福利多元化视野中的非营利组织研究，本文主要内容关键词为：视野论文,福利论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
传统福利是家庭、社区、行会和慈善团体等为其成员在日常生活上给予的照顾和遇到风险时给予的特殊帮助，政府很少对国民提供直接的生活补助。随着工业化和现代化的推进，由于个人和传统组织承受风险和解决困难的能力日趋减弱，积聚社会力量来解决这一风险的工作变得重要和迫切，制度性的社会福利开始被推行，特别是20世纪30年代凯恩斯主义兴起以及因实行战时经济而扩张了的政府权力，使西方国家对经济和社会生活进行了深度干预。同时，战后高速的经济增长也保证了福利国家的巨额福利支出，巩固了以政府力量为主导的公共社会服务体系，随着70年代石油危机引发世界经济发展放缓，巨额的福利支出开始成为福利国家沉重的包袱，加上人口老龄化、离婚率上升、家庭核心化、失业问题严重、经济竞争加剧、政府管理成本加大等因素的作用，出现了西方福利国家的福利病，对福利病的治理成为当时西方各国政府的重要工作。在治理福利病过程中，最引人注目的是“福利多元主义”(Welfare Pluralism)思潮的兴起。福利多元主义要求减少政府在社会福利直接供给中的角色，即主张政府不再是唯一的福利提供者。福利多元主义一方面强调福利服务可由公共部门、营利组织、非营利组织、家庭与社区四个部门共同来负担，政府角色逐渐转变为福利服务的规范者、福利服务的购买者、物品管理与仲裁者，以及促使其他部门从事服务供给的角色。另一方面强调非营利组织的参与，以填补政府从福利领域后撤所遗留下的真空，抵挡市场势力的过度膨胀，同时，通过非营利组织来达到整合福利服务，促进福利的供给效率，迅速满足福利需求的变化，以及强化民主参与等功能。
福利多元主义的两个主要理念是分权(Decentralization)与参与(Participation)．所谓分权不仅只是政府将福利服务的行政权由中央政府转移给地方政府，同时也要从地方政府转移至社区，由公共部门转给私人部门。参与的实质是非政府组织可以参与福利服务的提供或规划，福利消费者也可以和福利提供者共同参与决策。因此，福利多元主义强调的政府权力分散化和社会福利民营化，在理论上为非营利组织参与福利服务提供了重要依据。
一、非营利组织的概念和有关问题
非营利组织(Non-profit Organization)一词源于美国的国家税收法，因其涉及的范围广泛、包含的组织团体种类繁多，人们从不同的角度分析形成不同的称谓，如自愿团体、非政府组织、人民组织、基层支持组织等。
萨拉蒙(Salamon)和安海尔(Anheier)从结构—运作分析认为这类组织是：(1)正式化(Formal)：正式组织有制度化的运作过程、有定期的会议、规划的运作过程和某些程度的组织化特征；(2)私人的(Private)：它的组织完全由民间来组成及运作，是分立于政府之外，不属于政府的一部分，也不受其管辖，但接受政府的支援；(3)非营利分配的(Non-Profit-distributing)：非营利组织也会赚取利润作为机构实现自己目的，不分配给机构的拥有者或工作人员或政府部门，非营利组织不以获取利益为优先，这是不同于其他商业组织之处；(4)自主管理(Self-governor)；(5)自愿服务(Voluntary)。[1]
沃尔夫(Wolf)对非营利组织所作描述性的定义为：(1)必须具备有公益使命；(2)必须是正式合法的组织，并接受相关法令规章的管理；(3)必须是个不以营利为目的的组织；(4)经营结构必须排除私人利益或财务之获得；(5)其经营享有政府免除税收的优待；(6)享有法律上的特殊地位，捐助或赞助者的捐款列入免（减）税的范围。[2]
由此看来，一方面，非营利组织是私人性质的组织，具有比政府更高的灵活性，两者又密切相关：第一，非营利组织的成立和活动的开展要获得合法性，就是要得到政府的认可，其活动范围在成立之初便由政府进行了规定，在运行中也受到法律和各种规章的制约；第二，非营利组织还是政府的合作伙伴。政府不能无限制地扩张其机构来满足福利变化的需要，因此政府需要合作伙伴，让他们来实现福利提供，政府则提供资助。萨拉蒙和安海尔于1994年～1997年对欧美八国（英国、法国、美国、德国等）的考察中发现政府的资助占了非营利组织收入的41%[3]；第三，对于成功的非营利组织，政府可能将其接管、扩展或宣传经验、引导发展方向。
