法官绩效考核制度中人民陪审考核及其悖论——以J市法院的司法实践为例，本文主要内容关键词为：悖论论文,为例论文,法官论文,绩效论文,司法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D902 文献标识码：A 文章编号：1673-1565(2014)04-0047-11 从近代中国政治制度、法律制度生成视角看，包括司法制度在内的诸多法律制度实际都是通过移植、模仿等手段而逐渐构建起来的。对此恰如孔飞力所言，“事实上，中国现代国家形成的关键，便在于借助于外部势力用以获得外部物质及社会主导地位的各种手段，来抵御外部势力的统治。”[1]法律制度不仅需要解决现实问题，更为紧要的还在于该制度本身的正当性问题。具体到司法制度正当性而言，不同国家有不同的解决方案。在英美法系国家，司法正当性通过陪审团制度加以体现；在大陆法系国家，司法正当性根植于经由理性建构起来的制定法及参审制。 当代中国司法的正当性一方面立基于制定法，另一方面则是通过人民陪审员制度加以体现。制定法主要为司法审判提供了裁判根据，人民陪审员制度则从程序出发为司法提供正当性。为此可以发现，人民陪审员制度对于当代中国司法所具有的功能与意义，在实务界和学术界开展田野调查时发现，即便是如此重要的制度在司法实践过程中也存在若干问题，如“陪而不审”等。另一方面，来自于法院的数据统计和分析却不断地用100%的人民陪审员率来说明，人民陪审员制度在法院的实践及功能的实现。在这里细心的研究者可能就发现了一个矛盾：在贯彻和实施人民陪审员制度的过程中，究竟是研究者们的分析还是法院的数据报告更真实、更具有说服力呢？！ 实际上，研究者们和法院是从两个不同视角来看待人民陪审员制度在法院的实现的。法官在落实人民陪审员制度时主要基于法官绩效考评要求，至于人民陪审员实践效果如何并非是其重要的考虑因素。当下法官究竟是如何实现100%的人民陪审参审率，在落实人民陪审员制度时的真实效果如何等，就成为贯穿本文的问题意识。基于此，本文主要讨论的问题有：第一，人民陪审员制度为何重要？第二，人民陪审考核制度在法官绩效考评中的位置如何，以及该制度设计的目的与假设是什么？第三，法官们都使用了哪些行动策略来满足人民陪审员的考核要求？法官行动策略的使用，对人民陪审制度落实和制度目标实现又形成了何种影响？ 一、人民陪审员制度为什么重要 人民陪审员制度建立与运作既是引进西方国家司法制度和经验的产物，同时又是在解决本国司法问题过程中逐渐形成的有中国特色的制度。在我国当下司法实践中，人民陪审员制度在为司法判决提供合法性、打破案件审理过程中的封闭性以及预防司法腐败和促进社会法制意识提高等方面发挥了重要功能，为此有必要对这些功能进行详细的论述。 第一，增强司法行为的合法性是建立人民陪审员制度的动力之一。“人民陪审员制度是体现我国司法民主化的一项法律制度。”[2]当代中国司法制度是通过移植而逐渐地建构起来的，这种制度变革方式带来了两个方面的后果：一是就制度与社会关系而言，政府推进型的法治变革是以某种预先假设的理念或价值作为推进的动力，而这些理念或价值如程序正义观念可能与中国社会本身的观念及接纳程度之间存在一定的抵牾。二是从意识贯彻实现监督看，政府在推进型法治变革中人民的意志并没有充分有效地被贯彻。上述的两个问题，反映到司法制度和实践上就是，司法行为及其判决结果在很大程度上并没有获得案件当事人、社会普遍的尊重和接纳，这点从大量的涉诉信案件和申请再审案件中都可以得到印证。制定和实施人民陪审员制度，能够弥补法律和政策制定过程中民意不足的问题，使人民意志、想法和看法能在案件审理过程中有所反映，从而增强案件审理结果的合法性。 第二，打破法院案件审理过程中的封闭性也是建立人民陪审员制度的动力之一。案件审理过程中的封闭性不仅指意志的封闭性，还应包括审理过程中思维方式的封闭性。在规范法学视角中，案件审理的主体应该是法官，基本过程则是法官利用法律规范涵摄案件事实并得出结果。20世纪90年代开启的庭审方式、举证制度以及法官职业化改革，目的都在于向法官职业化和专业化方向发展，都在于促进法官从积极角色向被动、中立角色转变，其反映到法律思维方式上就表现为意志和思维方式的封闭性。但法律思维应该是一种“来回往复地穿梭于法律规则与案件事实之间”[3]的思维方式，应该具有动态性和开放性本质。 吸纳人民陪审员参与案件审理，不仅可以打破法官封闭性思维方式带来的单一和片面的观点，促使法官在案件审理过程中能全面地、更加符合实际地看待案件，而且也符合法律思维动态性和开放性的本质要求。对此，套用最高人民法院的看法就是，“人民陪审员参与案件审理，是用普通人的情感、常识和判断力参与司法活动，将普通公众的认知和价值观融入到司法审判中，以弥补职业法官过于理性及相对固定的思维模式之不足。”[4] 当然在当下法院尤其是基层法院“案多人少”问题比较突出之时，人民陪审员还具有后备劳动力的功能。根据我国《民事诉讼法》的要求，普通程序的民事案件，至少需要由3名法官或法官加人民陪审员组成，假设合议庭全部是由法官组成，即使案件的审理工作全部是由主审法官负责，但在案件开庭期间，法官还是需要端坐在审判席上的，而这则需要浪费法官大量的时间。通过使用人民陪审员参与合议庭，则可以将相应的法官“解放”出来。对此，恰如云南省高级人民法院副院长田成有所言，“从法院的角度来讲，实行人民陪审员制度还能在一定程度上缓解司法资源的紧张状况，缓解法庭人少案多的矛盾，提高司法效率。”