渡期的体制制约因素已不仅仅是旧体制下社会资源的低效率配置而带来粗放型的经济增长，而且包括了转轨经济所特有的政府财政政策目标的相互冲突。一方面，在过渡期内，旧体制下较高的财政集中率已不复存在，政府通过财政行使职能的能力已大大降低。同时，新的市场经济体系尚未在中国建立和完善，众多“市场失灵”的出现要求财政必须承担起支持和协调经济运行的责任，这样所产生的矛盾是：总体的经济转型要求政府（某种意义上即国家财政）从不必要的市场领域退出，而过渡期市场经济的严重“失灵”又迫使政府不能在调整经济的关键时刻缺位。从这个角度理解，中国目前所提出的“长期适度从紧的财政政策与短期内财政的适度扩张相结合”的政策主张，正体现了政府的两难选择。过渡期内对可持续发展财政的制度约束实际上主要影响其内涵的第二方面，即财政体系的运作在相应经济时段存在多重政策目标，其目标重点的不明确，往往使实现可持续发展财政的有效措施难以落实。
3.财政吸取能力的制约。
从财政自身的建设来看，中国目前财政吸取能力的低下也是可持续发展财政的一个制约因素。所谓财政吸取能力，就是指政府收入机制的稳定性和效率。从我国的财政实践来看，导致财政吸取能力低下的因素主要有三个方面：
其一是税制方面的问题。目前我国经济尚处于恢复时期，大部分企业的经营机制还未理顺，而在当前我国企业普遍资产负债率较高、亏损面较大的情况下，流转税负担偏重对企业的发展很不利，以流转税为主体的税收体系实际上抑制了企业的发展。从经济效率来看，我国现行税制的产业导向不明显，特别是一些高科技产业税负偏重，增加了这些行业的效率损失，损害了财政收入的潜在增长点。此外，目前两套机构分设使税务行政效率有所下降，税收征管工作也有待进一步加强。
其二是非税收入的问题。所谓非税收入，是指政府通过收费、基金、附加、罚款等方式筹集的、用于履行政府职能的收入。由改革的历史来看，财政体制改革一直遵循放权让利的原则，预算内收入无法满足支出需求的扩大，这便促使非税收入剧增。1996年全国的非税收入就达6000亿元，在取消了部分收费项目以后，1997年的收费金额仍有4200多亿元，相当于同期财政收入的45%。非税收入的巨大比重使大量财政资金“体外循环”，分散了国家财力，削弱了政府的宏观调控能力，并引发了分配秩序的混乱。
其三是分税制的体制建设问题。分税制改革的不完善，导致目前中央财政收入占政府财政收入的比重已下降到不足50%，并且存在政府间事权划分不明确、转移支付制度尚不完善、减免税管理仍不规范等问题。此外，省以下的财政管理体制亟待健全，地方税体系的建设也十分滞后。这些问题产生了三方面负面影响，一是在中央财政担负了主要的经济调整与基本建设支出的情况下，中央财政收入明显相对不足，二是地方财政收入也极不稳定，难以保证地方的财力需求，三是使中央与地方的收支矛盾难以协调，导致整个分税制管理体制的效率降低。
4.国债风险的制约。
自1998年中国政府开始实施积极财政政策以来，国债已成为政府筹集建设资金的重要来源，尤其是1998年发行的1000亿用于基建投资的特别国债，对启动经济起了极大作用。但同时应当看到，中国国债管理中的累积风险也在逐渐加大，并可能危害财政乃至经济的长期健康发展。1998年发行国债高达3891亿元（不包括2700亿元特别国债），虽然目前的国债负担率低于国际警戒线，但中央财政的国债依存度却大大超出了国际公认的安全标准。迄今为止，中国国债是作为中央政府组织财政收入的形式而发行的，并列入中央财政预算，从此意义上说，中央财政支出有一半以上依赖债务收入，不仅与政府活动本身的性质不符，而且其中必然蕴含着风险。从经济学的角度来看，国债的实际成本，即债务筹资的支出的实际成本，必定要由那些为债务还本付息而支付税收的个人和集团承担。这种负担事实上是推迟到以后，国债的发行也就是把公共支出的成本转移到“未来各代”纳税人身上。这样，如果本届政府对国债的利用效率较低或不能产生预期的经济增长和就业目标，那么社会的总福利必然受损。此外，未来利用国债筹集收入的空间将进一步缩小，财政体系也可能在将来受到潜在风险的冲击。
5.支出水平的制约。