另一方面，非营利组织在本质上与营利组织对立，因为从组织目标上看，收益或获利期望是激励投资者给营利企业提供资金的主要因素。与此相反，非营利组织向整个社区或社会提供一定的货物或劳务，既不考虑其成本是否由取得它们的人偿付，也不考虑获得这些货物或劳务的人是否是那些付费的人。因而，没有利润刺激，也没有能够获得红利的个人股东。然而有学者认为两者间的这种对立日益模糊[4]。因为非营利组织被迫财政上自给自足，从这个角度讲，它们的功能是营利的，否则就无法维持运转。即使政府在与非营利组织进行合作、给予资助时，目的也是要求它们承担相应的服务项目。实际上非营利组织承受着财政上的压力，甚至有时开展营利性活动。所以，非营利组织的实质是“非营利分配性”，组织存在和发展的根本目的不是致力于分配利润给股东和董事，而是在正式的国家机构之外追求公共目标，这包含两层含义：第一，非营利组织可以从事营利性活动，但活动的获利不能分配给个人股东，正确投向是组织的运行和发展；第二，非营利组织提供的服务可以不免费，即应该区分服务享受对象的具体情况，实行不同的服务提供形式，或无偿提供，或低价提供，或付酬提供。
西方非营利组织的基本运作模式是非营利组织与政府相互依赖、相互支持。挪威把非营利组织的活动范围区分为机构性和非机构性两大领域，目的是政府作区分性管理，操作模式是由非营利组织负责具体运作，政府给予资助；二战后德国的社会政策集中体现了国家“辅助性”原则(Subsidiarity)，要求非营利组织提供由国家资助的大部分福利服务；在美国，国家资助大量的福利服务，并转交给非营利组织，通过这种方式可以在不扩大政府机构的情况下，实现水平较高的福利保障；20世纪80年代，法国密特朗左翼政府紧紧抓住非营利部门，将它作为扩大福利国家服务的机制；意大利认识到政府对就业培训体制控制的弊端，鼓励创办非营利性的技术职业培训中心。所以，非营利组织参与福利服务的基本运作模式是政府规划和确定服务的内容，非营利组织根据自身的能力、活动范围、宗旨等因素承当项目，并接受政府资助。
二、西方非营利组织参与社会保障的历史演变
分析西方非营利组织参与社会保障的历史，可以从社会福利发展历史和福利观念演变两个方面来讨论。
第一，从社会福利发展历史来分析。社会保障制度的正式确立是在19世纪初，但在工业化之初就有福利保障思想的萌芽。1601年英国颁布了旧《济贫法》，主要强调宗教机构，以教区为单位进行资源筹集、管理和使用。他们的工作主要是满足教区内贫困人群的基本生理需求，并用宗教信仰来抚慰人们的情绪。到19世纪，社会保障制度正式建立，政府规定享受保障是公民的权利。由于受自由主义思潮的影响，政府对经济和社会进行有限干预，非营利组织在社会保障领域获得了迅速发展，于1869年在伦敦成立了世界上第一个慈善组织协会，1884年创设了第一个社区服务中心，以城市贫民为对象开展社区服务，这次社区运动持续到20世纪二三十年代。1929年～1933年资本主义大危机打破了自由主义神话，罗斯福在新政期间建立了美国全国性的社会保障制度；根据贝弗里奇报告的建议，英国于1948年建成了“福利国家”，把每位公民的生、老、病、死都纳入国家的职责范围，这种制度保障模式成为各国争相效仿的典范，并纷纷迈向福利国家。在这一过程中，非营利组织的活动空间受到限制，存在基础受到削弱。非营利组织的重新崛起直至70年代末，因福利病的出现，政府对社会保障的巨额支出感到力不从心，西方社会重新把眼光投向非营利组织。从这个历史发展过程可以看出，非营利组织在西方社会保障领域中经历了一个涨—消—涨的过程。在此可以说明两点：其一，非营利组织在社会保障领域有不灭的生命力；其二，非营利组织在西方社会保障领域的存在、发展和作用受到其它因素的影响。