[5]南京中院对人民陪审员任职情况进行调研时也发现，在接受采访的70名一线法官中，认为人民陪审员是“解决开庭人手不够”的占60%以上，认为人民陪审员员在合议阶段“不能独立发表意见”的占半数以上。 第三，防止司法腐败和促进社会法律意识提高也是人民陪审制度建立的动力之一。规范法学视角中案件审理的主体都是职业化法官，社会民众无法参与到案件审理中，我国司法公开价值有限，这使得法官在案件审理过程中的权力无法得到有效监督，容易导致司法腐败问题的出现。在案件审理过程中，让人民陪审员参与并享有同等权力，对此恰如吴洪奎所言，“在一定意义上说，陪审员参与陪审活动拉大了司法决策的时空维度，扩大了司法决策的知情范围，减少了黑箱操作的可能性，司法公正在更大程度上得到保障。”[6] 推进中国法治社会建设，一个重要的任务就是要使得人们的法律意识能够满足法治社会的需要，法律制度对法律意识的需求与社会的实际情况之间出现张力。这种张力体现到司法实践中则是，法院判决不能够得到社会的普遍尊重，有时某些判决不仅败诉一方不满意甚至是双方都不满意，从而出现抗拒执行的现象。人民陪审员制度的建立，通过特定方式让一定的社会民众参与到案件审理实践，既有助于人民陪审员对法院工作的理解和认同，促进自身法律意识的培养和提高，也有助于通过现身说法的方式来宣扬法制。 二、人民陪审考核在绩效考核制度中的位置 在当下法院系统中，法官绩效考评制度机制是从审判质量、审判效率和审判效果三个维度出发，对法官案件审理情况进行评估。在J市法院中代表案件审判质量高低的指标，可以从实体正义和形式正义两个层面加以理解，在本章中实体正义主要用来指的是案件裁判结果合法合理，得到当事人的认可和尊重；形式正义指的是案件裁判过程符合法律要求，“当事人的合法权益有没有能够在既定的程序框架之中得到救济，人民陪审员制度则集中地体现了司法公正。”[7]对于实体正义和形式正义的评估，J市法院构建起不同评估指标，服判息诉率、改判率以及发回重审率都是评估实体正义的指标，人民陪审员参与率则是评估形式正义的指标，本文主要侧重于对人民陪审考核制度的实现过程进行考察和分析。 (一)人民陪审考核制度与陪审率 人民陪审员制度作为一项有中国特色的司法制度，其在实践过程中究竟发挥了何种效果，学术界和实务界有着不同的看法和认识。在J市法院调研期间，一位律师就认为： 访谈一：G某，律师，35岁。 问：“你对人民陪审员这个制度或者人民陪审员在实际案件审理过程中是怎么样看的呢？” 答：“我认为人民陪审员在业务问题上并不是很精通的，对专业性的案件，他们可能都不懂，一些普通的案件，他们可能在调解的过程中插插话。所以你要说，人民陪审员实际上发挥了多大的作用，可能是没有什么作用的，最多也就是监督的作用吧，但你说监督又能监督到什么呢。对于监督这个问题啊，我觉得真的要监督的话，那也应该是通过其他方式和渠道来进行的，这种人民陪审员的方式太不靠谱了。 我们国家的人民陪审员与外国的陪审团还是有很大的区别的吧。比如上次我们有个知识产权案件在TT中级人民法院开庭，他们在审理的过程中就找了一个知识产权局的工作人员来，这个人还是蛮专业的，有什么问题基本上都是能解答的，所以我觉得这种情况就是比较好的，可以弥补法官专业上的不足。上次我在QT法庭开庭的时候，有个人民陪审员在庭上，基本上就是一句话都没有讲，所以就是个应景吧。”① 该律师的看法代表了学术界和实务界一部分人对人民陪审员制度实际功能的基本看法，亦即认为人民陪审员在参与案件审理时基本上是“陪而不审”，更谈不上什么监督法官的功能了。 但对于人民陪审员制度的实际功能，J市法院的法官却有着不同的看法。在他们看来，人民陪审员不仅在案件审理中发挥了重要功能，甚至他们有时甚至还创造了一些条件来“逼”人民陪审员实质性地参与案件审理。 访谈二：S某，某派出法庭庭长，40岁。 问：“现在陪审员是怎么样产生的呢，你对他们发挥的作用是怎么看的呢？” 答：“在我们这里一般说来应该是法院和司法局联合搞这个活动，但现在几乎都是法院一家在做这个事情，进入的渠道一般是两种，一种是自己积极性的报名参加的，另一种自上而下指定的，就程序来说，法院在选择人民陪审员的时候也会参考法庭的意见，要求法庭给出意见。 就合议庭的讨论来说，一般来说陪审员都是会参与进讨论的，如果在合议过程中一点都不发言的话，在下一轮的陪审员选举中可能会被淘汰的。”② 该院政治部主任Z某则认为该制度功能发挥与人民陪审员的类型有关。 访谈三：Z某，政治部主任，40岁。 问：“你作为主要负责人民陪审员工作的领导，您是怎么看待他们在庭审时的作用的呢？” 答：“我还是比较反对机关干部充任人民陪审员的，一个是他们都是有自己的本职工作的，自己都忙得不得了，另外一个就是法院对他们也是没有办法考核的。 人民陪审员中比较好的，还是那些热爱这个工作的，同时又不是以这个谋生的人，这样子可能会比较好一些，比如我们这里有个退休教师叫杨玉荣的，他发挥的就比较好。要是碰到那些认为人民陪审员有权力、好面子的，可能会导致一些问题出现，这种情况并不是没有，有些人民陪审员对当事人说，你给我多少多少钱，到时候我帮你搞定，这个就会出大事了。”③ J市法院法官的观点代表了另一种看法，亦即“陪而不审”、走过场等问题在人民陪审员制度实施中出现，并非是该制度本身的原因，而是与法院具体的落实和激励机制以及人民陪审员本身素质有关。