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中图分类号：D733.56 文献标识码：A 文章编号：1009-105X(2009)01-0047-06
从上世纪70年代末开始，在西方世界兴起了新一轮政府改革运动，也被称为公共管理革命[1]。在这场政府改革运动中，西方各国不仅关注中央政府层面的治理与变革，而且更注重地方政府层面的治理与变革[2]。西方国家在“公共选择理论”、“新公共管理”、“新公共服务”、“治理”等理论的指导下，对地方政府的职能、机构、内部流程、外部关系以及管理方式等，进行了大刀阔斧的改革。这场改革持续了近三十年，影响深远，被有的学者称为西方社会的“治道变革”[3]。今天，中国也在经历着一场深刻的“治道变革”。因此，研究西方国家的“治道变革”，便具有十分重要的现实意义。
本文以20世纪70年代末(1979年)以来三十年为研究时间段，以主要西方国家为研究对象，全面考察新一轮地方政府改革运动的来龙去脉，具体分析其起源、指导理论、发展走向等，从中找出一些普遍性的特征，以对中国当前的地方政府改革与创新提供借鉴。
一、地方政府改革的缘起
政府改革是一个持续不断的过程，是一种惯例[4]4。尽管变革对政府而言是司空见惯的事情，但这场改革运动却极为特殊，几乎波及到各大洲的主要国家，改革动作大，如在新西兰就被称为是一种“革命”，而且至今方兴未艾。缘何如此？只因到了20世纪最后20年，世界各国政府遇到了几乎相同的压力和挑战。
(一)地方财政难以为继。20世纪70年代，西方世界经济普遍陷入“滞涨”。但是，随着二战后政府承担的社会公共服务的领域扩大，政府规模和人员却持续膨胀。这一点地方政府尤甚。如在英国，在1961年到1975年间，地方政府雇佣人员增加了70％。在日本，70年代的石油危机终结了日本的高速增长，但地方政府的财政在经济高速增长时期已经随着政府职能领域的扩大而迅速增加，此时已经欲罢不能[5]239。政府必须改革以走出当前的经济困境。
(二)传统官僚体制的弊端日益显现。就政府内部而言，以往以政治与行政二分法的政府管理模式，已经无法应对日益增多的社会问题。以“二分法”为基础的官僚制组织，不能适应这种变化，显得僵化、缺乏回应性和效率低下。传统的官僚制在提供公共产品和公共服务方面，开始失去效率和效益，其固有的弊端如官员的自利行为、寻租腐败、漠视公共利益等也日益暴露，政府干预走向其反面：“政府失效”[6]。因此需要对其进行改革或者寻找新的替代方案。
(三)公民对于政府的信任产生危机。对政府抱有怀疑和警惕是西方世界根深蒂固的传统。在自由主义看来，政府是一种“必不可少的恶”。这一保守主义或者说是古典自由主义的传统在上世纪60年代末70年代初的“复兴”有其现实的外部刺激：经济危机加上无法忍受的官僚体制。传统“复兴”的后果就是政府在公民心目中的形象大打折扣，公民以更加怀疑甚至蔑视的眼光看待政府及其公务员。公民对政治冷漠，不愿参加政治活动。这一点体现在地方政治层面，情况尤甚。因此，重新建立公众对地方政府的信任，塑造新型的政府与公民关系，是“民主政府”要迫切解决的一个难题。
财政危机、管理危机和信任危机，是政府改革运动开始的缘起。这场运动以英国撒切尔夫人改革为起点，在英语国家壮大其声势，蔓延至主要发达国家和新兴工业化国家，甚至一些发展中国家也受其影响。
(四)全球化对地方政府提出了新的要求。从20世纪80年代以来，全球化浪潮浩浩荡荡，势不可挡。全球化不仅对发展中国家来说是一个巨大的考验，而且对发达国家来说，也是一个挑战。全球化所带来的“国际问题国内化”、“国内问题国际化”以及全球竞争的加剧，对地方政府能力提出了严峻的挑战。为了回应全球化，地方政府需要改革，需要建立一整套自主决策、灵活迅速、富有弹性的地方组织体系。目的在于：一是能够在复杂多变的环境中，迅速做出适应于地方的决策反应；二是灵活的组织体系能够强化对公民多样化需求的反应能力，提高公共服务的品质。而这正是公民、企业、社会组织信任政府和其它公共服务组织的重要条件[7]。