我国目前财政支出格局的突出特点是，适应传统计划经济体制、经济转型期与市场经济体制要求的支出形式同时存在。在财政支出的管理工作中，预算约束比较软化，财政支出效益普遍不高，资金使用效益相对较差，也缺乏有效的支出监控评测体系。同时，财政支出的合理范围仍比较模糊，财政包揽过多使财政部门背负过多的政策性支出膨胀压力，却又缺乏制约财政支出不合理增长的手段和措施，使得财政甚至难以保证正常的公共支出（如教育、科技、卫生等事业）的需要。另外，传统上采用“基数法”编制预算支出，也容易造成原有财政支出范围和结构的固化，不利于对财政支出范围和结构进行有效调整。从我国的财政实践来看，如果支出水平低下、财政资金使用效益不高，既会抵销收入机制改革带来的正面效应，又使国家财政难以达到预期的经济和社会目标，最终会破坏财政的可持续发展。
二、中国实现可持续发展财政的基本思路
（一）优化经济制度环境，健全财政体系，是实现财政可持续发展的现实选择
1.转变经济增长方式，实现经济持续、快速、健康发展。
实现财政可持续发展的首要选择是促进经济增长方式的转变和经济结构的调整，其中必须考虑到过渡期内中国经济增长的非均衡性，正如西方结构主义的现代增长理论认为，增长取决于结构转换过程的推进——增长是非均衡的，它从某一瓶颈突破，引起需求结构、生产和贸易结构及城乡结构的变化，当非均衡状态不断以新的形式出现，增长将持续下去。事实上，非均衡性正是中国经济增长的动力源泉之一。当然，经济增长方式的转变已孕含在复杂的制度变革过程中，它不可能自动而持续地进行，而需要为其创造一系列条件。从此意义上讲，财政的可持续发展正有助于增加政府创造这类条件的能力，从而辩证地为其自身创造存在的前提。然而，在经济增长方式的转变过程中，最终突破非均衡增长的制约也是必然的，对此我们认为创新是达到这一目的根本动力。熊彼特的创新理论认为，经济本身一定存在某种破坏均衡又恢复均衡的力量，而这种力量就是所谓“创新”活动，经济发展的根本动因就在于“创新”。这种创新不仅仅是技术上的概念，而是指经济的创新，这构成了中国转变经济增长方式的指导思想的源泉。因此，必须加快建立现代企业制度以更有效地激发企业家才能，加快改革金融体系而为创新提供合理的金融支持，这也是中国建立可持续发展财政的逻辑起点。
2.深化体制改革，实现制度与机制的创新。
中国的体制改革目标是建立社会主义市场经济体系，这一点已十分明确。中国的体制改革很大程度上是由政府决策者的行为方式选择之致，改革初期政府只是为寻求改革的合法性而作出决策，往往受到决策者预见力的局限以及市场经济经验的不足两方面的制约，事实上我们只能设定一系列具有不确定性的动态的改革目标，这种改革模式即表现出典型的渐近性特征。然而改革目标的动态化并不意味着改革思路的混乱，我们认为这一系列目标的历史起点正是制度与机制的创新与优化，政府决策者所选择的机制创新手段完全可以在特定时期提高经济效率，如对于某些中小企业来说，股份合作制可以被认为是目前相对有效的一种有限激励的企业模式。由图1我们可以看到，可持续发展财政的目标已贯穿于整个经济转轨的过程中，并与财政体制自身的改革目标密切联系在一起。因此，实现可持续发展财政的根本出路就是坚持向社会主义市经济体制过渡，而寻求财政的可持续发展也必须与经济转轨的内在要求相适应，否则便无法达到真正意义上的可持续发展财政。
3.理顺分配关系，增强财政的吸取能力。
为了增强财政的吸取能力，首先要进一步优化税制，把我国以流转税为单一主体的税制转变为以流转税和所得税为双主体的税制，并积极研究开征遗产和赠与税、社会保障税等新税种，从而既保证新税源，又能适应体制改革的需要。要继续对增值税加以改进和完善，重新探讨合理的出口退税政策。应当加强个人所得税的作用，具体措施有：尝试采用分类综合税制，分阶段有步骤地扩大税基；减少税率累进级次，降低边际税率；采用复合扣除标准，实行量能负担。还要加强税收征管工作，强化税务稽查，重点加强对非国有企业、非生产性税源和个人所得税的征管，并加大对漏征漏管户的清查力度，大力清理欠税。其次，对以“费改税”为主体的非税收入改革，应从理顺分配关系入手，建立严格的政府非税收入管理体系，努力规范收入分配以健全财政职能。