要是能制定好的激励机制和选任优秀的人民陪审员的话，那么人民陪审员制度就能实现好的功能。 正是由于人民陪审制度本身所具有的功能以及包括J市法院在内的法院对该制度正功能的认识，使得人民陪审考核制度成为支配当下法院审判管理的一个重要制度。该制度的重要性不仅体现在法院及法官对该制度的主观认识层面上，更多的还表现在法院系统通过一整套的评估机制来强化对该制度的运作，这种客观上的强化机制即是人民陪审考核制度。在J市法院人民陪审考核制度则进一步转化为人民陪审员参审率要求，在该院的《法官绩效考评》办法中则要求法官在普通程序的民事一审案件中，人民陪审员的使用率应达到100%，这意味着说，每个普通程序的民事案件都需要人民陪审员的参与。对人民陪审员100%的参与率，并非是一种软性的要求，J市法院则是将其转化为一个强制性要求，也就是该考评所规定的：人民陪审员使用率未达到100%的，则需要扣掉3分。在法官审判绩效主要是通过打分形式来体现的考评时代，人民陪审员100%的使用率要求及其背后的分数，无疑对人民陪审员制度的实现构成了强有力的推进。 (二)人民陪审员考核的假设与目的 人民陪审员通过参与案件审理，可以对法官可能的权力滥用形成制约，同时让职业化法官群体之外的人参与进案件审理，对法官的行动可能会带来一定的不便。进而从理性选择视角出发会发现，法官作为理性选择者，在没有外在考评指标约束的制度环境中，应该会倾向于选择没有人民陪审员组成的合议庭。因此，法院在设置人民陪审员使用率考评制度时的内在假设在于，认为法官作为理性行动者，要是没有外在指标约束的情况下，人民陪审员制度的实现将会落空，为此有必要建立人民陪审考核制度。同时进一步看，J市法院对人民陪审员使用率的考核，还在于假定人民陪审制度落实效果与陪审员使用率之间的因果关系，亦即陪审员使用率越高，那么说明人民陪审员制度实现的效果越好，要是能实现100%的人民陪审员使用率，则说明该制度设置的目的已有效实现。为此，可以这样认为：J市法院通过将100%的人民陪审员使用率作为硬性考核指标，目的在于最大化地将人民陪审制度落实到实处，从而使得案件审理能实现法律效果、政治效果和社会效果的统一。 三、制度悖论与制度异化：法官的行动策略使得人民陪审制度成为仪式 一如上文所言，学术界和实务界对人民陪审制度在法院的实现效果出现了分歧，但法院对人民陪审制度的理解与人民陪审考核制度的建立，以及100%的人民陪审员使用率，却是法院法官用来证明该制度有着较好的实现效果的证据。可以发现的是，在这里出现的不仅是观点上的分歧，更重要的是达成观点的方式和路径的分析，而要是仅仅停留在规范法学或价值法学研究方法的学术路径上，[8]是无法洞见到人民陪审制度实现的真实效果。当然，还需要交代的是，本文对制度悖论和制度异化概念的理解。在此，制度悖论主要指的是，“理性的个人本着最大化原则所选择的制度，通过它对人类选择行为的决定性影响，其结果却逐渐地偏离了资源有效配置这一目标，并最终未被个人追求最大化福利的初衷。”[9]本文则这样加以进一步理解，亦即个体行动者在工具理性支配下选择自身利益最大化，导致个人利益与制度利益不相兼容的困境。而对于制度异化本文则理解为，制度在通过具体机制将制度目标落实之时，由于目的与手段之间的紧张关系，导致制度目的不能实现，在此则将人民陪审考核视为落实人民陪审制度的一种机制和手段。 显然，上文的论述要求我们必须要返回到司法实践的场域之中，通过田野调查的方法去总结和分析法官在案件审理过程中，100%的人民陪审率是如何实现的。需要对人民陪审制在法院的落实情况进行研究，亦即是说，需要研究法官在满足100%的人民陪审员使用率的考评要求时，都采用了哪些行动策略。对此，本文认为恰恰是因为人民陪审考核制度的设计，使得选可靠的人、用放心的人、急匆匆的开庭通知、判决后补签名等行动策略，都是在实现100%的人民陪审员使用率的过程中最为常见和频繁使用的行动策略。通过对上述行动策略的应用，虽然满足了法官绩效考评要求，但人民陪审制度的目的实现在法院却变成走过场的形式。 (一)策略一：选可靠的人 2013年暑假重新到J市法院开展田野调查之时，笔者就开始有意识地将问题集中于人民陪审制度在该院的落实情况。在与某业务庭庭长闲聊之时，该庭长不仅非常全面地介绍了他们是如何落实人民陪审制度和满足考核要求的，还热心地将一些人民陪审员介绍于我认识，并提到一位名叫XRS的人民陪审员，虽然是刚刚当上人民陪审员，却对庭上的案件审理带来了很大帮助。通过对J市法院人民陪审制度落实机制的考察后，笔者发现选可靠的人是法院落实该制度和满足考评要求的第一重要的行动策略，为此将此称之为：选可靠之人术。 2004年全国人大常委会通过《关于完善人民陪审员制度的决定》，该决定第4条规定到：担任人民陪审员员，一般应当具有大学专科以上文化程度。该规定对日后基层人民法院人民陪审员的任命构成了硬性约束条件，依照Z主任的讲法就是，“虽然在我们这里审理的案件大多数都是比较简单的案件，只要是一般人都可以了解的，但是这是个死杠子，我们也没有办法改变的。”④由于J市仅仅是苏北地区一个较为普通的县级市，所以满足该条件的人数并不是很多。2012年之前，J市法院的人民陪审员选举有着较为明显的格式化路径：首先，J市法院会按照人民陪审员总名额将名额具体分配到下面各个乡镇以及各委办局，一般说来，每个乡镇和委办局大概会有一个名额，县级机关如政协可能会有两个名额；其次，这些机关进行相应的人民陪审员推举工作并将名单寄送给法院；最后，由法院将各个单位推举过来的人民陪审员名单汇总，并上报给J市人大常委会任命。