第二，从福利观念演变来分析。在西方从新右派（主张私有化）和福利多元主义（强调分权和参与）对福利国家的批判，看出对非营利组织参与社会保障的期待与重视，这种观念的演变反映出非营利组织在社会保障中不可替代的作用。工业化初期，欧洲大陆的上层社会持所谓的“雇主意识”，认为贫穷是个人失败的结果。斯宾塞(Herbert Spencer)的思想强化了这一判断，反对“社会主义式”的援助，认为这遏止了个人自由。公益慈善性和民间互助性的非营利组织进入了济贫这一活动空间，发挥重大作用并得到发展。马克思批判了资本主义政府对社会弱势群体所持的道德和政治立场，要求全面改造社会制度，建立一种谋求全人类幸福的博大的新人道，树立了社会改造目标，激发了人们的斗争热情。在激烈的劳资关系中，西方政府开始关注他们的生活保障。但非营利组织当时对政府不信任[5]，两者在社会保障领域像两条平行线，发挥各自的作用，都得到发展。直到70年代福利国家受挫，新右派和福利多元主义兴起，期待非营利组织、营利组织、政府三者合作，共同负责公民的福利保障这一局面才得到改观。
三、非营利组织将是我国社会保障领域的新生力军
“非营利组织”这一概念来自西方社会，是在西方社会背景下孕育和发展起来，有着特殊的指涉，如果以西方普遍接受的定义来严格衡量，我国可能无法找出完全符合标准的非营利组织。因为一方面在我国正式登记的非营利组织都是有业务主管单位，难以享有纯粹的“自治性”和“民间性”，另一方面许多民间正常运作的不以营利为目的的组织并没有注册登记或者在工商部门登记注册而以企业法人的身份存在。大体上我国的非营利组织可以分为社会团体、民办非企业单位和事业单位。所以，本文认为非营利组织是介于政府和企业之间的、非营利分配的、具有合法性的组织。在我国运用这个概念时，必须把握其在具体背景下的特点：
第一，身份上的官民二重性。这一方面使政府对非营利组织可以进行完全的监察和控制；另一方面非营利组织可以运用自身的双重身份获得体制内外资源。[6]这种身份的二重性与西方社会中的政府与非营利组织的合作伙伴关系有所区别。在西方，非营利组织并不动用政府的权力体系和符号资源，而是进行自身的能力建构，开展筹资活动。虽然在承担项目时接受政府的资助，但只是将政府作为在筹资活动中的“慈善家”(Philanthropist)角色，在具体活动内容上不受政府过多的干预。在我国，随着政企的分开和政社的剥离，政府在私营领域和社会领域逐渐后撤，非营利组织不仅在活动空间方面会得到扩展，而且身份也将会得到澄清，加上专业化和合作主义的发展，非营利组织必然越发体现出独立性。因此，现阶段我国非营利组织处在过渡时期，今后与政府将会形成更具互动性的合作关系。
当然，现今我国非营利组织表现出自身能力不足、资金短缺等现象，其主要是运作基础薄弱、观念陈旧、管理不善以及机制不健全等原因造成。现阶段如果完全依靠非营利组织独立谋求发展，必然使其发展过程延长，甚至出现反复。政府利用自身资源对非营利组织活动的动员和支持，以及非营利组织利用传统的影响动用政府的符号资本和自上而下的权力体系进行资源筹集和开展活动，显得非常必要和重要。
第二，资金筹集上的地域差异性。非营利组织按其活动范围可以划分为社区性非营利组织和全国性非营利组织。在我国因单位制的变革而凸现了社区的地位和作用，社区非营利组织的主要任务是满足社区居民不断增长变化的各种需求，推动社区建设和发展，有力地解决社区存在的各种问题，这涉及资源的筹集、资源的管理和资源的使用[7]。其中筹集资源是使用资源和管理资源的前提，因为非营利组织没有政府的强制性和课税权，又不能像私营部门一样通过市场竞争来获得丰厚利润，只能通过各种途径对外筹集资源以及整合内部资源。社区非营利组织因其规模、活动范围、网络联系等限制，资源筹集对象主要是社区内的人力、物力和财力，这就形成了一个问题，即发达地区与落后地区的社区非营利组织筹资能力的区别。我国的贫困是区域性的，与西方国家的富裕包围中的贫穷有所不同，活动于西方贫民窟中的社区非营利组织可以以社区为依托进行筹资，因为一方面它的周围存在富有的居民，而且他们能够亲眼目睹贫民窟中生活水平的低下，容易激发同情心，直至慷慨解囊；另一方面地方政府的税源能够得到保证，有能力对社区非营利组织进行资助。在区域性贫困地区尤其需要资源来满足居民生存、安全、发展的需要，但整个地区的贫穷和不发达，不仅社区非营利组织筹资困难，甚至政府也没有足够的财力来满足社区的需要。因此，我国的社区性非营利组织在富裕地区会能够较为顺利地筹集资源，而在落后地区将会举步为艰。
随着经济体制改革的推进和政府职能与行为方式的逐步转变，作为计划经济条件下社会保障基本单元的企业或单位逐步消退，取而代之的是社区。但社区与传统中的单位有着重要区别，即社区具有很强的自主性。虽然社区也是政府进行社会保障管理实施的一个重要依托，协助政府进行相关的登记，资格审查等，但社区更多是整合社区内人力、财力、物力等资源，根据社区自身的特殊需要展开各种各样的社区服务活动，各种非营利组织则会孕育而生。
