中国钢铁产业政策有效的影响因素分析——基于政策制定与实施过程的视角，本文主要内容关键词为：产业政策论文,视角论文,实施过程论文,中国钢铁论文,因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
现行中国钢铁产业政策始于对产业投资过热问题的治理，国办发[2003]103号文件提出了以市场准入管理、环境保护、用地与信贷管理等为主要手段的政策调控措施。2005年国家发展与改革委员会（以下简称发改委）正式出台了《钢铁产业发展政策》，提出了中国钢铁产业政策的目标体系和整套具体政策调控标准与实施措施。2009年3月，根据全球金融危机的现实情况，发改委又发布了《钢铁产业调整和振兴规划》，提出了产业发展的基本原则、近期规划目标和产业调整的具体任务与政策措施。总体来看，当前中国钢铁产业政策已形成包括产业规模、布局、产品结构、组织结构、投资、技术进步、原材料供应、环境保护等方面的整套政策体系。同时，经过几年的政策实施，也取得了一定的效果，如行业固定资产投资增速减缓，钢铁产品结构得到一定改善，产业集中度下降趋势出现逆转等。但是，政策的总体效果远未达到预期，钢铁产业固定资产投资仍然巨大，在全球金融危机的新形势下产能过剩更加突出；与国际钢铁企业的全球化兼并整合趋势对比，产业内重组整合进展缓慢，集中度依然偏低；产业的技术创新能力仍然不足，产品出口层次偏低；铁矿石进口定价权缺失问题依然没有得以转变，新形势下进口原料的高成本压力，使产业亏损面持续扩大。总体来看，当前中国钢铁产业政策效果不佳既有政策规划不尽合理的影响因素，又有政策实施不到位的原因。本文从政策的制定与实施过程出发，分析中国钢铁产业政策有效的影响因素，并提出相应的政策改进建议。
一、产业政策过程及其有效的影响因素
产业政策的目的是，政府通过对产业经济活动的主动干预，以改善产业资源配置，促进和优化本国产业发展。因此，产业政策有效就是指通过制定和实施产业政策，发挥引导产业发展和推动产业结构优化的作用，最终政策实施结果与预期目标之间不存在显著的负面偏差。由于从政策制定到政策实施构成一个多环节的过程，政策有效也受到多方面因素的影响。如下图所示：
图1 产业政策有效的影响因素
（一）政策制定过程中产业政策有效的影响因素
政策制定是在提出政策需求的基础上，规划政策目标，并为实现这一目标而设计政策工具的方案形成过程。在政策制定过程中，提出产业政策需求的依据充分是政策有效的前提，政策目标规划合理是政策有效的核心，而选择适合的政策工具则是政策有效的保障。
从经济理论角度，提出产业政策需求的主要依据包括市场失灵、后发优势和结构主义等方面。市场失灵是指在市场经济条件下，由于负外部性和市场势力的存在、信息不完备和公共物品等原因，通过市场自由竞争无法实现资源的优化配置，因而需要政府通过制定实施产业政策纠正市场失灵的行为。“后发优势”是指因后发国家经济发展相对落后和迟缓所形成的在“经济追赶”中的有利条件或存在的各种机遇，其内涵覆盖技术与制度两个方面[1]。技术性后发优势表现为从先发国家引进各种先进技术、并经模仿、消化吸收和改进提高所带来的利益；而制度性后发优势是指后发国家向先发国家效仿或借鉴各种先进制度与组织结构，并经本土化改造所产生的效率和益处。后发优势由“潜在”变为“现实”需要国家内在社会能力的支持，由外在差距与内在社会能力相互作用形成复合因素[2]推动后发优势的实现，而产业政策正是体现了这种社会能力。结构主义经济理论主要是从产业结构的动态变迁和战略性贸易政策等方面为产业政策的制定提供依据。经济增长和资源禀赋结构变化导致产业的结构升级和组织优化，但当经济增长速度很快，产业结构、技术与组织要求随之迅速变化时，仅仅依靠市场价格变化的信号引导结构调整的速度过于缓慢，需要政府制定和实施产业政策以促进这一变迁过程。战略性贸易政策则主要从国际间利润转移[3,4,5,6]和追求外部经济[7,8,9]（包括规模经济效应和技术外溢效应等）方面提出产业政策的必要性。