这种人民陪审员选举方式是基层法院尤其是农村地区基层法院最常用的方式，也是受到诟病最多的地方。 J市法院最近一次人民陪审员选任工作是在2012年开展的，随着该院案件受理数量的激增，人民陪审员的数量也进行了相应调整，从2008年的24人增加到40人。为什么要增加名额，Z主任这样解释： 访谈四：Z某，政治部主任，40岁。 Z法官：“我们在2008年的时候有过一次陪审员的选举工作，最近的一次则是去2012年，不是全部都是要换届了啊，所以人民陪审员也需要重新选举了。 2012年选人民陪审员的时候，这次人数名额扩张了很多，由以往的24个变为40个。这个从24个转化到40个，也不是没有依据的，我们也是根据一定的数据进行测算了的。数据主要就是案件数量的增长情况，在2008年的时候法院总计受理的案件数量大概为6000多件，到了2012年的时候大概有9000多件，所以按照这个数据测算下来，我们觉得未来几年案件数量可能要超过1万，但又不会翻一番，所以我们就定了增加16个的名额。”⑤ 同时，为了配合新任C院长提出的“阳光审判”口号的实现，也是为了扩大人民陪审员的群众基础。“这一次人民陪审员员工作为什么会下这么大的功夫呢？主要是跟C院长比较重视这个工作是有很大的关系吧，院长要实现阳光审判，同时对人民陪审员选举工作的形式也做了一些要求。”⑥为此，J市法院在2012年选任新一届人民陪审员之时，就开始有意识地打破以往的格式化方式。在2012年的人民陪审员的选任过程中，J市法院不仅主动地向政府机关和J市所辖的17个乡镇发出了邀请函，还在当地比较有名气的网站如LT人家，以及报纸、电台等媒体上进行宣传，号召社会主动积极地报名。对此，Z主任甚至还提供了一份名为“人民陪审员选任公告”的文件给笔者看，该文件写道： 访谈五：调研笔记。 为规范和完善我市人民陪审员制度建设，依据国家有关法律法规，拟在全市范围内选任40名新一届人民陪审员员。凡年龄在23周岁以上，70周岁以下，具有大专以上学历，户籍在本市范围内，身体健康、品行良好、公道正派，自愿担任人民陪审员员，服从法院审判工作安排的人员均可报名参加选任。报名时间：即日起至××××年×月×日(节假日除外)。报名地点：××。 J市人民法院 ××××年×月×日 人民陪审员Z在对2012年J市法院人民陪审员方式介绍时，也顺便表达了自己对选任方式的看法： 访谈六：Z某，女，司法所所长，36岁。 Z某：“一般人民陪审员的选举有这样几种方式，一种就是人大直接选举出来的；第二种就是个人申请，经过所在政府批准；第三种就是自己报名，先在村委会或居委会和派出所打证明，就是证明自己没有犯罪、道德品德比较好，然后将报名材料报到法院，最后市人大常委会任命一下就可以了。”⑦ Z主任和Z某的讲法，得到了新任人民陪审员X的印证，其在对自己为什么能当选为人民陪审员的时候这样加以论述和认识的。 案例七：X某，私营企业老板，60岁左右。 问：“您是怎么样被选为人民陪审员的呢？” 答：“我是去年的8月16日由J市人大常委会任命为人民陪审员，真正地进入到角色则到了9月份的时候。后来在9月份到12月份的时候，总计参加了7个案件的审理，9月25日正式发了任命书。 我之所以能够当时人民陪审员也是有很多原因的，我想主要的原因就是我经常在网上发布一些帖子，当然我们现在发帖子一般是比较理性和客观的。所以2012年有一次J法院搞了一个走进法院、阳光审判的活动，就召开了一次网友座谈会。我在座谈会上的发言是比较中肯的，所以得到了C院长和其他院领导的肯定，后来在晚上吃饭的时候，C院长专门叫我坐到她的旁边。在吃饭的过程中，我就向C院长表达了想当人民陪审员的想法，当时C院长也没有明确地作出表示，我后来也就没有太重视这个事情。 大概在2012年5月份的时候，有一天突然接到法院一位同志的电话，到现在也不知道是谁打的，说现在开始了人民陪审员的选举工作了，当时他也没有说怎么样报名和报名的条件等，也没有说欢迎还是不欢迎我报名。后来我就到QT法庭找了一张报名表，填完之后直接交给了J法院。直到最后我被选为人民陪审员，当时TQ镇政府的人都感到很惊讶，说你没经过我们批准怎么能被选上人民陪审员呢。”⑧ 由于以往都是将人民陪审员名额直接分配给J市政府、各委办局以及所辖乡镇的，渐渐地在这些单位看来推荐人民陪审员就成为一种事实上的权力。当人民陪审员在机关干部中选举的习惯一旦形成，其就逐渐地开始与权力、面子等紧密地勾连在一起。对此，可以从2012年J市法院人民陪审员选任中碰到的挫折和诘难中发现端倪。由于人民陪审员选任是向全市公开选聘的，为此导致一些单位报送上来的名额被否定了，如该市妇联的两位同志，就因为人数超标了，所以没有被选上；再如该市政协就直接推选一个人过来，并认为政协本来就具有监督的功能，所以必须要安排一个；甚至还有单位打电话过来咨询为什么他们单位推荐的人被刷掉了，这些情况都在Z主任的工作中得到了证实。 访谈八：Z某，政治部主任，40岁。 Z法官：“他们往往认为这是个政治待遇，上来了就不能下去，所以这也是个很大的问题。要是上一届他是人民陪审员员，下一届被刷下去了，马上本人或者单位就会打电话过来询问，是不是这个人犯了什么错误啊，搞得我们很被动。”⑨ 以往那种名额分配到具体单位并由单位来推举人民陪审员的路径下，人民陪审员的阵容没有很大的波动，就成为一件可以被理解的事情。