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中图分类号：G728 文献标识码：A 文章编号：1009－5195（2010）03－0003－07 doi：10.3969／j.issn.1009－5195.2010.03.001
最近，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）明确提出“健全宽进严出的学习制度，办好开放大学”的要求。早在1995年，原国家教委就提出要把广播电视大学（简称电大）“建设成具有中国特色的现代远距离教育开放大学”（简称开放大学）。这是全国电大工作者15年来为之奋斗的目标。今天，在我国远程教育和继续教育蓬勃发展的形势下，国家有关部门以及许多专家、学者都在思考国家开放大学的建设问题。由于我国地域辽阔、各地发展又不平衡，有条件的地区也正在研究区域性开放大学的建设。这里结合对电大教育和网络教育调研所了解的情况，仅就国家开放大学的建设和怎么建设的问题，谈谈我们的思考和看法。
一、我国要建设人力资源强国需要建设国家开放大学
1.建设国家开放大学是我国培养大批高质量人才的需要
《规划纲要》确定了“到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”的宏伟战略目标。同时指出，“21世纪是中华民族伟大复兴的世纪。从现在起到2020年，是我国全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的关键时期”。我国社会经济高速发展、各方面建设与改革的要求以及世界格局深刻变化，凸显了提高国民素质、培养创新人才的重要性和紧迫性。但是，我国教育还不适应国家经济社会发展和人民群众接受良好教育的需求。仅就高等教育来说，据2008年中国统计年鉴显示，我国毛入学率达到了23.3％，全国普通高考平均录取率为57％，但仍有446万学生成为落榜生；全国各类专科毕业生300万人，中专毕业生534万人，其中很多人希望接受本、专科的教育；而在我国7.64亿从业人员中，受过高等教育的仅占9.2％。根据《规划纲要》，到2020年高等教育毛入学率达到40％，主要劳动年龄人口受过高等教育的比例要提高到20％，可见推进高等教育大众化和向普及化发展的任务仍然十分繁重。因此人们希望高等学校教育开放、改变职前一次性教育和少数人享有优质教育的形式，真正实现教育公平、高等教育资源共享。党的十七大报告提出“发展远程教育和继续教育，建设全民学习、终生学习的学习型社会”的要求，建设国家开放大学，为从业人员构建灵活开放的终身教育体系、建设学习型社会的重要举措，正是适应了这个要求。
2.信息技术和远程教育发展为建设国家开放大学提供了条件
中国巨大的教育需求、辽阔的地理特征和教育资源相对短缺，决定了发展远程教育是解决教育开放、教育公平和资源共享的有效途径。近年来，信息技术普及应用和我国教育信息化的迅速发展，为远程教育发展创造了良好的条件。至2009年底，仅教育科研网就已覆盖了200多个城市、2000多个大学和单位，用户超过2000万人，它与中国教育卫星宽带传输网互联互通，形成了覆盖全国的“天地合一”现代远程教育传输网络；高等学校已经全部建成了校园网络，多媒体教室比例达到43.65％，师生平均百人拥有计算机63台，52.2％的学校建有网络辅助教学平台，特别是电大与68所高校网院的远程教育蓬勃发展，已在全国设立7000多个学习中心，开设1200余个专业，建设了网络课程2万余门，注册学生达500余万人，为建设国家开放大学积累了经验。远程教育具有实施开放教育的天然土壤，抓住信息技术革命的良机建设国家开放大学，形成开放式的、网络化的、覆盖全国城乡的学习环境，为行业、企业、社区和乡镇基层民众提供优质教育资源和学习的支持服务，能有效地扩大高等教育的供给能力，提高教育的质量和效率，更好地为建设终身教育体系和学习型社会服务。