(五)民主化的压力。20世纪最近的四分之一时间内，越来越多的威权政体式微并向民主政体转型，这一过程被塞缪尔·亨廷顿称为是民主的“第三波”。民主的“第三波”也反过来深刻地影响到西方国家的地方政府。由于地方政府直接面对民众，因此公众的民主化诉求更为直接和具有可操作性。公众要求政府增强民主意识，拓宽民众的政治参与渠道。这一诉求必然迫使地方政府进行改革，政府要公开透明，政府行为要接受民众监督，政府决策要有公民的参与。只有改革，政府才能灵活应对环境迅速变化的压力，对公众需求才能有更好的回应性。
另外，计算机信息技术、商业管理技术以及经济学、社会学的一些工具和方法，为地方政府管理模式的变革提供了技术条件。
二、从公共选择理论到治理理论
(一)公共选择理论。公共选择理论是“在效率和效益观的掩盖下追求传统自由主义，或是激进市场主义的价值理想”[8]。公共选择理论是一种以现代经济学的方法来研究民主立宪政体的政治运作和决策的过程。公共选择理论以理性经济人假设为出发点，研究选民、政治人物以及政府官员们的行为。公共选择理论否定抽象的公共利益的存在，公共利益不过是个人利益的总和。个人的决策是追求个人利益最大化的结果。
美国著名政治与公共管理学者文森特·奥斯特罗姆受公共选择学派的启发，于1971年出版了《美国公共行政的思想危机》一书，认为传统的韦伯式的官僚制和威尔逊的行政理论结合起来的行政管理模式背离了西方革命的自由主义精神。奥斯特罗姆认为，在美国建国时期就产生了与官僚制行政相对的民主制行政的理论。汉密尔顿和麦迪逊等人写作的《联邦党人文集》就阐发了交叠管辖的政府体制。这一政府体制中所有的政府单位都根据自治原则设计。奥斯特罗姆的结论是，从民主制行政走向官僚制行政，意味着倒退；而从官僚制行政走向民主制行政，实际上意味着一个哥白尼革命式的转折点[9]169-175。民主制行政就是要权力下放，实行多中心的治理。
公共选择理论与经济学界回归自由主义的保守思潮(经济自由主义、货币主义、拉法尔曲线、供给经济学派)遥相呼应，形成一股强劲的改革势力，促进了里根政府时代美国政府的私有化、分权化、市场化和政府部门的减税减员[8]。
(二)新公共管理。1979年英国撒切尔夫人入主白金汉宫，大力推行私有化，削减政府开支，进行市场化改革。撒切尔夫人的政府改革后来波及到英联邦的不少国家，包括新西兰和澳大利亚，并在一定程度上影响到美国克林顿政府的改革。这一运动被称为“新公共管理”改革。严格说来，新公共管理并不是一个理论或一种学说，而是一种公共管理的新思潮。
新公共管理借鉴管理主义理论，发展出不同的流派或方向。从这个意义上讲，公共选择学派也是新公共管理的一个流派。其他流派还有：强调对传统官僚制进行改造的“流程再造”；用绩效评估来改进政府绩效的绩效评估；基于回应性的政府全面质量管理以及奥斯本和盖布勒的“重塑政府”。狭义的“新公共管理”理论指的便是这个。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中将“新公共管理”看作单一的模式，并指出“新公共管理”模式包含以下十大基本原则或基本内容：1、起催化作用的政府：掌舵而不是划桨。2、社区拥有的政府：授权而不是服务。3、竞争性政府：把竞争机制引入到提供服务中去。4、有使命的政府：改变按章办事的组织。5、讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款。6、受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要。7、有事业心的政府：有收益而不浪费。8、有预见的政府：预防而不是治疗。9、分权的政府：从等级制到参与和协作。10、以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。为此，必须用企业家精神去改造政府，把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业一样提高效率。其中最重要的一点就是以顾客为中心，即强调服务提供者应对他们的顾客负责，在提供服务过程中不断进行革新，寻求减少成本和增进质量的方法，聆听顾客的呼声，授权顾客作出选择。
(三)新公共服务理论，也被称为新公共行政理论。“新公共服务”理论是美国著名公共行政学者登哈特夫妇基于对“新公共管理”理论的反思，特别是针对“企业家政府”理论缺陷的批判而提出的一种全新的公共行政理论。
“新公共服务”理论强调民主、人权、公民权和公共利益，其基本原则有以下几点：
