高度重视农村住房制度国家公共政策研究，本文主要内容关键词为：公共政策论文,高度重视论文,住房论文,农村论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来国家全力推进了城镇住房制度改革，不但改变了计划经济体制下的住房分配模式，也使国家社会财富和居民个人资产急剧增长，取得令世人瞩目的成绩。我们正在努力建设符合中国国情的城镇居民住房保障制度，引导城镇房地产市场健康发展。但中国农村住房制度这一国家公共政策实际上处于长期缺失状态。
一、农村住房建设成绩喜人
改革开放以来，我国农民住房建设发生了重大变化，成绩喜人。一是农村住房建设快速发展。1990-2008年，全国村镇居民住房建设投资累计达到33815亿元，新建了113.4亿平方米的住宅，有一半左右的农户新建了住房。二是农房建设质量稳步提高。2008年新建竣工的住房，东部和中部地区的砖混及以上结构的比例已经达到90%左右，西部地区也已经超过80%。一批适合农村特点和社会经济发展需求的新式住宅在各地不断涌现。三是政府加大了对农村危房改造的支持力度。除对各地因自然灾害倒损农房重建的直接补贴外，还陆续实施了五保户集中供养、异地扶贫搬迁试点工程、少数民族地区游牧民定居工程、农村贫困残疾人危房改造工程、生态移民工程、农村抗震安居工程等。今年国家计划安排150万户农村危房改造。四是农村住房存量资产和农户家庭财产不断增加。1978年至2010年，农民年人均纯收入由134元增加到5919元，农民自建房和改善居住条件的能力显著增强。2008年，中国农民住房建设共投入2745.3亿元，占农村房屋建设总投资的71.5%。农民人均住房建筑面积达32.42平方米，比2007年提高了2.7%。五是农民建房拉动了农村内需。据一些地方和部门测算，农房建设对GDP有8至10倍的经济拉动作用，按照2008年农房建设投入推算，约带动了2万亿元的GDP产值。
二、当前农村住房制度存在的主要问题
一是农村住房制度认识缺失，农民居住和建房的基本权益受到冲击。当前，农村住房问题日趋多元化、复杂化，农民住房基本权益既受到来自农村发展的内部冲击，也受到城镇化进程中城里人下乡、资本下乡的外部冲击。部分地区城市建设用地紧张，将农地转用指标主要用于城镇，少给或不给农民建房农地转用指标。有的多年不批宅基地或者停止宅基地审批，有的以规划不协调为由推诿农民的宅基地申请，出现了农民建房无法取得合法宅基地的现象。
二是缺乏公共政策对农民建房的科学引导。城镇化快速发展进程中，如何确定不同发展条件下的农民建房标准，实现从追求面积向使用功能完善、提升居住舒适度上转变，从分户建房向相对集中建设上引导，从疏于管理向规范化服务上转变。沿海地区、城市密集地区和部分发达地区，农村“一户一宅”的供地制度已经和正在发生重大变化，如集中建设农民公寓后的农户宅基地权属如何认定；城市边缘区旧村与城中村开发式改造，事实上割断了农民日后分户依法申请宅基地的可能性；城市拓展、工程建设对农民住房拆迁补偿不合理，不断引发争议甚至是群体性冲突①；城镇居民到农村买房建房、包租院落、私下租售交易屡禁不止等。
三是农村地区缺乏城乡统筹规划建设的科学指引。由于城乡统筹规划缺位，导致基层政府缺乏对村庄发展和消亡格局的公共政策指引。一些地方简单地以土地利用规划替代农村地区的村镇规划建设管理，盲目调整农村居民点；一些地方为了落实城市化发展指标主观强行聚集农村居民点；一些地方为了城镇发展建设用地指标，肆意撤并农村居民点，划定必须调整的村庄规模底限，随意加大农村居民点建设密度；个别地方甚至破坏自然村落的历史文化环境，人为灭失古村名院。业内个别规划师职业道德缺失，在规划编制中出现重大偏差②，助长了从农民现有住房用地中拿地的风潮。一些地方农村公共基础设施建设依然薄弱，村庄人居生态环境改善滞后，据2008年推算，占全国污水排放量50%的农村生活污水基本没有处理。村庄居住环境越来越成为农村发展稳定繁荣的瓶颈。