但2012年J市法院虽然扩大了选择面，并且通过不同的渠道来发布公告，但这并不意味着说，现在就没有出来法律规定的硬性条件之外的条件了，实际上是不是中国共产党党员、个人的工作情况如何都是潜在的考虑因素。之所以要设置上述这些条件，对于这个问题Z主任也给出了自己的解释。 访谈九：Z某，政治部主任，40岁。 问：“那是不是说只要是符合法律规定的条件的，都可能进来呢，有没有什么具体的选择标准呢？” 答：“我们在选人民陪审员的时候，发现老百姓也不是很热情，也不是很了解。比如还有人打电话过来询问，人民陪审员是不是法院的工作人员啊，等等。所以说要是碰到那些认为人民陪审员有权力、好面子的，可能会导致一些问题出现，这种情况并不是没有，有些人民陪审员对当事人说，你给我多少钱，到时候我帮你搞定，这个就会出大事了。所以我们这次虽然放开了，但是还是要综合考虑的，比如学历怎么样、是不是中共党员以及经济状况等。”⑩ 2012年J市法院开展的轰轰烈烈的人民陪审员选任工作早已谢幕，但要是仔细地对该院的新一届人民陪审员的阵容进行分析的话，会发现除了名字较以往发生了很大变化外，以及由于人民陪审员组成多样化的硬性政策要求，绝大多数人民陪审员的身份依旧如初。 由此可以发现，在落实人民陪审员制度过程中，为了方便日后好使用，选择什么样的人充任人民陪审员就成为第一重要的行动策略。 (二)策略二：用放心的人 在J市法院，要是某个业务庭的合议庭需要人民陪审员参与进来，依照该院内部规定的正式流程应该是：第一步，准备使用人民陪审员的业务庭需要在案件审判管理系统中向政治处提出申请，并需要将申请书面打印后交给政治处；第二步，由政治处在人民陪审员花名册中指定人民陪审员参与合议庭的案件审理。依据正式规定而言，指定人民陪审员参与合议庭应该是随机的，但政治处也会实现一定的变通，按照就近原则指定人民陪审员，比如QT镇派出法庭主要就是用其辖区QT镇、XT镇、LZ镇和SG镇的人民陪审员。但在J市法院，则实现了更进一步的变通，往往都是业务庭自己指定人民陪审员参与开庭事宜，开庭结束后才另外再补上一套合法的手续，对此政治处也是“睁一眼闭一眼”，乐得逍遥。 合议庭在使用人民陪审员时，案件审理过程中“陪而不审”以及陪审流于形式的问题在J市法院合议庭开庭以及合议过程中都是屡见不鲜的。以下的内容则是人民陪审员W对自己工作以及自己在开庭时的表现的介绍： 访谈十：W某，居委会主任，45岁。 问：“您在开庭的时讲的多不多？” 答：“一般来说，我自己在开庭的时候问的是很少的，99%的话应该都是法官在问吧，而且这些问题都是他们想到的，他们有工作经验啊。因为自己掌握的法律毕竟还不是很多，所以在开庭的时候我就尽量地不开口，还是比较谨慎的。” 问：“您在居委会的工作也应该很忙吧，现在经常讲居委会是上面千条线，下面一根针，能不能介绍下您的工作情况呢？” 答：“我们现在管的事情太多了，比如流动人口管理、矛盾化解、综合治理、居民养老、社区矫正、贫困儿童、留守儿童等都是一大堆杂七杂八的事情。同时我们社区以前只有4千多人，那时候还有各种单位能帮助我们解决很多问题，现在一下子就变成了6000多人，现在全部都是我们居委会在做，很麻烦，而且我们也就有4、5个人。”(11) 这意味着说，由于人们陪审员自身有着较为繁忙的工作，以及他们对自己关于法律知识的认识不够多，都导致他们在开庭时表现得有点“畏首畏尾”，最终使得人民陪审员在开庭时的表现更像是一个木偶和陪坐。对于这些问题和现象，政治处Z主任的反思就表现的很有见地。 访谈十一：Z某，政治部主任，40岁。 Z法官：“我还是比较反对机关干部充任人民陪审员的，一个是他们都是有自己的本职工作的，自己都忙得不得了，另一个就是法院对他们也没有办法考核的。人民陪审员中比较好的，还是那些热爱这个工作的，同时又不是以这个谋生的，这样子可能会比较好一些。比如我们这里有个退休教师叫杨玉荣的，他发挥得就比较好。”(12) 即使是人民陪审员在开庭时差强人意的表现以及政治处对此形成的反思，但在J市法院每个业务庭都还是有那么几个比较活跃的身影，像上述的人民陪审员W则是QT法庭的老常客，除非情况特殊，否则一般都是由其充任陪审员。对于这种现象，人民陪审员X就给出了自己的解释。 访谈十二：X某，私营企业老板，60岁。 问：“现在人民陪审员工作好像也出现了一些问题，您是怎么看的呢？” 答：“人民陪审员工作中出现纰漏主要是在陪审的过程中讲得不是很多，但关键还应该在于法院对人民陪审员工作的支持程度，法院究竟有没有给人民陪审员工作平台，比如跟我一批的有一个人民陪审员，他是一个工厂的工人，据他跟我讲，到现在他一个案件都没有参与审理。对于他，当时法院的领导就说了，你自己的工作也比较忙，所以我们就尽量地不搅扰你。还有一个就是，你要是在审理案件的过程中与法官就某个问题出现争执的话，那样子法院可能下次就不再叫你了。所以我说，法院并不是像所讲的那样，完全是抽签或者轮流来的。”(13) 人民陪审员X作为一个有着丰富社会经验的私营企业主，虽然刚刚被任命，但其已然发现了业务庭使用人民陪审员的“潜规则”。人民陪审员在合议庭开庭过程中表现得好不好，表面上看是法院法官有没有给机会的问题，但实质上还在于人民陪审员在开庭过程中能不能与法官有效沟通、懂不懂得与法官配合、能不能听话。