从本质上看，无论是为了弥补市场失灵还是实现后发优势，或者是纠正产业的结构性偏差，产业政策都是由政府替代市场来直接调节产业的运行与发展。然而，现实中同样存在“政府失灵”问题，在政策制定中主要表现为受信息不足、相关利益集团游说干扰而形成目标偏差，以及因政策手段与策略（本文统称政策工具）不当而引起政策行为对市场机制的挤出，导致政策的失效。其中，信息不足影响到对产业中市场失灵和结构失衡的正确判断，游说干扰提出了产业政策是否真正代表“全局利益”的疑问，而挤出效应则提醒政策当局在政策的制定中，需要衡量由于政策工具对市场机制的干扰而产生的负面影响。
（二）政策实施过程中产业政策有效的影响因素
政策要达到预期的效果还需要通过实际的组织实施过程。由于产业政策的实施是基层政策实施主体与具体政策对象间的“刺激—反应”过程，政策的实施过程可分为选择实施主体、发现调控对象、实施调控行为、调控对象反应等环节。政策实施的有效性受到实施各环节成本的制约。高昂的政策实施成本不仅会降低产业政策的实施效果，甚至会扭曲政策实施的“刺激—反应”轨迹，导致政策调控的完全失效。
根据产业政策实施的四个阶段，政策实施成本也包含四个方面：代理成本、发现成本、指导成本和反应成本。由于政策制定者与政策实施者的分离特性，以及两者之间存在的信息不对称“委托—代理”关系，导致制定出来的产业政策不一定能被有效地实施，因而产生政策实施的代理成本。代理成本的高低取决于政策实施的激励结构，无论是政府行政系统还是产业政策所涉及的对象，只有当执行政策的收益大于执行政策的成本、或者当不执行政策受到的处罚大于不执行政策得到的收益时，产业政策才能被有效地执行[10]，因此，减少代理成本的最有效途径是设计“激励相容”的政策实施机制。发现成本是政策实施者发现被调控对象的成本，主要取决于政策控制变量的简单易测性、以及政策实施者对被调控对象观测的方便性。指导成本是政策实施者向被调控企业传递政策调控指标、标准、奖惩等信息的成本，主要取决于政策信息的可信性、明确性和传导渠道的通畅性。反应成本是政策对象接收到政策信息后实现行为转变所需要付出的成本或损失，主要取决于政策调整前后企业的沉淀成本、机会成本及其它增加的成本或放弃收益的多少。
二、中国钢铁产业政策制定中的政策有效影响因素
（一）中国钢铁产业政策制定的经济依据
1.中国钢铁产业中的市场失灵
中国钢铁产业中的市场失灵主要表现在产业中存在负外部性与强大市场势力，在产业政策目标规划中则主要体现为产能过剩治理、产业可持续发展与原材料进口价格控制等方面。
(1)治理“产能过剩”与“重复建设”一直是中国钢铁产业政策的主要目标之一。在这一问题上，江飞涛等[11]认为不能以市场失灵来解释，而是在“体制扭曲下地方政府不当干预微观经济的行为，通过成本外部化效应、投资补贴效应和风险外部化效应扭曲企业的投资行为”造成的。本文认同江飞涛等的研究结论，但同时认为中国钢铁产业产能过剩的原因本质上仍然是市场失灵，只不过不是产业的投资市场失灵，也不是钢铁产品市场失灵，而是产业投资品市场的失灵。事实上，地方政府不当干预的并不是钢铁企业的投资行为，而是钢铁产业的投资品市场，包括土地、金融等资本资源的模糊产权导致投资品市场失灵，定价过低的资本资源供给推动了钢铁产业的过度投资，这恰恰是钢铁企业对外部投资品市场配置机制失灵的符合市场规律的反应。产权模糊的资本资源成为产业投资中的“公共牧地”，是中国钢铁产业过度投资的外部性根源。由于地方政府对土地、金融等资源拥有实际控制权，可以影响资源的产业投向，成为钢铁产业的隐含投资主体。由此可见，地方政府应当成为政策的调控对象。正如许多学者[12][13][14][15]认为，要从根本上治理中国钢铁产业产能过剩，需要土地产权、金融体制以及政府财政体制等方面的改革，转变政府职能，形成资本品配置的有效市场机制，从根源上消除产业投资的外部性。但是，资本品配置的市场机制建设可能需要一个长期的过程，在此之前，治理产能过剩的政策设计需要充分考虑地方政府的投资主体角色，重点对地方政府的隐含投资行为进行调控。然而，在当前中国钢铁产业的政策体系中，地方政府即是政策实施者又是政策调控对象，形成双重角色冲突，在对地方政府没有有力调控手段的条件下，政策的有效实施也就难以保障了。