四是农村危旧房屋改造任务依然艰巨。2007年全国共有农村住宅271.2亿平方米，按照20年一代计算，每年有5%约13.5亿平方米农房进入更新期；按照9.8%的非永久性结构住房(2007年统计)的一半计算，全国约有13.3亿平方米的农民住房处在危险使用周期。由此推算，我国农村地区的D级危房和极度破损房面积在13亿平方米左右③。各省农村危房情况差异较大，如山西北部的大同、朔州等地，平均每村有4户危房。此外，农村地区还有贫困人口2688万人④，他们的居住条件和居住环境更加困难，生产生活脱贫与居住安全解困必须协调进行。
五是农民住房及农村建设规划管理滞后。农村地区的城乡规划缺位，农房建设现行规划审批制度落实不到位⑤，据部分地方估计，农民建房依法进行规划建设审批的仅30%左右。不少地区的农村房屋建设处于无规划可依的状态，部分农民在无法取得合法宅基地、没有办理规划建设审批手续的情况下违法占地建房、违反规划随意建房，无规划、无报建、无质监等管理失控现象在农村建房中比较普遍。另一方面，农民建房法制观念淡薄，多数是“口头协议”，不办理报建手续、签订正规施工合同。现有的农村建筑施工队伍大多是由一些没有经过专业培训的农民临时拼凑而成，忙时务农，闲时施工，不懂施工技术操作规程，致使农村建房伤亡事故时有发生。
农民住房的困难和问题，不仅关系农村社会最基本的民生问题，而且将在宏观层面上对我国经济社会结构转型、城镇化和现代化发展形成新的制约，直接影响全面建设小康社会、构建和谐社会、建设社会主义新农村目标的实现。上述问题更深层次的原因是我们没能在国家制度层面全面确立农村住房制度。农村住房制度、农村住房建设制度和农村住房改革制度的理论体系缺失与政策框架失衡，使得我们难以面对城镇化中的人口迁徙，难以摆脱城乡二元结构的长期约束，使得解决这一制度性问题的改革难度越来越大。
三、高度重视农村住房制度国家公共政策研究
(一)全面准确地反映农村住房制度的逻辑内涵
农房是农民从事生产与生活最基本的固定资产，也是当下农民最主要的家庭财产。农村住房制度是国家住房制度的重要组成部分，国家住房公共政策要全面反映对农村住房制度的统筹安排。在城镇化进程中，积极引导农村居民点布局的科学有序调整，不断改善农村落后的人居环境，不断提高农民居住条件，逐步创建城乡统一的住房市场，是国家住房制度建设的重要内容，也是国家发展进程中重要的公共政策引导。
应当说，我国农村住房制度在新中国成立时就基本确定，至今基本没变。现行的农村住房基本制度是农民依据个人身份，依宪法等法律规定，按“一户一宅”原则，由本人所在的农村集体经济组织无偿提供宅基地，由农户在这块宅基地上，个人筹集资金建设的，房屋产权完全属于农户。简单说，中国农民住房制度具有“一供”、“三非”、“四保”、“五自”的基本特点。“一供”指的是宅基地的供应；“三非”指的农民住房是非市场买卖的(只能在农村集体经济组织内部转手)、非物业化管理的、非上市交易流通的；“四保”讲的是农村住房制度的政府作用，保证宅基地供给、保证农房建设的规划管理服务、保障农村最困难群众的安全居住、保障农户住房的财产权益；“五自”是讲农民房屋是自筹资金、自行建设、自己拥有、自我管理、自家使用的。这一制度使农民住房兼具生产生活功能，兼具社会保障功能，保障了我国农村农户“居者有其屋”的居住权益，保证了农村社会的长期稳定，促进了农村社会的发展。