1、政府的职责是服务而非掌舵。在新公共服务中，公共行政官员应该有责任通过担当“公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者，社区参与的催化剂以及基层领导角色来为公民服务。”[10]1022、追求公共利益。公共行政人员必须致力于建造一个共享的集体的公共利益观念，其目标不是去寻找个人选择的快速解答，而是分享利益和分担责任的创造。3、战略地思考，民主地行动。即满足公共需要的政策和项目，通过集体努力和协作的过程，能够得到最有效且最负责任的贯彻和执行。4、服务于公民而不是顾客。公共人员回应的是公民需求而非仅仅是顾客，要把焦点放在信赖关系和与公民的合作上。5、关注责任而不是关注市场。应关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。6、重视人而不只是生产率。公务人员所参与组织的公共组织与网络，如果能够通过基于尊重公民的合作过程与领导分享，就更有可能获得成功。7、超越企业家身份，重视公民权和公共服务。
(四)治理理论。美国学者奥斯特洛姆在1988年就指出，地方公共事务的管理更应该被看作是一种治理的过程。政府需要与其他组织建立起一种在开放的公共领域进行对话和互动的关系。这个空间包括其他层面的政府、私人、自愿部门、市民在内，他们之间形成复杂关系可称之为地方治理结构[9]。治理概念强调的是一种动态的过程，认为把目光局限于政府是片面的。而且，在许多公共问题上，单靠政府努力是不够的，有必要与商业部门、自愿部门和市民连结起来，形成一种建立在信任和规则基础上的相互依赖、持续互动的、互利互惠、有着相当程度的自组织网络[11]3。因此简单说，治理是指政府、社会、个人共同管理公共事务的一种方式，是使不同利益得以协调持续互动的过程。治理寻求建立一个私营部门、第三部门和政府部门通力合作的网络。
三、地方政府改革的演进路径
新一轮的西方国家地方政府改革首先从英国开始，以撒切尔夫人上台为标志，直到今天仍然方兴未艾。做一个粗略的划分，这场改革运动大致可以分为三个阶段。这种划分，只是近似地反映改革推进的逻辑关系。因此，这三个阶段并不是绝对的前后相继。
(一)“政府松绑”。在这一时期，政府重新界定政府与社会的关系，通过解除管制、私有化、市场化、削减政府财政开支等手段，回归“小政府、大社会”。这一阶段，也可以称为“政府松绑”、“政府退出”，从积极干预型政府向“市场维护型”政府转变。
概括起来，这一阶段的改革措施主要有：
1、“解除管制”。20世纪80年代以来，美国通过削减陈旧规制等措施放松地方政府管制。同一时期，日本的地方政府改革开始出现“内涵调整型改革”的趋势，设法减少政府对社会管理的参与范围、程度和成本[5]240。
2、私有化。通过出售的方式将原来由政府所承担的职能直接交由私人来承担。这一点在英国最典型。
3、“服务外包”。通过竞争招标的方法将地方政府所提供的服务承包出去。20世纪80年代后美国将许多公共服务“外包”。英国也在道路维护、街道清扫、住房管理和政府的辅助服务方面实行强制竞争投标，实行合同外包。
4、“职能移交”。将一部分地方政府职能交由准自治的、非政府组织去承担。英国先后将医院的管理、社区卫生服务、教育、住房、城市发展、社会治安从地方政府中剥离出来，分别交由医疗服务信托公司、教育委员会、住房协会、治安管理局、城市发展公司和住宅开发信托公司承担。
5、权力下放。设立更基层的地方治理机构并将地方政府的部分服务职能下放给它们。1982年，法国进行了权力下放与政治和行政体制分权的尝试。1991年，瑞典地方政府法规定城市政府可设立城区委员会邻里议事会或镇议事会，将学校管理、老年人的照料、幼儿护理以及文化娱乐项目交给这些组织[12]。
(二)“政府改革”。这一时期，政府改革转向自身。在新公共管理“重塑政府”等理念指引下，政府借用管理主义的企业管理方法，即在内部仿企业化管理，引入企业管理方法和技术，如战略管理、成本管理、全面质量管理、标杆管理等，用“企业家精神来改造政府”，其目的是提高政府效能。
这一时期的主要改革措施有：
1、加强对政府的绩效评估。这一时期的核心是寻求对政府的绩效评估[8]。这一时期的绩效评估主要评估三个指标：经济指标(economy)、效率指标(efficiency)、效益指标(effectiveness)，这三个指标简称为“3E”。地方政府长期以来一直是绩效评估的积极实践者。其中，美国亚利桑那州的凤凰城因其绩效评估而著名。加拿大、澳大利亚、新西兰等国都建立了地方政府绩效评估体系。2002年，布莱尔政府出台了地方政府全面绩效考核。
