摘要：本文首先梳理了改革开放以来土地资源粗放发展带来的系列问题，提出土地资源作为新时期的稀缺资源，必须贯彻供给侧结构性改革的思路，扩大有效乃至高效供给，提高土地节约集约利用水平。并以城市新区为研究对象，从宜居宜业新城、综合政策创新区、城乡共同体的角度提出城市新区供给侧结构性改革的方向，最后简述与之相对应的城市新区规划技术的空间响应，为新时期科学开发城市新区，促进供给侧结构性改革提供有益参考。
关键词：土地供给侧结构性改革 城市新区 城乡统筹 产城融合
改革开放以来，我国经济增长表现出“高投入、高能耗、低成本”特征。随着要素从低生产率部门向高生产率部门转移的空间逐步缩小，以土地为核心的综合成本上升，国土资源政策限制收紧，外延扩张型的土地财政经营模式已经难以支撑经济高速增长，还导致一系列负面效果：一是土地出让金的作用下，新城新区建设方兴未艾，房地产市场库存不断加大；二是低地价的竞争下，工业园区大肆圈地，低端产能不断上规模，且园区管理与城市相分离；三是受土地供应链供求关系平衡的作用，农村土地改革步伐滞缓，宅基地无法腾退形成各种空心村。城市新区受到房地产空置、工业用地产出不高和农村土地人减地增的三重压力，亟需通过供给侧结构性改革释放新活力。
1 城市新区的土地供给侧结构性改革思路
1.1 从“单一功能”的产业区块走向“产城融合”的宜居宜业新城
以往的开发区，是在特定的空间内集中有限的资源，以生产加工或保税物流功能为主，通过提供财政税收、土地等优惠政策，并在管理体制上给与一定的自主权的地区。开发区总体上以分散发展、单一功能为主要特征，生产性服务功能相对缺乏，与城区在空间距离、发展内容和建设形态上相对独立。城市新区的土地供给侧结构性改革，应通过特色化、多元化的生产、生活、生态功能安排，将重点发展平台和特色发展资源纳入新区，享受优惠政策和探索体制机制创新，在发展模式上走向“产城融合、城乡一体”的综合性新城。
1.2 从“区城分离”的工业区走向“区城合一”的综合政策创新区
以往的工业园区，以经济管理为核心，通过设置开发区或产业转移园管委会实现开发建设与社会经济事务管理的统一，但缺乏独立行政主体资格，致使权力缺位。城市新区的土地供给侧结构性改革，应体现“小政府、大社会、小机关、大服务”的原则，促进其管理体制从派出机构代行职能的准政府向一级行政区的新型行政体制转型，使新区兼具经济功能区和行政区的双重功能，促进新区实施更为高效灵活的管理体制。同时，新区肩负改革创新的使命，经国家或省批复后，享有财税、土地、产业、通关等一揽子的优惠政策及区域协调等综合性政策，可在产业发展方式、生态环境保护方式等多方面进行管理体制创新，成为探索政策创新和体制机制深化改革的试验田。
1.3 从“单兵突进”的城市个体走向“协同作战”的城乡共同体
习近平总书记在谈及城镇化问题时指出，我们现在搞城镇化，不能单兵突进，而是要协同作战，做到工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。过去以省级开发区和产业转移园为重点的新区开发，强调了工业化的优先发展，与城镇化发展结合不够紧密，注重“物质形态”建设，以城市地区开发为主，对乡村发展缺乏统筹考虑，导致新区建设往往成为与周边村镇发展不协调、相对孤立的城市个体。城市新区的土地供给侧结构性改革，要通过构建城乡互补的产业体系，促进城乡融合发展。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆
2 供给侧结构性改革要求下的城市新区规划技术空间响应
通过建立无城乡之分的“商住”、“工住”和“农住”三类功能复合、紧凑宜人的新型社区，平等地满足所有人最基本的工作、居住以及休闲的需求｡