(二)切实保障农民农村居住的基本权益
保障农民在农村居住的基本权益，是农村住房制度的内在要求。
一是保障农户建房宅基地的供应权。宅基地是实现农民“居者有其屋”的最基本保障，是农民在农村居住权利的基本体现。坚持宅基地供应制度，就是在没有改变农民建房用地的法理基础及其权属构成时，绝不动摇和肆意剥夺农民建房宅基地的供给。坚持“一户一宅”制度，防止各种形式各类名目的“一户多宅”，制止多占地、乱占承包地，是对农村公平发展理念的坚守。坚持宅基地使用的规划管制，绝不因为是农村集体经济组织的事情，随意放弃政府城乡规划这一公共事务的社会管理权。
二是保障农户宅基地使用的选择权。宅基地是国家依法准予农户使用的建房用地，是农户稳定生活的重要社会保障。根据重庆等地城乡统筹改革探索，要建立农户宅基地退出的利益转换或诱导机制，让在城镇定居、有固定职业和稳定收入的农户，退出农村自家使用的宅基地时，能够得到利益补偿或资产转化。要确立农户退出宅基地的选择观望周期，让农户能够依据自身的城镇生活感受和对进城后稳定发展的判断，决定是否退出农村宅基地。
三是保障农户住房的财产权益。及时推动农村宅基地认定和农房权属登记，实现农户宅基地的用益物权。按照同一平台、城乡有别，独立编码、预留接口，分类登记、共同指导的原则，组织推进农村房屋登记管理，稳步提高农房登记率。住房城乡建设部2010年已经确定吉林、浙江两省组织农房登记试点，要抓紧落实组织，深入基层总结经验、及时帮助解决出现的各类矛盾和问题，形成对全国面上工作的指导。
四是保护农民住房建设的基本权益。农民住房建设的基本权益包括对更新建房时间的选择，对自建、统建、合伙建房方式的选择，对资金筹集和贷款抵押方式的选择，对建设施工队伍和监理形式的选择，对建设和工程质量验收的参与等多个方面。要充分尊重农民意愿，反对任何形式的包办代替与强迫命令，依法合规有序自愿服务农民建房。农民自建房是农村住房制度允许和保障的农村建房方式，应该一视同仁地提供各项政府服务。在集体经济组织内，农民自愿组织统一建房的，政府要在选址和安全质量上提供全面到位的服务。对于采取“统建、代建、包建”等方式集中建设农民住房的，政府和村集体经济组织要保证农户的参与权力，保证农户建房的资金安全，让农民直接(或间接)参与工程质量全过程的监督检查。
(三)解决城乡建设用地合理调剂使用的主要范式
土地管理制度的改革是基础性的制度安排。集约节约农村建设用地、将城镇化进程中村庄整理调整出的宅基地和农村集体建设用地指标，用于支持城市化发展是应该的、可能的，也是可行的。但必须明确这种城乡建设用地的调剂使用是一个伴随城镇化进程的逐步演变的过程，是一个与社会经济发展相适应的过程，是一个城乡发展利益相互协调的过程。我们绝不能以行政的方法人为地加速这个过程，不能在农民利益尤其是依托农房的社会保障没有得到完整保全的情况下急于推进这个进程，更不能罔顾农村住房制度的法理基础肆意破坏农村社会的稳定，把城镇发展建设用地的增加压在整理农民宅基地上，否则，我们将会犯历史性的错误。城乡建设用地增减挂钩试点必须严格控制，必须严格控制在国家批准的试点范围内，村庄整理出的建设用地要纳入城乡统筹规划，优先安排农户住房建设和人居环境改善用地，优先保证农村公共事业发展用地，优先安排农业生产基础设施建设用地，做到指标不出县，依据城乡规划法和土地管理法纳入年度建设用地计划安排使用。节约出的建设用地是农村集体经济组织的财产，应当归农民所有，节约出来的土地收益分配要重点向农民倾斜。各地在城乡统筹中，要摸索城乡建设用地统筹调剂使用的主要范式，探索城乡建设用地以县为单位封闭使用的方法，绝不能够脱离农民的意愿、强行推动，绝不能够政府包办代替、替民做主，绝不能够简单行事、推给企业⑥，绝不能够一哄而上、遍地开花。