所以说，业务庭在为合议庭选择人民陪审员之时，往往更喜欢寻找与法官背景、经历和身份等比较一致的人民陪审员，如在J市法院的各个法庭中，居委会W主任、私营企业主S等都是法庭上的熟面孔。反之，要是将工人身份或者其他群体的人民陪审员吸纳进合议庭的案件审理，对法官来说，可能需要花费更多的时间、精力等与他们进行工作、态度和观念上的磨合。 在此又需要返回到法官绩效考评制度中来理解这种用人的策略，由于法院会对法官的法定时限内结案率、结案数、调解率以及服判息诉率等一系列指标进行考评，法官自然需要将自己的指标完成并完成好。 访谈十三：Q某，法官，35岁。 Q法官：“绩效考核制度对我们的工作也形成了一定的影响。就我们工作来说，要求我们在工作的时候始终是围绕考评的各项要求来做的，工作要参照考核指标要求，比如要积极地推动结案，要不断地缩短结案周期等。”(14) Q法官的话是比较实在的，所以说在法官案件审理过程中，要是人民陪审员不善于与法官配合，自然会影响法官这些指标的实现，为此使用那些善于配合、懂得配合、会配合的人民陪审员，对当下饱受绩效考评要求之累的法官来说才是最优的行动策略，为此我将法官在落实人民陪审考核制度，以满足和应付人民陪审员使用率要求而使用的这种策略称之为：使用放心人的行动策略。 (三)策略三：急匆匆的开庭通知 人民陪审员功能缺位，有人认为是因为他们自身都有非常繁重的工作，导致他们没有足够的时间和精力来应付案件审理的需要；还有人认为是与人民陪审员法律素养的不够有关。基于J市法院对人民陪审员的培训工作来看，法律素养说显然不能构成一个充足理由。J市法院不仅每年都会组织人民陪审员学习法律知识，让办案经验丰富的律师开办讲座，邀请一些高校的教授过来举办讲座，甚至还会将其中的一些人送达江苏法官学校等地方学习。所以从J市法院人民陪审员掌握的法律知识来看，他们完全具备了应付基层法院尤其是农村基层法院案件审理时的法律知识要求。 对此，即使是上述的人民陪审员W，虽然她在开庭时不怎么发问，但私底下聊天时会发现其对婚姻法、合同法等相关法律掌握得还是非常熟稔的。实际在J市法院还是有一些人民陪审员作用发挥得较好。2013年江苏省高级人民法院院长在J市法院调研期间，院长C某就非常郑重地介绍了一位陪审员在合议时发挥的重要贡献。 案例十四：调研笔记。 我们刑庭去年处理了一个案件，指控的罪名是敲诈勒索，犯罪形态方面，刑事法官一致认为是犯罪中止，我们的人民陪审员提出来是犯罪未遂，案件提交给审委会讨论，审委会最终采纳了人民陪审员的意见，判决后上诉到中院，中院也维持了原判。(15) 当然，在其他案件中如民事案件中，法官有时也会听取人民陪审员的意见。在一起民事侵权纠纷中，由于人们陪审员T某的劝说以及从民间角度对侵权责任人可能导致的后果的分析，使得侵权责任人意识到案件久拖不决可能对自己产生的更为恶劣的后果，最终接纳了法院的调解。(16) J市法院的一些人民陪审员认为，他们之所以在合议庭开庭审理案件过程中不能发言和提问，原因在于自己对案件的不了解，反之要是自己能够更多地了解案情，甚至能仔细地查阅和分析卷宗后，可能会发挥得更好一点。而人民陪审员之所以不能够看到卷宗和掌握案情，与法官通知自己开庭的时间和方法有关，人民陪审员C某就这样表达了自己的看法： 访谈十五：C某，S镇综治办副主任，35岁。 问：“那你们有没有时间看卷宗呢？” 答：“要是法庭提前通知我们过来，一般情况下，我会在开庭的当天早一点过来，有时间的话就把卷宗稍微看一看。要是因为紧急情况过来的，就很难说了，不看卷宗也是常有的事情了，这个时候我就会在开庭的时候仔细地观察，比如当事人讲话是不是合理、讲话的时候底气是不是很足。所以我想，要是法庭在通知我们来开庭的时候，就把卷宗拿给我们看看，这样子效果可能会更好一点。”(17) 如上所言，J市法院合议庭人民陪审员的确定往往都是由业务庭法官自己决定的，在司法的运作过程中，在合议庭的法官确定之后，一般都是在开庭前一天或者前几天，法官会让书记员电话通知某个人民陪审员，说什么时候要过来开庭。要是没有碰到什么特殊情况使得他们走不开，那么被通知的人民陪审员就都会按照书记员电话约定的时间来参加开庭。法官究竟是有意还是无意地通过这种方式来通知人民陪审员开庭，对此我们是无法洞悉到的。但有一点可以肯定的是，对于法官来说，开庭时人民陪审员到不到场才是最为关键和紧要的问题，只有人民陪审员到场了才可以开庭、才能满足人民陪审员使用率100%的考核要求；而至于人民陪审员有没有发挥功能、发挥了多大的作用，则并非是法官所重点考虑的。更何况，在法院内部还有服判息诉率、发回重申率以及错案追求制度等指标和制度时刻在评估法官的办案水平，或许X法官对此的看法才是一语中的，“办了错案那还不是要追究我们的责任。”(18) “陪审员属于法院体制之外，不受法院体制约束，因为对于体制内的若干潜规则并不了解。职业法官却必须面对结案率、错案追究、裁判文书制作规范等法院内部的考核要求。这些考核要求必然会对法官行使审判权的具体方式产生影响。”[10]法官开庭前才急匆匆地通知人民陪审员参与开庭，无论是有心还是无意，客观上都导致人民陪审员由于对案情不了解而不敢发问的结果，对于这种满足人民陪审员使用率考评要求的行动策略，笔者则将其称之为：匆忙的开庭通知术。 (四)策略四：判后补签名 法官绩效考评制度机制对人民陪审使用率100%的要求，使得法官不仅要选择可靠和放心的人民陪审员参与合议庭的案件审理，有时甚至也会有意无意地使用某种策略使得人民陪审员无暇顾及到案情。