要减轻农民、企业和居民的不合理负担，保持正常的分配秩序，同时坚持综合协调、互相配套、创新制度，最终形成合理的非税收入结构和体系。在此过程中一方面应抓住若干重点项目试行费改税，另一方面要规范预算外资金管理的改革。最后，针对分税制建设中出现的问题，应进一步处理好各级政府间的事权划分、税收划分和政府间转移支付的关系，归并和完善转移支付体系，并赋予地方政府以必要的税收立法权，努力建立适合省以下的分税制体系。总之，政府财政只有建立起稳定而合理的收入来源，才能为实现可持续发展财政打下坚实的基础。
4.加强债务管理，控制债务风险。
加强债务管理，当务之急是降低相对偏高的中央财政债务依存度。由于经济形势与内在因素的制约，国债的规模一时难以削减，控制债务风险的关键在于完善税制、规范非税收入以及进一步改革分税制，并可以考虑在适当时机允许地方政府举债，从而降低中央财政的负担。另外，应当改革国债的运行机制，力求规范化、法制化，可试行的主要措施包括：改年初确定国债计划发行额为按国际通行做法，控制年终的国债累积额；把还本付息支出“分流”，利息支出列入经常性预算，借新还旧只限于还本支出，并且可以尝试建立偿债基金以分担偿债风险；财政和银行应密切配合，一方面尽可能降低举债成本，一方面以国债配合中央银行开展公开市场业务。
5.优化支出结构，提高财政资金的使用效益。
对于财政支出管理，我们应首先转变旧的理财观念，重新认识财政收支的关系，树立适应现代市场经济要求的财政管理思想。要注重在财政资金的使用过程中解决财政支出效益的问题，并引入科学的财政支出效益后评价机制。其次，应彻底改变过去政府“什么都管，什么都管不好”的现象，根据转轨时期的经济特点，调整财政支出方向与结构，合理确定财政支出的范围。另外，改革现有预算管理体制，推行“零基预算”，也有利于控制支出、平衡收支，提高财政资金的使用效益。最后，在政府基建项目和大宗采购中采用市场经济办法，建立政府竞标采购制度，也是政府购买性支出的科学选择。
进一步看，从支出管理入手，同时加强财政规模、效益和结构的管理，才能最终促进财政整体管理水平的提高。事实上，财政规模管理事关政府调控经济的能力，财政结构管理事关经济结构的调理与优化，财政效益管理事关国民财富的不断扩大，这些都是促进中国财政在长期内持续、健康、有效运作的基础性要素。
（二）重视科技进步，全面提高经济质量，是实现财政可持续发展的大思路
1.加快实施“科教兴国”战略。
一是要加强基础性研究和高技术研究，加快实现高技术产业化，注重自主的科技创新。我国最终建立的创新体系，不仅是知识创新，也是体制创新，有机制的更新，有文化的创新，有合理的创新，是综合的，这也是种探索，是科技领域的革命。二是深化教育体制改革，促进科技、教育同经济的结合。要建立一套有利于人才培养和使用的激励机制，充分发挥市场和社会需求对科技和教育的导向和推动作用。只有不断加强科技要素对于推动经济增长的作用，才可能在更高层次上实现财政与经济的可持续发展。
2.迎接“知识经济”的挑战。
知识经济的发展使发展中国家可以借鉴发达国家的经验，缩短工业化阶段的进程，即发挥后发优势，无疑将给发展中国家带来赶超发达国家的巨大机遇。经济学家保罗·罗默指出，知识的生产、应用和扩散的效率与知识的积累及人力资本正相关。而这两点正是发展中国家所欠缺的。我国进行制度变革的首要任务也使得应对知识经济的挑战变得更加艰巨。然而，知识经济并不是可望而不可及的，它对我们来说更是一种全新的创新观念，一种实现国民经济质量与社会福利全面提高的发展思路，它涵盖了我们所讨论的科教兴国、可持续发展、经济增长以及体制转轨的众多概念，甚至包容了政治、经济、社会、文化的各个层面，这项历史性的工程需要政府担当重责，而国家财政在此间的努力，既能够促使知识成为我国经济增长的关键性战略资源，又能促使“知识财政”的形成，从而使财政达到更高层次上的可持续发展，这同时也是财政自身的历史使命。
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