(四)依法规范农村居民点(乡镇、村落)的空间调整
首先，农村居民点调整要尊重城镇化发展的客观规律和依循农村发展的实际。从国际城市化发展的一般规律看，城镇化发展过程中城乡居民点调整的重点从来都不是城市，主体也不是建制镇，而是农村的村庄，是农村大量散落的居民点与分散的自然村落。中国也不会例外。农村居民点调整对任何一个国家来说，都是一项庞大的长期的系统工程，也是一项巨大的建设投资和社会建设工程。城镇化本质上是公共过程，是向包括广大农民在内的全体居民提供公共品和公共服务的过程，在城乡统筹指引下，采取和平的、渐进的、利益逐步调整的做法，以城市反哺城乡共同发展的方式逐步地调整农村居民点，应该是我们借鉴国际上城镇化发展经验得到的最基本启示。保证安居、保障就业、保护农村生产生活链条的正常循环，抓住机遇、尊重民意、依法有序、稳妥实施，应是当前农村居民点调整的基本原则。
其次，农村新居民点建设要有好的规划和公共设施建设保障。农村居民点调整规划要做到“四个尊重”，即尊重农村生产活动方式发展要求，满足并服务于现代农业生产发展的需要⑦；尊重城乡统筹下农村生活方式进步要求，方便基层政府以小城镇(中心村)为中心提供农村的基本公共服务和社会管理；尊重农村社会管理组织方式的改革，有利于充分发挥村民组织和农民个体自律的作用；尊重科学、尊重自然、安全选址、生态和谐、确保民安，有利于可持续发展。要注重保护农村地区的聚落形态、保护传统水网地区的农村布局特点、传承农村地区的优秀历史文化传统和文脉，保护农村健康的传统的民族的生活习俗，让农村新居民点充分反映乡村特色、地域特色和民族特色。制定符合地方实际的建设用地标准和基础设施配套要求，保证农村新建居民点最基本的基础设施和公共服务设施，根据发展需要不断地充实完善基础性建设的要求。当前必须进一步明确，规划应该针对农村集中居民点建设制定不能突破的最低的建设用地标准和设施配套要求，制定有农村特殊要求的容积率指标，严格控制农村集中居住的高层居住建筑，避免农村新建居民点沦为未来的农村贫民窟。
第三，严格依法规范农村集中居民点建设。以耕地为主的农地综合整治是为了顺应农村规模化经营要求，可以在更大范围内展开。但是农村集中社区建设和农民宅基地的整理必须有严格的地域划定，严格限定在城市规划区内的城中村。对城市规划区外的村庄调整应重在以非农产业活动为主、以非农劳动力转移为主的村庄，重在受自然灾害威胁生态环境恶化必须实施搬迁的农村居民点，重在基础设施配套和公共服务设施难以企及的农村极度困难地区。节余的土地指标应纳入城乡统筹规划，防止为了多得土地指标，哪个村节地多就整那个村的错误做法。
第四，严格规范农村新建居民点的动迁。农村居民点调整政策性很强，实质是发展利益在不同主体之间重新分配的制度建设。在快速城镇化和市场经济体制作用下，一些可能对农民造成的永久性伤害和影响我们未必能事先完整地准确地判断清楚，对广阔的农村地区和众多的农民群众，事实上很难找到可以立即应付各种风险的政策设计，也难以出台满足各种可能性的社会管理手段。当前最重要最急迫的是要坚持先建后拆、合理补偿的硬杠杠，绝不能在规划的农村集中居住点的房子还没盖，就让农民先拆房子，甚至让农民自行解决拆房后的临时居住出路⑧。要严格做到没有签订合同不动迁、没有建好房子不动迁、没有建设公共设施不动迁。
(五)推进“十二五”农村住房制度建设