一如上文的论述已提到的，当下法院系统对法官案件审判质量的评估依据主要是以审判管理系统中获得数据为基础，在对人民陪审员使用率的考评时同样是以该系统中对普通程序一审案件的使用率为根据，基于此，法官们在实践中就常会使用一种被称之为技术性的处理策略，笔者将该行动策略称之为：判后补签名术。 当下法院关于人民陪审员的选任和使用机制，以及人民陪审员对自身工作和应该扮演的真实角色的认知，都逐渐使得他(她)们中的一部分人形成了一种游戏的心态、一种无所谓的心态。恰如笔者在J市法院调研期间所观察到的，人民陪审员到法庭报到之后，要是案件承办法官正在忙于开另一个庭、或者忙于与当事人进行庭前的非正式沟通、或者由于当事人没有能按时到庭而无法及时开庭时，绝大多数的人民陪审员要么在闲聊，要么会在电脑上玩游戏逛淘宝，甚至在暑假期间有些人民陪审员还会将自己的小孩带到法庭上，总之很少有人民陪审员会要求看，更不用说认真地看案卷卷宗了。以J市法院人民陪审员D(某镇政府工作人员)的表现为例，作为一直以来就连选连任为人民陪审员的D，除了开庭时会在法庭上出现以及与法官做简单的日常寒暄外，我从未观察到其与法官有任何正式交流，更谈不上与法官就案件发生争执的问题了。不仅笔者的实证观察是如此，即便是来自法院自身的问卷调查同样印证了这一事实。据南京中院对98名人民陪审员的问卷调查所显示，在庭审阶段“基本不向当事人提问”或“从未向当事人提问”的占70%以上；在合议阶段“基本上不发表意见”或“从来不发表意见”的占40%。范愉在对河南省一起被称之为“眼花法官”(19)的事件进行分析和反思时，也注意到人民陪审员功能缺位而无法监督的问题，如其所言“河南法官因眼花作出的错判中，两名陪审员的眼睛似乎也并不明亮，但却不能受到责任追究。”[11] 上述现象都在于说明一个问题：基层法院的人民陪审员对自身工作的职责并没有很清晰的认识，之所以需要选任为人民陪审员，更多的是与上述所讲的权力、面子以及社会评价因素有关。另一个隐而不显的因素还在于一定的经济激励。在2012年J市法院开展新一轮的人民陪审员工作选任时，该院就有很多领导干部将自己的亲戚朋友安排进来。对于这种现象，在相关的法官看来原因在于，人民陪审员本身并没有什么实质性的事情，所需要的仅仅是合议庭开庭的时候出现一下，有些甚至都不需要参加开庭，只要以后将名字补签上就可以了。《关于完善人民陪审员制度的决定》第18条规定：人民陪审员因参加审判活动而支付的交通、就餐等费用，由人民法院给予补助。J市法院在落实该规定时则进一步具体化为：人民陪审员员参加完开庭和合议庭之后，则由法官出具一个单子给人民陪审员，最后人民陪审员凭借这个单子在每个季度末到法院政治处核实和汇总，政治处Z主任曾就人民陪审员费用问题大倒苦水。 访谈十六：Z某，政治部主任，40岁。 问：“法院这边陪审员费用是怎么样安排的呢？” 答：“就像你讲的，虽然最高人民法院有文件明确地规定了财政局要安排专项资金，保障人民陪审员的各项费用，但是实际上这个文件在根本上是起不到什么作用的。法院是条上的问题，哪里可能管到块上的问题呢，所以对于这个文件地方政府根本是不买账的。现在人民陪审员的费用就是我们法院自己出的，所以也就是能少一个就是一个。”(20) 江苏省高级人民法院甚至还出台了相应的文件，要求苏南地区每个案件补贴200元，其他地区一般达到100元，但最低不得低于50元。在该政策和现实背景下，地处苏中地区的J市法院，最终还是将每件案件补贴定为70元。要是以J市法院现在每件案件70元的标准计算的话，那么只要参与50个案件，就可以获得3500元的收益。人民陪审员能不能取得补贴，紧要的是有没有“干”而非是“干得如何”。虽然就经济补偿这个问题笔者曾经向很多人民陪审员询问过，是不是因为有经济收益才有工作积极性的，但都遭到他们的断然否定。毋庸置疑的是，一种不需要付出太多劳动就可以获得的收益，对任何人来说都是不会拒绝的，更何况这种收益还是以一种比较体面的方式获得的。 由于J市法院人民陪审员补助费用最后是以法官签发的单子为计算凭证，以及各个业务庭对每个人民陪审员使用次数的统计为基础，再加之一些人民陪审员形成的游戏和无所谓的心态，使得法官在要求他们在一些他们没有参与过开庭的案件上签字时，他们也会毫不犹豫地签字。由于法院当下对人民陪审员使用率重视更多的是通过其参加一审普通程序的参审率来体现的，故重要的是参加的“率”而非有没有真正地参与进合议庭开庭和合议。当人民陪审员在相应的材料上签过自己的名字以后，同时法官再在案件审判管理系统中进行相应操作时，一个有人民陪审员参与审理的一审普通民事案件就生成了。这种现象与来自于武汉中级人民法院的调研情况可以相互印证，“一审案件陪审率、当庭宣判率各地法院均为100%，即不管案件是否有陪审员参加，是否当庭宣判，一律在信息平台上选择有陪审员、勾当庭宣判、制作宣判笔录，以达到获取该项满分的目的。”[12]与此相比，只不过笔者的观察和论述更为细致，同时将其中的逻辑讲述得更加清楚一点罢了。 通过对J市法院法官是如何满足人民陪审员100%使用率考评要求的考察，实际上也间接地分析了人民陪审员制度在当下法院的落实效果，可以发现和得出的结论则是：从审判管理角度出发，设计人民陪审考核制度的目的并没有实现，无论是选可靠的人，还是用放心的人等，都导致人民陪审制度成为一种形式化的运作。在此基础上还可以进一步推断的是，虽然人民陪审员在以J市法院为代表的法院获得很高的使用率，但这仅仅是一种数字化的体现而已。 