(2)钢铁产业的高耗能、高水耗、高污染特点，使产业政策规划必需重视可持续发展目标。可持续发展政策目标的依据仍然是负外部性的存在，钢铁业等“三高”产业的低水平过度增长，造成巨大的社会成本外溢，并相应推高产业利润，提高产业利润向国外的前后向产业转移的空间，形成国民福利外流。然而，中国是一个资源相对贫乏、环境承受力偏低的国家，而且正处于工业化腾飞阶段，过度的资源消耗与污染势必会制约产业乃至整个国民经济的可持续发展。由于中国正处于体制转轨时期，能源、水等自然资源没有形成成熟的市场定价机制，对环境污染也缺乏有效的补偿机制，在钢铁产业可持续发展政策上实施高标准严格控制成为当前政策有效的重要一环。
(3)铁矿石等原材料进口价格过高，直接形成产业利润的国外矿石供应商转移，造成国民福利外流。因而，增强原材料进口控制力也是当前中国钢铁产业政策的重要目标。2004-2008年铁矿石国际贸易价格连年大幅上涨，以及2009年国际经济危机背景下铁矿石国际供应商定价中的强势表现，显示出当前中国钢铁产业对原材料进口的控制力不足。中国铁矿石进口定价权缺失的根本原因在于：国际铁矿石供应商已形成强大的垄断势力，而中国钢铁产业组织无力，缺乏足够的应对策略能力。抑制铁矿石国际垄断的根本途径在于增强中国钢铁产业的国际竞争策略能力：一是提高产业集中度；二是建立国际国内铁矿石进口方的竞争策略整合机制，形成需方合力；三是开辟多元化进口途径，打破铁矿石国际贸易供方的垄断格局。在2005年的《钢铁产业发展政策》中，主要的规划目标是提高产业集中度和扩大企业集团规模；2009年的《钢铁产业调整和振兴规划》中进一步重视了产业中介（中国钢铁工业协会）在铁矿石进口中的协调作用，整合矿石进口中的国内各方力量；同时，提出鼓励到国外投资寻矿的政策导向，以打破铁矿石国际贸易的垄断格局。但是，在如何建立与完善国内产业策略能力的有效整合机制方面，如进口铁矿石的国内价格形成与分配机制、市场风险分担与平抑机制等，还没有明确的政策规划。
2.中国钢铁产业中的后发优势
从世界范围来看，钢铁产业属于成熟型产业，产业发展与工业化的发展阶段密切相关，中国钢铁产业无疑具有一定的后发优势。从技术角度，当前以发展中国家和新兴工业化国家为主体，主要依靠从发达国家引进的技术，推动世界钢铁工业进入了一个新的高速增长期。[16]近十几年来中国钢铁产业技术指标的快速改进，正是大规模引进发达国家现有先进技术与装备的结果，并为中国钢铁产业的自主创新与产品结构调整政策方向提供了许多借鉴，如设备大型化、连续化、自动化以及清洁生产与资源节约技术等。但是，脱离中国实际对先进国家经验的盲目借鉴也会带来无效的政策后果，如，前几年中国钢铁产业的产品结构调整因过于重视板管带比的提高，导致2008年的钢材价格倒挂。从产业组织角度，发达国家钢铁产业的发展历史也为中国钢铁产业的组织改进提供了很好的借鉴经验，如欧、日、韩等的钢铁产业集中化、企业大型化与组织高度化政策经验等。相对于技术层面的后发优势，产业组织层面后发优势的发挥更加复杂。产业组织高度化的依据是产业的有效竞争，如何处理好竞争与垄断的关系始终是产业组织改进的关键。事实上，西方发达国家在钢铁产业政策上也有失败之处，美国钢铁产业就是由于垄断与过度保护政策而逐渐丧失国际竞争力的[17]；与此相对比，日本钢铁产业则在产业合理化政策下较好地结合了竞争与垄断，进而实现了产业竞争力的提高[18]。在当前中国钢铁产业以提高产业集中度为目标的组织结构调整中，通过国有资产划拨和地方政府推动的产业兼并重组，不仅在无形中限制了民营企业对兼并重组的参与范围，也难以打破产业行政性的区域分割与垄断，不利于产业的有效竞争。