3.建设国家开放大学有利于提高我国远程教育的国际竞争力
随着知识经济的崛起和经济全球化的迅猛发展，教育的国际化浪潮已经波及我国。为减轻国外教育服务贸易带来的冲击，我国加入WTO遵循“不作承诺”的规则，对于国内教育市场起到了一定保护作用。但是，由于我国教育市场有很大发展空间，在世界教育服务贸易大幅度扩展的形势下，美、英各国的高等学位教育和各类培训机构，特别以网络远程教育的形式纷纷进入我国市场。据艾瑞预测，全球网络教育市场2007年为509亿美元，2006－2010年期间全球平均年增长率为30％。2008年我国网络教育市场规模仅为352亿元，其中网络高等学历教育市场规模占85％－90％，而我国同期平均年增长率只是23.4％，明显低于全球发展速度。目前，电大和68所高校网络学院教育规模虽已达到500余万人，但由于相关政策与法规不健全，办学定位和任务不够明确，远程教育还处于边缘化状态，影响着教育质量提高和与国际远程教育学校接轨。建设国家开放大学、建立开放大学的章程，明确学校定位和任务，将有利于根据学习者的需求进行课程体系、教学内容的改革，完善远程教育的学习环境和支持服务系统的建设，提高远程教育质量。同时，面对国际教育市场的挑战，有利于提升我国远程教育的办学实力，增强国际竞争力和国际市场拓展能力。
二、国家开放大学的定位、任务与内涵建设的要求
国家开放大学是利用卫星、电视和互联网等现代信息技术进行面向全国城乡开展远程开放教育的高等学校。根据中国国情和社会发展需要，国家开放大学主要是面向企事业单位、行业、社区、乡镇和边远民族地区的从业人员开展高等学历继续教育。高等学历教育的培养目标是为我国社会发展和经济建设培养应用型高级专门人才，同时针对从业人员的需求，开展岗位培训、技能培训、职业证书等非学历继续教育。它承担办学和社会化服务两大任务，既要面向社会大众办学，推进我国高等教育的大众化和普及化，又要建成全民终身学习的大平台，为建设终身教育体系和学习型社会服务。
1.国家开放大学应具备大学的基本属性和条件
国家开放大学主要是实施远程高等教育的学校，应符合我国高等学校建设的基本要求，应具备高等学校的基本属性，具有独立法人资格，是一个办学实体。学校必须“全面贯彻党的教育方针，坚持教育为社会主义现代化建设服务，为人民服务，与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人”。（规划纲要，2010）1998年国家颁布的高等教育法规定：“大学或者独立设置的学院还应当具有较强的教学、科学研究力量，较高的教学、科学研究水平和相应规模，能够实施本科及本科以上教育。大学还必须设有三个以上国家规定的学科门类为主要学科”；学校开设的专业应适合开展远程教育。并具备该专业的实践指导人员、实验设施、实习基地及图书资料等办学基本条件。学校实行“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度”；应具有办学自主权，能够“自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费”。（规划纲要，2010）
2.国家开放大学应具有开展远程教育的条件和办学特点
国家开放大学面向全国实施远程开放教育，必须建立覆盖全国、深入基层的现代化网络学习环境和运作可控的教学管理系统；配备与招生规模相适应的、结构合理、专业化的教学、管理、技术和研究队伍；能够主动适应社会和从业者需要，改革教学内容和课程体系、开设适用的专业，以及具有开发、整合社会优质的教育资源的能力；具有比较完善的教学过程的支持服务体系和教学质量保障体系；实行“宽进严出”、“弹性教育管理”、“教学资源共享”和“学分转移与储存”的制度。学习者可以利用多种信息传输系统、多终端自主学习，接受教师多种形式的学习指导与服务，并能方便地进行与教师、其他学习者和媒体资源之间的信息交互，以便掌握所学知识、提升能力和素质。随着移动学习和智能学习的发展与应用，逐步实现学习者在任何时间、任何地点都能学习和接受学校提供的支持服务。课程修完取得的学分可以存入“学分银行”，学习者只要在规定的时限内，修满学业、达到毕业要求，即可颁发毕业文凭。