四、结论与反思 对于法治稍有了解的人都能知道，人民陪审制度对当代中国司法来说所具有的意义，无论如何强调都是不过分的。但不得不指出的是，理论的逻辑有时候并不能替代实践的逻辑，具有理论的重要性，并不意味着说该制度在实际运作过程中就一定能运作和发挥好。为何？在笔者看来，主要在于制度在落实的过程中，还需要建构起与之配套并有效的机制。 从法学理论和法律制度角度看，落实人民陪审制度既需要不同机构的配合，又有一定的监督。选择什么样的人民陪审员以及如何选择，应该是由司法局和基层法院共同推进和落实；同时，地方人大常委会应该对司法局和基层法院推荐的人民陪审员名单进行审查，然后进行表决和任命。但实践中，司法局的身影不见了，地方人大也仅仅是仪式性地表决和任命。所有的重担和任务都集中在基层法院，对于具体落实该项工作的政治处来说，选择“对的”并非是其最优的行动策略，萧规曹随才是最好的选择。为什么在这个过程中，司法局消失了？地方人大不监督了？政治处开始敷衍了？根本原因还在于相应的激励机制的缺失和错位。 不可否认，地方各级法院对人民陪审制度的落实都极为重视，对于这点，从陪审考核制度的建立就能够窥见到。人民陪审员制度的真正落实和功能有效发挥，在司法运作中要依赖于两个重要因素：一是人民陪审员有没有足够的动力参与进案件审理；二是法官有没有足够的愿望让人民陪审员在案件审理和合议过程中能真正地发表自己的看法和表决。上文的描述、分析和有关研究却指出，当下绝大多数人民陪审员由于有自己的本职工作，以及对人民陪审员角色的认知不足甚至错误，使得他/她们并不会真心实意地投入进案件审理之中，而法院对他们也是无可奈何。反之，由于结案考核制度、调解考核制度的存在，法官则不得不千方百计地满足和应付考评要求，案件审理的结果使得法官再也不能独善其身，那么法官怎么可能会创造机会让不受约束的人民陪审员在对案件审理和合议“指手画脚”呢！ 在这“一推一拉”的过程中，人民陪审员开始了与法院和法官的“合谋”。当然，这种“合谋”并非是说他/她们会做出什么出格或者违法乱纪的事情，而是指他/她们对人民陪审的理解逐渐地靠近并达成共识。对于人民陪审员来说，关键是保住位置，拿到补贴，留住面子；对于法官来说，紧要是完成陪审考核制度要求。在此，细心的研究者可能会发现并反问道，人民陪审员和法官是能“和平相处”了，但人民陪审员的职责落实了吗？人民陪审制度的目的实现了吗？陪审考核制度目的达到了吗？不错，情况的确是这样的，人民陪审员放弃了他们的职责，陪审考核制度对人民陪审制度落实的促进作用也沦为皮相层面上的实现。 这也意味着说，在推进司法权力和相应其他制度实现过程中，应该形成有效的制度，来保障行动者能够在一个相对阻隔的空间中来推进制度意图和相应权力的实现，只有这样制度利益与行动者利益才能和谐共处，否则可能会导致制度悖论、制度异化问题的出现，进而使得制度意图无法实现甚至南辕北辙。 注释： ①2013年7月15日J市J律师事务所实施访谈。访谈对象：G某，律师，35岁。 ②2013年5月24日J市法院办公室实施访谈。访谈对象：S某，某派出法庭庭长，40岁。 ③2013年6月14日J市法院办公室实施访谈。访谈对象：Z某，政治部主任，40岁。 ④2013年6月14日J市法院办公室实施访谈。访谈对象：Z某，政治部主任，40岁。 ⑤2013年6月14日J市法院办公室实施访谈。访谈对象：Z某，政治部主任，40岁。 ⑥2013年6月14日J市法院办公室实施访谈。访谈对象：Z某，政治部主任，40岁。 ⑦2013年5月24日J市X镇司法所办公室实施访谈。访谈对象：Z某，女，司法所所长，36岁。 ⑧2013年6月13日J市L镇某公司办公室实施访谈。访谈对象：X某，私营企业老板，60岁。 ⑨2013年6月14日J市法院办公室实施访谈。访谈对象：Z某，政治部主任，40岁。 ⑩2013年6月14日J市法院办公室实施访谈。访谈对象：Z某，政治部主任，40岁。 (11)2013年5月19日J市Q镇S居委会办公室实施访谈。访谈对象：W某，居委会主任，45岁左右。 (12)2013年6月14日J市法院办公室实施访谈。访谈对象：Z某，政治部主任，40岁。 (13)2013年6月13日J市L镇某公司办公室实施访谈。访谈对象：x某，私营企业老板，60岁。 (14)2013年5月5日J市法院办公室实施访谈。访谈对象：Q某，法官，35岁左右。 (15)J市法院：《省法院许前飞院长在J市法院调研座谈会会议记录》，内部文件2013年5月10日。 (16)J市法院：《**法院》，内部刊物2013年卷，第7页。 (17)2013年5月2日J市法院QT派出法庭实施访谈。访谈对象：C某，S镇综治办副主任，35岁左右。 (18)2013年8月6日于J市人民法院实施访谈。访谈对象：x某，审委会专职委员，55岁左右。 (19)“眼花法官”事件指的是，河南省陕县人民法院一名法官作出的判决中所认定的事实与实际情况严重不相符合，判决一经作出后就受到了广泛的质疑，面对质疑主审法官称，错判的原因是因为自己“眼睛花”而导致的。其后陕县法院对该案件进行了重审，并撤销了“眼花”法官的判决，“眼花”法官水涛也因为涉嫌犯罪被移交司法机关查处。参见王登峰.河南法官“跟花案”改判主审法官被查出[EB/OL].中国新闻网，2012-4-23. (20)2013年6月14日J市法院办公室实施访谈。访谈对象：Z某，政治部主任，40岁。