3.中国钢铁产业中的结构性偏差
包括产品结构、空间布局、产业组织等方面的结构优化是中国钢铁产业发展的必然要求。依据结构主义理论，中国钢铁产业正处于快速增长期，必然会出现许多结构性偏差，需要制定产业政策推进结构的快速优化；同时，产业存在明显的外部经济性并面临国际寡头垄断势力的挤压，更需要制定战略性贸易政策来应对国际竞争和提高本国福利。
当前中国钢铁产业的结构性偏差主要表现在以下几个方面：第一，低层次产品生产能力增长过快，形成低端化的产品结构偏差；第二，原材料供应格局发生重大变化，进口铁矿石资源比重大幅提高，造成产业需向沿海转移的布局结构偏差；第三，产业集中速度低于产业增长速度，造成产业出现逆集中的组织结构偏差。这些结构偏差的存在，使中国钢铁产业面对强大国际垄断势力时，在铁矿石进口和国际高端产品市场竞争的策略能力不足，形成国民福利向国外转移。这就为中国钢铁产业政策的制定提出了迫切的要求。
总体来看，虽然当前中国钢铁产业政策的制定具有充分的现实经济依据，但政策制定的合理性却常常受到现实政策信息不足、游说干扰和挤出效应的影响。
（二）中国钢铁产业政策制定中的信息不足问题
因信息不足而饱受质疑的中国钢铁产业政策，突出表现在产量规模和产品结构调整方面。徐康宁、韩剑[19]对钢铁产业规模通过国家制定规划来实现控制提出质疑，认为“合理的生产规模总是和市场紧密相关的”，政府部门难以准确地预测市场需要多少钢产量，无法制定准确无误的产量规划；政府部门直接规定企业生产行为和过度干预市场竞争的政策措施也不妥当。江飞涛等[11,14]则通过实证分析，得出“我国政策当局对钢铁工业市场及其变化的判断和预测，与实际市场运行一直存在很大的偏差，政策当局对钢铁工业固定资产投资严格限制政策的长期超调，阻碍了钢铁企业投资在市场机制调节下的正常调整，也阻碍了钢铁产品结构的迅速调整与技术装备的及时更新，并引起钢铁工业固定资产投资在过冷和过热之间剧烈波动”。从日本钢铁产业政策的经验看[20]，政府一般不对产业产量规模与产品结构进行直接调控，而是支持行业中介组织形成行业自身协调，并通过设立一个中立的“公正交易委员会”来处理政府与企业的关系，起到缓冲、监督和促进对话的作用。从经济理论角度，产业的产量规模与产品结构调整是与市场需求紧密联系的，政策当局因信息不足难以有效规划，直接的干预政策往往是无效的，并会因扭曲市场机制而产生长期的负面效应。
（三）中国钢铁产业政策制定中的游说干扰问题
施蒂格勒[21]认为，产业政策会受到相关利益集团游说的干扰，“管制通常是产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务”。在中国钢铁产业政策的制定中，同样存在具有游说能力的相关利益集团。首先，从钢铁产能过剩问题的演变过程看，自上世纪90年代就存在“产能过剩”的声音，但产业的持续高盈利和高增长说明之初的“产能过剩”并非事实[22]，而是在位企业为阻止潜在进入者进入而争取产业投资管制政策的游说声音。其次，当前钢铁产业的兼并重组政策带有明显的指向性，现有大企业成为产业政策的最大利益既得者，在投资立项政策上也明显带有“照顾国有企业的倾向”[19]。第三，在现行铁矿石进口政策上，以前由宝钢代表中国钢铁产业进行铁矿石价格谈判，因其代表性不足而受到质疑；2009年起中国钢协成为谈判代表，因其成员构成也不够全面，能否成为中国钢铁产业的“真正代表”尚待观察，铁矿石进口机制的安排中依然存在特定利益集团的影响。第四，国有企业与政府之间的紧密联系，以及以国有企业为主体的中国钢铁产业的体制结构，决定了国有钢铁企业利益对政策的制定与实施拥有巨大的影响力。利益集团游说会干扰产业政策信息、扭曲政策方向，导致产业政策目标的失效。
（四）中国钢铁产业政策制定中的挤出效应问题