2、“再造政府”。“再造政府”对地方政府而言，主要体现为：打破政府部门界限，精简机构，缩短办事流程，增加与私营部门、第三部门的合作与协调，提高为公民服务的效率和效能。这一时期，新西兰的改革最为激进。在新西兰，从1988年到1999年的11年间，地方政府数从829个急剧减少为234个。
3、“企业家政府”。建立以顾客为导向的、能够及时回应公众需求、提供公众满意的公共产品的地方政府。在美国，地方政府通过社区调查、客户问卷、联系走访等方式了解公众需求，为公众提供量身定制的个性化服务。同时，还仿照企业顾客管理的模式，建立公众对政府服务的快速反馈机制，及时矫正政府自身不当或偏离公众目标的行为[13]。在德国，一些地方政府接受了“公民是消费者”的新公共管理的理论，率先采用了新管理主义模式[14]。
4、电子政府建设。电子政府建设是一项利用技术手段来改革传统行政管理的方式和程序。美国各级地方政府非常重视电子政务工作，如弗吉尼亚州在州长的提议下设置了级别很高的首席信息官，专门负责主持并领导该州的电子政务工作。德国在电子政府建设上，联邦政府坚持由中央集中统一规划，其推出的“联邦在线”计划，旨在突破某一政府部门的信息化，涵盖了16个联邦州和数千个地方政府[15]。
(三)“地方治理”。这是西方地方政府改革发展的新阶段，可以说是伴随着地方治理的概念发展起来的。地方治理是将治理理论运用于地方政府的治理变革运动，指的是在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间的公民组织等各种组织的网络体系，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的过程，以达成以公民发展为中心的，面向公民需要服务的，积极回应环境变化的，使地方富有发展活力的新型社会管理体系[7]。
地方治理强调地方政府和其他组织之间的合作关系，地方政府和地方非政府组织、私人组织等构成的是网络和伙伴关系。伙伴关系强调责任、政策管理、决策权力和充分的资源下放给最接近选民和最具代表性的地方组织，采取伙伴制的在地方政府、私营经济、合作经济、工会、非政府组织和社团组织建立合作网络，保证所有社会成员积极参与本社区事务的权利。概括起来，这一时期，地方治理体现在以下方面：
1、地方民主和地方自治的发展。英国曾经被认为是地方自主程度较高的国家。在1979至1997年的近20年的改革中，实际上是削弱了地方自治的基础。1997年布莱尔上台后，重建地方民主。2000年5月大伦敦地区第一次选举，选民直接选举产生了伦敦市长。法国的治理变革大大地增加了地方自治的能力，给予了地方以更多的权力。原先存在于派驻机构与地方议会之间的“上下服从”的关系变成了“平行监督”的关系。长期的中央绝对权威被打破了，变成了中央派驻机构、地方自治团体和私营部门三者之间的网络伙伴关系[16]。德国的地方民主发展主要表现为地方公民复决权的扩大。瑞典地方政府设立公民复决权，就重大事务举行公民投票。自1994年开始，瑞典地方政府法又增加了公民创制权的条款。
随着地方民主的发展，公民参与途径也在扩大。比如在北欧四国，开辟了公民参与的多种渠道，增强公民对地方事务的影响力。这些渠道包括：民意调查、服务消费者圆桌会议和消费者委员会、服务电话、城市(包括网络)论坛、邻里委员会等等。
民主参与是美国地方治理的最大特色。在地方治理过程中，民众时刻在参与、关注、监督。他们采取的主要形式是建立起与地方政府各个部门相对应的、主要由民众自愿参加的各种理事会和委员会，来参与决策和监督决策的执行[17]。有些美国地方政府还针对本地市民普遍参政议政素质不高的实际情况，通过培训来提高民众对地方政府治理的民主参与水平。
2、建立政府与其他组织的伙伴关系。地方治理主要体现为伙伴关系，特别是政府与公民社会、政府与第三部门互动协作的关系。在英国，布莱尔政府上台后，改革传统的以政府为主导的中心的治理，寻求政府、民间组织、社会团体、公民共同合作并相互影响的多中心治理，从而改变了政府与市场、公共与私人领域之间的关系，建立了各种类型的伙伴关系。