1.进一步明确“十二五”农村住房制度建设目标。农村“住有所居”是实现全面小康社会建设目标的重要方面。“十二五”期间，要重点推进农村住房制度基础理论建设，全面确立农村住房制度在农村发展中的地位，明确城镇化和新农村建设要求下的“十二五”农村住房发展目标，基本确立农村住房建设产业政策方向，进一步加强各级政府为农民建房的基本公共服务，使农民住房的功能与质量有所提高，农村人居生态环境明显改善，中心村居民点的聚落规模扩大、空间形态紧凑、公共服务到位、城乡联系紧密，有保留价值的古村落和民俗文化得到有效保护与传承。东部地区全面消除农村危房，中西部地区绝大部分农民住上安全舒适的农房，政府帮扶农村贫困农户住房建设的能力有显著提升。在推进构建城乡统一的住房制度建设方面做好基础理论研究储备。
2.统筹协调落实进镇农民工住房政策。在各级政府加强对农民工提供公共租赁住房和廉租房外，可以考虑将现行的城市经济适用房制度整体移植到农民工群体。其好处一是通过城市经济适用房制度的整体转移，将供应对象由城里人全部转变为进城进镇的农民工。二是按照城乡统筹的原则，在解决进城进镇落户定居农民在享受城市经济适用房政策时，从国家、集体和农户三个层面建立起农村宅基地的有偿退出机制，土地指标转移用于经济适用房建设。三是从制度层面保证了农村住宅财产权益的伴随转移，从一定程度上促进实现农民带资产进城。四是有利于实现城乡住房制度的长远衔接。其理论难点在于经济适用住房部分产权性质和退出农村宅基地指标的城镇转移实现形式。除此而外，城市周边地区农民租赁房对农民工的租赁政策，解决地下交易租赁问题，加强对城乡结合部的管理，禁止小产权房建设交易等，也是与农民工住房问题直接关联的。
3.探索农村公屋建设制度。随着城镇化发展，农村老龄人口增加，亟须从农村住房制度层面解决农村集体养老居住问题。我们可以探讨在中心村建设一些农村公屋，由国家和集体资金投入建设，房屋权属归农村集体，由集体经济组织或村委会管理，主要供农村困难群众和一些五保老人(孤老)居住，这些老人将其承包地和宅基地转还给村集体，产生的收入作为老人的供养资金。
4.研究农民集中居住后的宅基地属性。农村集中居住后，其使用的建设用地是村集体经济组织的，但是否还是农户的宅基地呢？实际上，当农民集中居住后，农户宅基地的物理空间已经虚化，仅仅保留有宅基地的价值空间。有的地方只有一张集体土地证，没有宅基地证，带来农户住房登记的后续问题。在我国的土地管理中，农村宅基地和集体建设用地是不同用途的，宅基地转用为建设用地需要办理相关手续，为此的改革需要先行。
注释：
①我国至今还没有专门针对农民住房拆迁方面补偿的法律规定。除一些城市外，对于农村地区各地更多的是依据占用农村土地(耕地)的地上构筑物并酌情适当提高予以补偿。
②某省住房城乡建设厅反映，在农民集中居住区内规划建设32层农民住房，受到严厉批评后还建起29层。
③2010年住房城乡建设部组织了更深入更全面的农村危房状况样本调查，指导编制“十二五”农村危房改造规划。
④据国家统计局《2010年国民经济和社会发展统计公报》，按2010年农村贫困标准1274元测算，年末农村贫困人口为2688万人，比2009年末减少909万人。
⑤据前两年了解，改革开放以来全国仅有51%的村庄编制过村庄规划，其中42%的村庄调整完善过村庄规划。
⑥个别地方规定，房地产企业必须有土地指标(地票)，才能够有资格参加土地招投标(招拍挂)，在没有地票交易市场的条件下，这等于是逼着企业去整村庄、去整农民的宅基地。地票是资源，要始终掌握在政府手中。
⑦据农业部同志介绍，东部沿海地区某市已经出现农村新居住点距农业生产地近30里远的现象。
⑧据报道，沿海某市动迁农户，每天发120元，由其自行解决临时住所。
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