中国钢铁产业政策制定中，需要考虑政策工具对市场机制的挤出效应。从多年钢铁产业政策的实施情况看，政府直接调节产业投资，明显减弱了市场竞争对投资的限制作用，并因政府直接管制易于导致产业投资空间的结构性失衡，常常出现管制放松后投资快速反弹的情况；政府直接推动特定钢铁企业间联合重组，干扰市场的自主并购选择，因而产生许多“联而不合”、重组失败的案例；政策直接规定落后产能的产品标准与淘汰对象也会干扰市场的“优胜劣汰”机制，反而为“落后产能”留下生存的市场空间。可见，政策的直接干预不仅是与市场机制自发调节相比成本孰高孰低的问题，更会在整体上制约甚至扭曲市场竞争机制，降低产业内企业通过技术与制度创新自主调节的能力。因此，在制定产业政策时，必须充分评估政策工具对市场机制的挤出效应，避免形成行政垄断而对市场竞争机制产生干扰。1963年日本废弃“振兴特定产业临时措施法（特振法）”，就是担心反垄断法因此而形式化，受到在野党议员、经济学家等的反对，审议未果而成为废案的[18]。为此，如何将政策工具与市场调节手段相结合成为政策机制设计的关键。日本的经验是通过建立行业协调恳谈组织，形成政策指导与产业界“自主调整”相结合的“官民协调方式”。[18]
三、中国钢铁产业政策实施中的政策有效影响因素
在中国钢铁产业政策的具体实施阶段，降低政策落实成本，强化可操作性成为提高政策有效性的重要内容。当前中国钢铁产业政策在具体实施环节主要存在以下问题：
（一）政策制定者与实施者之间存在明显的激励不相容问题，政策实施的代理成本高
发改委作为产业政策制定者和政策实施的委托人，与地方政府、金融机构及其他政策实施相关部门之间形成“委托—代理”关系。然而，在钢铁产业投资、产能控制、落后产能淘汰等政策实施中，地方政府等政策实施代理人受地方经济增长和短期政绩需求的影响，具有不同于国家整体利益的地方利益和部门利益；在政策实施中则因实施环境的千差万别以及政策实施标准的模糊不清，委托人与代理人之间存在不对称信息。利益目标的差别和信息的不对称造成中国钢铁产业政策实施中委托人与代理人之间的激励不相容，影响到政策的有效性。特别是地方政府与银行拥有产业投资资源——土地和资金的控制权，成为事实上的产业投资控制者，因而，如何解决政策当局与地方政府和银行的激励相容问题就成为产业政策有效实施的关键。为此，在政策实施中首先要把实施者视为“自身利益最大化的追求者”[23]，重视对实施者利益的满足；其次，通过政府财税、金融、土地批租等的体制改革，改变地方政府和银行机构的利益结构，改进对地方政府等的政策实施奖惩机制，实现委托代理双方的激励相容；第三，加强政策实施信息的收集，减弱信息不对称的程度，形成政策实施的有效监督。
（二）政策控制性指标过多，控制标准复杂，政策落实的发现成本高
当前的中国钢铁产业政策几乎涵盖了影响产业发展的每个方面，既有总量控制又有结构调整，既需产品升级又需组织改进，既要调整国内产业关系又要调整国际产业关系；政策调整范围涉及了从原材料进口供应到产品生产、流通、出口的整个产业链，以及从投资到生产再到利益分割的整个产业领域。可以说，中国钢铁产业政策是当今涉及范围最广的产业政策之一。但是，产业政策“广而全”并不意味着政策的有效性就高，复杂的控制性指标与标准往往导致政策实际实施者难以发现和把握最主要的调整对象，无法突出对关键点的控制，增加政策对象的发现成本。事实上，在诸多钢铁产业政策控制指标中，存在一些关键性指标，如高炉容积指标。该指标可标志钢铁冶炼的工艺技术水平、能源消耗与环境污染程度，实施大高炉政策还可形成产业的进入壁垒，控制分散投资，淘汰过剩产能，并能有效提高炼铁环节集中度和在铁矿石进口中的议价力，同时高炉容积指标还具有易于观测、简单易控的特点。可见，重点加强对诸如高炉容积等少数关键性指标的政策性调控，对降低政策实施成本，提高当前中国钢铁产业政策多目标调控效率具有重要作用。
（三）政策的传导中介发育不足，政策落实的指导成本高