在法国，地方政府与公民社会的合作中，最有代表性的是所谓“格勒诺布尔”模式。“格勒诺布尔”在法国是地方政府与公民社会密切合作的同义词。“格勒诺布尔”模式强调政府应该加强与公民社会对话，鼓励地方政府与公民社会建立合作网络。
四、总结：作为一场运动的共同特点
“政府改革是一个持续不断的过程，而且几乎肯定的是，只要政府存在，这一过程就永远不会停止。”[4]3西方国家的地方政府改革运动，延续了近三十年，目前还在继续。这场改革，不仅在发展阶段上有不同的侧重点，而且在不同国家其表现形式有很大的差异，在指导理论、路径选择以及推进战略上都有所不同。然而，由于处在相似的内外环境压力下，这场改革运动又表现出一些共同的特点。
(一)市场化
地方政府的市场化改革包含两方面的内容。其一是政府职能的市场化转变，政府从对经济社会生活的高度干预中退出，把市场引进来。如把政府直接经营的国有企业私有化，解除政府管制，允许私营机构进入公共事业，打破地方政府对公共服务事业的垄断经营，实行市场化调节。其二是政府自身内部运用市场化的管理方法，也就是用“企业家精神”改革政府。在政府自身管理上，打破传统官僚制的束缚，精简机构，运用工商管理技术进行管理。引入竞争机制，进行成本与质量管理控制，强化结果和绩效评估。
地方政府的市场化改革，是西方国家地方政府改革的一个重要方面，也是一大亮点。市场化改革是西方自由主义“小政府”思潮的反映，也是新自由主义的核心命题之一。通过几十年的市场化改革，减轻了地方政府日益沉重的财政压力，提高了地方政府的效能，使其能在地方治理过程中更有效地发挥作用。
(二)分权化
西方国家的地方政府改革，在权力配置上有两个趋势：一是权力的下移，二是权力的多中心化。这两个趋势统称为分权化。为了发挥地方的自主性，中央政府下放权力，赋予地方政府更大的自主权，加大地方自治的力度，扩大公民参与。另一方面，地方政府将某些职能转移给公民社会，在政府组织、非政府组织或自治社团之间分散权力。权力意味着责任，通过权力分散化的安排，建立起政府与社会、政府与市场的合理分工。
(三)民主化
地方民主也是各国地方政府改革的另外一个特征。在西方国家，民主对于地方政府的重要意义不言而喻。托克维尔认为，新英格兰的乡镇民主是美国民主成功的最重要因素[18]。地方民主在西方有深厚的传统。在过去近30年的地方政府改革中，几乎所有国家都把加强地方民主作为一个重要的目标。
(四)弹性化
弹性化政府是指有应变能力，能够有效回应新的挑战[4]87。弹性化也可称为回应性。俞可平在《治理与善治》中提出善治的六个要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。“(回应)与上述责任性密切相关，从某种意义上说是责任性的延伸。它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的需要做出及时的和负责的反应，不得无故拖延和没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应性越大，善治的程度也就越高。”[19]地方政府的弹性化改革，简单说就是要增强政府应对问题的反应能力和灵活性。通过政府自身结构的精简和调整，在各部门之间建立流畅的协调与合作机制，强化地方政府对公众的回应性和服务理念。
为了提高政府的回应能力，地方政府改革注重先进技术手段的运用。西方国家积极利用计算机技术和互联网技术，创新公共服务的供给技术，综合运用多种技术手段提供公共服务。政府大力加强信息网络建设，推行电子政务，实行在线服务，满足公众需求。
(五)伙伴化
地方政府改革的方向是从管理走向治理。在治理结构下，地方政府不再是地方公共权力的惟一中心。地方的治理结构不再是金字塔式的权威等级体系，而是由地方政府、自愿团体、私人组织等构成的一个平面的网状结构。地方政府与其他组织的关系是合作的伙伴关系。传统的由地方政府主导的地方公共事务的空间，变成了公民个人、其他组织和政府共同表演的舞台。在这个网络结构中，政府建立了各种形式和层次的伙伴关系。不仅包括政府与公民、政府与民间组织之间的伙伴关系，还包括中央与地方政府之间、政府不同部门之间、地方的各个治理主体之间。其中政府与民间和谐互动的良性治理机制是伙伴关系的核心。
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