3.国家远程开放大学应当肩负科学研究和社会化服务任务
国家开放大学面对从业人员培养高级应用型专门人才，要根据社会需求重点开展应用性人才的培养目标与规格、学科与专业建设、人才培养模式和课程资源建设等方面的理论与应用性研究；借鉴国际远程教育的研究成果，结合中国国情和条件，研究探索成人远程教育规律、现代信息技术支撑环境、开放教学与管理模式、学习者远程学习支持服务模式、远程教育系统管理体制与运行机制，以及与国外、境外远程教育机构合作办学的经验。要建成国家级远程教育重点实验室，成为我国远程教育资源中心、远程教学研究中心和实践基地。
国家开放大学在办学的基础上，应积极拓展社会化服务功能。一方面发挥自身开办专业的特点和开发远程教育资源的优势，为社会各类从业人员服务。一方面利用遍布全国城乡的学习支持服务系统，引入市场机制和企业管理的方式，为各类办学者和学习者提供社会化、第三方服务。搭建深入基层社区、乡镇和企业、行业的全民学习平台，吸纳与整合社会各类优质教育资源，形成各级各类教育“纵向衔接、横向沟通”的终身学习“立交桥”，为全民终身学习提供多次选择机会，提供开放性、普适性、低成本的学习资源与服务，满足各类社会成员多样化、个性化的学习和发展需要。
三、全国电大资源为建设国家开放大学奠定了重要基础
面向全国开展远程教育的广播电视大学建校30年来，在党和政府的领导和支持下，电大远程教育取得了举世瞩目的成绩，特别是经过10年多的现代化建设和“开放教育”试点，在设施、资源和队伍建设以及教学改革等方面取得了显著进展和经验，教学质量得到了社会的赞誉和认可。截止2009年，全国电大高等学历教育已为社会培养输送了700多万名毕业生，在校生规模已达285万人，成为我国远程教育的主力军，在我国高等教育大众化进程中作出了重要贡献。利用电大这个国家教育资源建设国家开放大学，有以下几方面的优势：
1.电大已经形成了覆盖全国的远程教育系统
全国电大是由中央电大、44所省级电大、774所地级电大、1988所县级电大，59731个教学班（点）构成的，具有中国特色的远程教育教学、管理和学习支持服务系统。系统内采用统筹规划、分级管理、分工合作的管理运行机制，积累了丰富的系统办学、管理与服务的远程教育与教学经验。尤其通过10年多举办电大远程开放教育，各级电大加强了现代化基础设施建设，取得了巨大进展。据2009年统计，全国电大教学基础设施总值已达227亿元，其中共投入40多亿元用于计算机网络系统、双向视频系统、数字卫星传送与接收系统、多媒体资源开发以及远程教学管理与服务系统等现代化软硬件建设，形成了覆盖全国的“天网地网结合，三级平台互动”的数字化、网络化、交互式的远程教学环境，为建设国家开放大学奠定了物质条件的基础。
2.具有一支熟悉远程教育的专业化教师队伍
全国电大重视教师队伍建设。近几年来各级电大专任教师的数量和质量有明显提高，教师队伍的学历层次和职称结构进一步优化。据2009年统计，全国电大专任教师已达到50951人，其中具有博士和硕士研究生学历的5870人，占总数的11.6％；具有高级职称的13893人，占总数的27.3％。此外，电大系统还从高校和专业机构聘请兼职教师3.8万人。电大以专任教师为主体并与外聘兼职教师合作，进行专业与课程建设、设计与制作远程教学资源、实践探索远程教学模式改革、开展教学过程支持服务和实施教学环节的检查、评价与监控，形成了一支远程教学经验丰富、专业化程度较高的远程教学与服务队伍，为建设国家开放大学提供了教学和服务队伍的基础。
3.建设了适应从业人员学习的远程教学资源