因此，非营利组织在社会保障领域的导入，将会有效地推动我国保障体制的改革和发展。第一，我国的社会保障体系处于试验探索阶段，非营利组织的开创性和灵活性，能够活跃思维、开阔视野；第二，非营利组织的灵活性能够提供不同的保障服务，满足不同人群的需要，为在保障体系调整中处于劣势的群体提供弥补性的服务，消除改革可能遇到的阻力；第三，非营利组织参与社会保障，能够避免仅靠政府机构专职行使社区服务所必然带来的成本增大、效率不高、服务机制难以适应的弊端，这样可以促使政府痛下决心调整我国传统的由政府包办的保障体制，也可使人们得到更具适应性的服务，从根本上推动社会保障体制的改革。
具体来看，非营利组织在参与我国社会保障功能发挥方面将会有以下作用：
（一）非营利组织作为社会保障的一支重要力量，能发挥出调适功能。非营利组织既可以作为政府应对的一种灵活手段，也可以成为独立运行的服务主体，在社会保障中发挥重要作用，如在安顿下岗失业人员和促进就业方面。
第一，非营利组织能在下岗失业人员的角色转换过程中进行服务，消解可能引发的问题。目前我国下岗失业工人多为中年人，曾处于旧体制中的“主人翁”地位。下岗失业后经济、地位的反差，特别是我国的社会保障体系不健全，不少下岗人员的基本生活得不到保证，下岗人员容易产生焦虑、不满、甚至抵触情绪，这些情绪在下岗人员中容易蔓延，不能妥善处理会造成较大的负面影响。非营利组织的良性运行可以缓解问题；其一，非营利组织开展专业性服务，如心理咨询等来有针对性地解决问题；其二，非营利组织提供各种社区服务，因这种服务的无偿或低酬，可以缓解下岗人员的经济负担；其三，非营利组织活动的开展需要人员的参与，能够吸纳部分人员就业。
第二，非营利组织能开展教育培训项目，帮助下岗人员更新知识、掌握技术、转换观念，重返工作岗位。非营利组织提供教育培训项目具有三方面的优势：其一，非营利组织提供的服务价格低廉，甚至免费供给，能够使最广大范围的人员有机会享受教育培训项目，并且不增加他们的经济负担；其二，非营利组织提供的服务有较高的质量保证，因一方面其开展活动不是以营利为目的，宗旨在于追求公共目标；另一方面良好的信誉是其筹资的资本；其三，非营利组织贴近服务对象，所提供的教育培训项目容易被接受和理解。
（二）非营利组织作为社会保障的一支重要力量，能发挥出支撑功能。对我国社会保障制度的可持续发展冲击最大的是人口老龄化及其带来的养老保险基金的入不敷出问题。我国传统的伦理标准是使老人能够安度晚年，包括物质上的舒适和精神上的愉悦两方面，现实的经济基础和可持续发展的社会保障制度却只能为老人们提供较低的养老水平。非营利组织的导入开阔了养老保障方式的视野，将缓解现阶段低水平的养老保障对经济发展的压力，支持我国社会保障体系的可持续发展。
第一，非营利组织活动的开展能为赋闲在家的老人们提供参与的机会。非营利组织在养老保障中既有存在的必要，又有存在的可能，关键在于项目规划满足老人的特点，使老人退休后依然有广阔的活动空间。
第二，非营利组织提供的服务能提高老人们的生活质量，使他们在物质方面不尽人意的条件下充分享受生活的愉悦。老人是令人尊敬的，也是脆弱的群体，现实的养老保障因水平低，不能满足大部分老人的需要。针对老人们的这些问题，政府和企业力量都有限，而非营利组织的服务提供能改善他们的生活。其原因是非营利组织提供的服务价格低廉，并且提供的服务项目能够切合老人的需要，同时由受过专业训练的人员提供，可保证服务的质量。
第三，非营利组织能提供护理服务，解放家庭劳动力。老人或因年迈或因有病，最终需要护理。低标准的养老保险收入决定了他们的护理不能由营利性服务机构提供，该类机构也不愿意为低收入老人群体提供高质量的服务。一种比较一致的看法是：把老人留在家中，接受来自家庭和居住地社区的多种照顾，是适合老年人的身心需要和减少庞大社会开支需要的方式”[8]。但是因为计划生育的有效实施，现在40岁左右的人在步入老人行列时，一对年轻夫妇需要赡养四位老人，如果祖父母健在，他们的负担更重。所以，年轻劳动力在老人的护理方面力不从心。由非营利组织来承担老人的日常护理，既可以使老人得到照顾，又可以使年轻劳动力得以解放出来从事正常的工作。