政策传导是政策当局与政策对象的双向沟通过程，除了政策实施者与政策对象的直接沟通外，往往还需要中介组织作为传导纽带，起扩展沟通渠道、缓冲各方矛盾的作用。从日、韩等国的钢铁产业政策实践来看，都有中介组织在政策传导中发挥重要作用。日本在处理政府及企业的关系中，不仅成立中立的“公正交易委员会”起到促进对话作用，还通过日本钢铁联盟和各专业行业协会起政策传导和行业自律协调作用。在日本钢铁工业的结构改革中，政府根据市场和行业情况及时予以指导，钢铁联盟协调各专业行业协会及时采取措施。韩国钢铁协会不仅发挥对政府产业政策的传导作用，在《钢铁工业育成法》到期失效后，甚至承担起韩国钢铁工业发展所需的各种规划与协调工作。
相比而言，中国钢铁产业中介组织在产业政策传导中的作用并不突出，主要因为：第一，以中国钢铁工业协会为代表的产业中介组织，脱胎于计划经济时代的行业管理部门，还没有熟练掌握适应市场经济的行业协调手段，市场化的行业协调机制还不完善；第二，过度分散的产业组织状况，无法形成类似于日本产业合理化阶段的临时性和专业性卡特尔，使中国钢铁工业协会的政策传导与协调缺少强有力的基层企业自组织支持；第三，近年来产业的快速增长使新建钢铁企业的增加过快，导致中国钢铁工业协会的自身组成不稳定，行业协调成本增大；第四，中国钢铁工业协会的利益机制也不尽合理，影响了其对某些产业政策的传导与协调意愿，如，以会员企业钢铁产量为会费计缴依据，就不利于调动协会对产业限制产量协调的积极性。
（四）政策实施过于依赖行政控制手段，政策落实的反应成本高
在当前中国钢铁产业政策实施中，主要政策手段有投资项目审批管理、兼并重组政府主导、矿石进口管制、落后产能淘汰行政问责等，并相应制定了若干技术性控制指标，如产品结构指标、水电煤耗指标、污染排放指标、落后产能淘汰指标等。直接控制手段或许会取得一定的短期效果，却往往无法有效调节企业利益与政策目标的冲突，政策落实的反应成本过高，导致企业对政策抗阻行为。在当前中国钢铁产业淘汰落后产能的政策实施中，由于历史积累的沉淀成本、社会成本数量巨大，预期的市场机会成本较高，政策落实往往遇到企业的抗阻。与此相对应，欧、日、韩等的钢铁产业政策手段一般以政府补贴、税收优惠、金融支持和产业立法等经济杠杆和法律手段进行间接干预，对企业投资、经营和技术行为加以引导和规范；在推动产业的并购重组中，除了一定的经济支持外，还注意扫除企业的并购的障碍，如欧盟在推动产业并购重组中通过钢铁企业的私有化而加快了产业集中的进程。虽然当前中国的特殊体制环境，决定了产业政策实施更多运用行政手段的必要性，但运用经济和法律手段往往能够降低政策的落实成本，进而提高产业政策实施的有效性。在运用经济手段时，可以借鉴国外经验，根据钢铁产量计提产业调节基金，然后使用基金对企业的政策性行为进行补贴、融资和补偿，从收支两条线对企业进行政策引导。
四、结语
基于政策过程的分析框架，通过对中国钢铁产业政策有效性影响因素的分析，本文的基本观点概括如下：
（一）在中国钢铁产业政策的制定过程中，产业内存在明显的市场失灵、后发优势和结构性偏差，产业政策制定具有较为充分的现实经济依据。但政策制定的有效性却受到信息不足、游说干扰和对市场机制的挤出效应等的制约。因此，在政策制定时，应注意评估现实的信息能力、游说干扰和对市场机制的挤出效应等的影响，避免政策目标偏离“全局利益”和扭曲产业的市场调节机制，维护公正的市场竞争秩序，提高政策制定的有效性。
（二）在钢铁产业政策的具体实施环节，由于政策实施中存在激励不相容、控制性指标与标准过于复杂、政策传导中介发育不足和过于依赖直接的行政控制手段，使政策实施成本过高，影响了产业政策的有效性。政策的改进需要注意“激烈相容”实施机制的设计，精简政策控制指标与标准，培育和充分发挥产业中介在政策传导与调控中的作用，并增加运用经济杠杆和法律调控手段，逐步减少对行政性政策手段的依赖，以降低政策落实成本，提高政策的有效性。
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