电大主动适应社会需求，设置专业、开设课程和建设教学资源，取得了巨大成绩。2009年，全国电大仅开放教育专业已开设了88个。针对从业人员的需要和特点设计开发了具有多种媒体教学资源的课程870余门，其中93.3％的统设必修课配备有3种以上的教学媒体，此外共享省开的73门非统设课程至少有2种媒体资源。目前，仅中央电大就有文字教材873种，音像教材5150学时，IP课件5551讲，CAI课件百余个，网络课程50余门，网上资源36306件，网上配送教学资源总量已超过8TB。电大网络课程质量受到学生的欢迎和专家的好评，近3年来电大有20门网络课程被教育部评为网络教育精品课程。此外，电大还承担了教育部“现代远程教育资源库”和“数字教育资源中心”建设任务，现已整合入库资源46万多件，注册用户3.1万人，总访问量达100万人次。丰富的多种媒体资源将为国家开放大学开展远程教育提供重要支撑。（中国广播电视大学教育统计年鉴，2006—2009）
4.构建了基于现代远程教育的人才培养模式
通过开放教育试点实践，电大在加强现代化和资源建设的同时，不断探索应用型人才的培养目标、教学内容和培养方式，逐步形成了具有电大特色的人才培养模式。即“以适应经济社会发展需要为目标，以适应从业人员学习需求的专业和课程为教学内容，以整合优化多种媒体学习资源为基础，以天网、地网、人网合一的现代化学习环境为支撑，以学习者自主学习为主要方式，以严格而有弹性的过程管理为保障，培养留得住、用得上的应用型高级专门人才”（中央电大总结性评估自评报告，2007）。同时，中央电大总结各地电大具有自身特点的教学与管理模式，提出了“学导结合的教学模式”和“以人为本、强化过程、强调规范、提高能力”的教学管理模式的改革思路，形成系统运作教学管理模式的基本框架。可见，电大为办好国家开放大学积累了十分可贵的经验。
5.率先建成了国家级远程教育公共服务体系
从2001年开始，教育部批准主要依托电大建设“中央电大现代远程教育公共服务体系”（简称公共服务体系）。公共服务体系引入市场机制和企业管理方式，发挥信息技术的优势，建设了网络化、开放式和社会化的学习支撑平台，构建了深入基层、连锁运行的公共支持服务的系统，集成和整合社会各类教育资源，为办学机构和学习者提供社会化第三方服务。目前，已在全国设立了1400多个学习中心，在28所省级电大设立了管理中心，接受40多所试点高校委托，为30多万注册学生提供学习支持服务，形成了我国首个统一“品牌、形象、模式和管理”的现代远程教育公共服务体系。近年来，先后承担了教育部等国家部委的教改项目和课题，面向社区、乡镇、企业、行业建设应用示范学习中心，在探索发展社会化服务、构建全民终身学习平台方面，取得了一系列重要成果，为国家开放大学开展社会化服务探索了有益的经验。
四、在电大基础上建设国家开放大学的改革思路与构想
尽管全国电大整体办学实力有了明显提升，为建设开放大学打下良好的基础，但是，电大系统中每一所电大的办学条件和办学实力还相对薄弱，特别是全国电大系统办学管理体制和运行机制仍存在着许多矛盾和问题，严重影响着电大系统整体力量的发挥。所以，目前的电大系统绝不是改变名称或挂个牌子就能成为开放大学，必须进一步加强电大的办学实力建设，进行电大办学系统的体制和机制改革。
1.必须集全国电大的力量进行国家开放大学的建设
按照高等教育办学实体的要求，目前电大系统中每一所电大都与高等院校的办学条件要求存在较大差距。以实力较强的中央电大为例，从1978年建校开始若干文件明确中央电大是“面向全国开展远程教育的高等学校”，2001年教育部进一步明确中央电大是“进行现代远程开放教育的新型高等学校”。但是，“新型高等学校”的建设标准是什么，学科、专业、师资和基础设施如何建设？一直没有明确。在运作中一直是“先上马、后备鞍”，缺乏对学校办学条件建设的规划和专项投入，至今还缺乏切实办成开放大学的开设专业的设置条件和学科、专业的建设人员，没有举办面向在职从业人员的高中起点的本科教育，没有学士学位授予权。省级电大也大体如此，目前都难于独立建成开放大学。我们认为建设开放大学不在于实行了“宽进严出”、“学分互认”和“学分银行”等形式上的变化，重要的是以开放教育理念为指导，按照开放大学的标准，建设一个实施高水平、高质量远程开放教育的实体学校，真正做到“名至实归”。因此，需要在加强中央电大和省级电大远程教育的办学实力建设的同时，有组织、有步骤地集全国电大的力量重点建设国家开放大学。