2.1 依托城镇地区建设功能复合、商业与居住协调发展的“商住”社区
围绕城际轨道、地铁、BRT等公交站点建设高密度，功能复合的“商-住”平衡社区｡居住开发量90%集中在公共交通枢纽3公里范围内，就业岗位与居住人口中的就业人口的比值达到70%以上，建立密切联系区域公交枢纽与内部组团的公交系统及步行系统，社区服务设施、公园绿地和公交设施都位于步行可及的距离内｡积极培育发展金融、保险、会展、总部经济等现代服务业，成为为先进制造业提供生产性服务的产业服务中心｡
2.2 依托城郊地区建设产城融合、园镇互动的“工住”社区
在现在的城郊地区，紧邻各产业园区布置面向制造业从业人员的居住社区，强调工住平衡，形成居住与就业紧密联系，开发密度较低的“工-住”平衡社区｡以地铁为轴，通过短途小巴或自行车连接居住社区中心和地铁站点或者公交枢纽站，疏解中心城区密度过高的人口、克服传统的摊大饼式扩张模式带来的建设用地无序蔓延；完善住区内部的公共服务设施，满足社区居民的基本生活需要｡发展先进制造业，加快传统制造业的转型升级，成为现代产业之都和世界级高端制造中心｡
2.3 依托乡村地区建设农业生产与居住均衡布局的“农住”社区
根据乡村地区的自然、文化、基础设施、经济社会发展水平等条件，建设农业生产与居住相结合的“农-住”平衡社区｡以区、镇政府为主导对社区住房环境进行改造，新建住房以节能节地型住宅为主，尽量少占用耕地，就地取材，避免脱离实际的拆建；通过土地综合整治等手段，围绕传统建筑适当布置公共服务设施和公共活动场地，建设社区服务中心，保证每个住区都有小学、托幼、医疗点、文体活动场所及商业销售点等公共服务设施，实现共建共享，提高公共资源的利用效率和服务水平。
2.4 依托远景地区设置“白地”等弹性用地，为将来可能发展的新兴产业预留空间
借鉴新加坡“白地”的管理经验，将政府希望控制的地区，并期望结合动态的市场需求达到最好开发效果的重要地块进行预留｡在“白地”里核心是“白色成分”，它是指“白地”内可用于其它用途开发的用地性质和用地比例｡开发商可在一定许可条件下，通过对白色成分的合理调配与布局，充分发挥白色地段的综合效益｡不是所有的地块都能成为“白地”，一般具有以下的条件：①地块区位条件良好；②周边环境发展成熟；③基础设施配套完善，有地铁、轻轨通过，发展潜力巨大；④周边存在着历史文物保护等影响因素，需要在市场运作中仔细考量｡
3 结语
城乡土地的供给侧结构性改革，核心是转变以往对于土地红利的根本认识，通过有时序、有组织的城市经营管理，从城镇化的本源出发，建设“商住”、“工住”、“农住”三类职住平衡、产城融合的社区，促进“卧城”、“睡城”和工业区等单个功能区块向安居乐业的城区转型，通过预留“白地”等手段，提升土地供给效率和城市治理能力的现代化，对于国内城市新区建设提供了一定的借鉴价值。
参考文献
[1]高军波,马海涛,叶昌东. 试论新经济发展条件下城市产业结构演进与空间结构变迁[J].世界地理研究.2008年12月第4期.
[2]吴敬琏等.供给侧改革——经济转型重塑中国布局[M]中国文史出版社，2016.
[3]林毅夫等.供给侧改革[M]民主与建设出版社，2016.
[4]广东省城乡规划设计研究院，广东省城市发展研究中心．粤东西北新区支持政策体系研究．2014.6.
[5]广东省城乡规划设计研究院，广东省城市发展研究中心．基于“网络—社区”空间判读与构建模型的新区规划设计技术应用．2014.7.
论文作者:汪志雄
论文发表刊物:《基层建设》2017年第17期
论文发表时间:2017/10/19
标签：新区论文; 城市论文; 结构性论文; 土地论文; 白地论文; 社区论文; 城乡论文; 《基层建设》2017年第17期论文;