2.必须改革全国电大办学系统的管理体制和运行机制
目前，全国电大实行的是政府办学、教育行政部门管理的体制。各级电大的人、财、物都由所在政府和教育行政部门投入和管理。它有利于调动中央与地方的积极性和适应地方需要。但是，这种依靠本地政府的政策与经费支持、当地教育行政部门管理形成的电大系统，在电大系统办学上并没有形成刚性的管理制度。虽然在开放教育试点中各级电大之间实行了“协议合同”的管理办法，但并未改变长期延续下来的行政管理方式。随着市场经济的发展、国家教育体制改革和地方教育资源整合的形势变化，各级电大所处位置不同，各地教育需求又有差异，容易出现价值判断、价值取向的不一致，电大系统实际存在着松散和各自为政的现象。上级电大制定的教学要求和管理制度难于贯彻到基层电大；下级电大认为自己学校的权限、优势得不到充分发挥，只是在为上级电大打工，生存环境得不到可靠的保障。因此，只有改革和创新这种办学管理体制，才能凝聚电大系统整体合力，共同办好开放大学，致力于远程开放教育。
电大的办学管理体制也造成了电大系统统筹规划和整体建设上的缺失。例如，电大的信息系统缺乏整体的整合和优化，中央电大、省级电大、基层电大分别构建的多级平台，教学、教务、考务和办公系统分立，致使全系统信息流、物流和经费流难于实现扁平化管理，增加了管理的复杂性，降低了管理质量与效益。再如系统的师资队伍建设处于分散状态，缺乏系统整体规划，造成总体数量不足、结构不合理、专业失衡的现象。2009年，全国电大平均生师比55.9∶1，远低于国外开放大学；电大开放教育9个专业大类中，管理学的生师比高达454.5∶1，法学87.3∶1、医学74.4∶1，而理学则低至1.3∶1。而且，全国电大系统的教师资源也没有得到强有力的整合与优化，分散在各地电大的优秀人才还没有在专业和学科建设上形成合力和优势。这些都严重影响着开放教育的发展，也不符合开放大学的建设要求。因此，改革电大系统只靠行政手段和人际关系维系系统的传统运作方式，建立新型的管理体制与运行机制，适应教育市场竞争的形势形成整体合力，是电大建设开放大学提高教育质量和管理效率刻不容缓的任务。
3.国家开放大学必须建立全新的办学管理体制和运行机制
根据我国教育体制改革的精神，国家开放大学主要是面向全国开展现代远程本科及以上学历教育的高等学校。它是国家举办的新型高等学校，由教育部直接管理。它的建设以国家投入为主，充分利用全国电大系统和高校网络教育的资源，吸纳多方力量、多渠道筹措资金，实行自主运营，良性发展的运行机制。
国家开放大学必须建立一种既能发挥中央和地方的两个积极性、又能保证教学与管理一体化运行的创新性管理体制。现有中央电大和省级电大及其所属地方基层电大，按照自愿的原则参与国家开放大学的建设。国家开放大学必须按照《规划纲要》提出的“建设现代学校制度”，依法制定国家开放大学章程。经教育部批准后，在教育部主持下并与地方政府教育行政部门协调，成立由各方参加的开放大学校务委员会，作为国家开放大学办学主体的领导机构，决定开放大学办学重要事务。国家开放大学实施两级管理，在中央电大所在地设立开放大学总部，在参与建设的省级电大所在地设立开放大学学院，具体管理在基层电大设立的开放大学学习中心。国家开放大学的校长由教育部任命，总部和学院负责人选分别由中央电大和参与建设的省级电大推荐，由校务委员会确定聘任。
开放大学总部和学院执行校务委员会的决定。总部负责吸纳全国电大和社会的教育资源，设置专业、制订教学计划，开设课程、开发教学资源，指导并管理各地学院教学业务的实施；各地学院负责本区域开放大学的教学业务和对学习中心的教学管理、检查与指导工作。在全国电大网络条件的基础上，建设开放大学统一的教学、管理和服务平台，通过网络和多种通信系统，直接面对学习者提供教学信息、教学资源、教学辅导等支持服务；根据课程教学需要，为基层学习中心配备必要的辅导力量。
国家开放大学的建设，国家应给予经费、设施和政策的支持。根据开放大学的需要和规定的标准，参与建设的中央电大和省级电大要投入相应的设施、人员和经费，所投入的设施产权仍属原电大所有，人员的人事关系维持不变。根据开放大学建设和发展的需要，开放大学要向总部和有关省级学院以及学习中心拨付必要的建设经费，所产生的产权属开放大学所有。
国家开放大学坚持教育的公益性原则，高等学历教育实行“国家与学习者成本分担”制，向学习者收取必要的学费。在参与建设的各方之间实行“平等合作”、“质量监控”、“风险共担”和“利益共享”的运行机制，按照各方的投入和绩效情况，实行科学的成本分摊与合理的收益分配，主要用于开放大学的建设与发展。开放大学建立“准入和退出”机制，各级机构的“设立”和“退出”按照有关标准和程序，经校务委员会审核、批准。
4.省级电大进一步发挥远程教育办学实体作用为本省区服务
省级电大是地方政府举办的独立设置面向本省、区（市）实施远程教育的高等学校。国家开放大学的建设并不改变省级电大办学实体地位和独立办学的体制与机制。它应在地方政府和主管部门的领导下，积极支持地方教育体制的改革和教育资源的整合，根据本地经济社会发展需要，开展专科教育和其他多种形式办学或进行区域性开放大学的建设，更好地为地方经济建设和学习型社会建设培养适用的人才。所属基层电大在省级电大的管理下，继续保持地方高等教育机构的体制和机制，开展多种形式的远程教育与服务，更好地为当地经济和社会发展作出贡献。
参加国家开放大学建设的省级电大所设立的学院和基层电大所设立的学习中心，成为开放大学的组成部分，涉及的教师、管理和技术等人员实行开放大学的管理体制与运行机制，参与开放大学的建设和教学、管理与服务，并以自己的特色专业、课程和服务在开放大学中面向全国提供服务。省级电大和基层电大实行两种不同办学体制，要在学校统筹协调下，既相对独立，又相互支持。既继续发挥地方政府支持电大教育发展的积极性，又保证国家开放大学教学与管理系统的统一性。
为了保障省级电大面向本区域自行举办的专科学历教育和非学历教育，国家开放大学总部要承担原中央电大对省、区（市）电大服务的任务。要明确办学主体是省级电大，开放大学总部是作为我国远程教育的资源中心、指导中心、研究中心向地方电大提供服务与指导；根据地方电大的专项需求尽可能协助承担一些专业和项目的管理任务。
5.国家开放大学的建设必须建立法规保障
《规划纲要》指出：“完善教育法律体系。按照全面实施依法治国基本方略的要求，加快教育法制建设进程，形成比较完善的中国特色社会主义教育法律体系”，实现“依法行政”、“依法治校”。上世纪七、八十年代以来，一些发达国家和发展中国家的开放大学迅速发展，它们都具有明确的国家立法保障。借鉴国外开放大学立法经验，结合国情，国家开放大学的建设也一定要尽快建立相应的立法保障。建议在全国人大制定《终身学习法》和国务院制定《远程教育管理条例》的基础上，制定由教育部批准的《国家开放大学章程》。
《国家开放大学章程》应明确开放大学的性质、地位和功能，规定办学要素的标准和相应的学位授予权；确定国家开放大学的组织构架和治理结构，明确国家开放大学与地方开放大学的关系，以及各级政府在建设、发展开放大学中的责任；明确政府经费投入的渠道和标准、国家与学习者成本分担的原则和学校获得项目经费与研究资助等多种筹措经费的渠道，以及对重要基础设施建设和对中西部贫困地区的扶持政策；明确其办学和服务的双重功能，提出为终身学习以及其他远程教育机构进行社会化服务的任务、途径和方式，以及引入市场机制的政策导向，为新机制的运作提供法规保证等。
收稿日期：2010－04－24
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