我国石油立法的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,石油论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国石油法的前期研究论证工作正在进行之中。为适应石油立法的需要，本文拟就石油法名称的选择，石油法的性质、地位及立法依据，石油法的立法框架思路等理论问题作些探讨。
一
石油法律的名称应直接标明本法调整对象的性质和法律调整的效果、重点及方法。石油法是以石油经济关系为调整对象的。但是，各种石油经济关系本身具有不同的物质内容和运动形态，这就为法律从不同角度、用不同方法对石油经济关系进行调整提供了选择的契机，也为建构不同内容的法律规范提供了依据，更为石油法律的名称提供了较大的选择空间。因此，有了石油法律总的称呼，同时规范不同层次法律文件的名称，就能十分清楚地表明石油法律所调整的各类石油经济关系的性质和各种规范化文件的效力，以便石油法律的操作适用和功能的充分发挥。名须副其实，恰当定名，不容忽视。
世界石油立法史上曾出现过许多石油法律的名称。如日本的《石油业法》和《石油二法》，英国１９８７年颁布的《石油法》，美国德州的《石油天然气地热作业法》、《石油天然气保护法》，泰国的《石油法》，越南１９９３年实施的《石油法》等。各种名称的存在都有其合理性与现实性。我国石油立法的主要目的是实现石油资源的合理开发、有效利用、优化配置和保证石油工业的稳定、持续发展。因而，我国石油法律名称选择《石油法》或《石油工业法》较为合理。
《石油法》是从石油的资源能源特性出发建立石油法律制度的。它调整的经济效果是石油资源开发利用的合理化和市场配置的优化，它调整的法律效果是形成和维护有利于我国社会主义经济建设的石油法律秩序。《石油工业法》是从推进石油工业的发展出发建立石油法律规范体系的。它规制的经济效果表现为石油工业的持续、稳定、协调发展，法律效果也表现为形成和维护有利于我国社会主义经济建设的石油法律秩序。两种名称的选择各有理由。笔者认为，以选择《石油法》的名称为最佳。如果以《石油工业法》为石油法律的总称，把石油法律的调整对象范围限定于石油工业，固然可以用法律手段确立管理体制，整顿行业秩序，推动石油工业的规范化运作，也能进一步体现石油工业的法制化要求，不过，调整对象的范围显然狭窄了一些，没有把石油资源的流通包括在其中，同时也不太合乎市场经济的需要。在市场经济体制下，我国不仅需要石油资源开发的规范化，更需要石油资源利用、流通的规范化。选择《石油法》，从石油资源属性出发，把开发利用的合理化、资源的优化配置作为《石油法》的出发点和归宿，这实际上既顺应了合理开发石油资源愈来愈成为各国资源和能源立法的首要目的这一历史趋势，也更符合社会主义市场经济对石油资源配置法制化的内在需要。
二
石油法的性质、地位及立法依据是三个相互关联的问题，它们不仅揭示石油法律规范及其调整对象的性质，而且表明石油法在我国社会主义法律体系中的地位及与其他相关法律的关系。
石油法属于经济法，更准确地说，属于能源法和资源法。这是由其所调整的社会关系的性质所决定的。石油法调整人们在管理、勘查、开发利用和保护石油资源过程中所发生的经济关系。这个关系既包括人们在开发利用石油资源过程中所发生的资源利用关系，又包括国家在管理资源的开发利用过程中所发生的资源行政关系。石油资源利用关系以石油资源所有权关系为基础，以石油流通关系为实现途径。石油资源所有权关系是国家对石油资源的占有、使用、收益和处分的权利。石油所有权关系的存在，不仅表现出石油资源的价值，而且为石油资源的开发利用提供了前提。石油流通关系是在石油开发利用过程中所有权关系流转表现出来的经济关系。它包括资源勘查、油田建设、原油生产、石油集输、加工炼制、油品供应与消费的全过程所产生的经济关系，即通常所谓石油工业从勘探开发到油品销售的上下游一体化的各个环节的经济关系。石油流通关系的存在，既实现了石油资源的价值，又使石油资源的开发利用成为具体的有社会经济效益的活动。石油资源所有权关系和流通关系构成了石油资源的利用关系。石油资源行政关系以石油资源利用关系为前提，并为之服务；石油资源利用关系又以资源行政关系为条件，并为之所规范。二者又构成石油法统一的调整对象——石油经济关系。因此，可以说，石油法是调整石油资源利用关系和石油资源行政关系的法律规范的总称。
石油法在我国法律体系中属能源法和资源法的子部门。石油法以石油经济关系为调整对象，而石油经济关系的核心是石油资源的开发利用关系。石油资源的利用，一方面是作为原料的利用，另一方面是作为能源的利用。这种利用的二重性决定了石油资源利用关系既非单一的能源关系，也非单一的资源关系，而是二者的有机结合体。因此，调整它的法律规范必须是双重的，即由矿产资源法律规范和能源法律规范共同构成的有机结合体——石油资源能源法律体系来调整。石油法应根据调整对象的需要，从矿产资源法律规范和能源法律规范中提炼并创设自己的法律规范体系，建构石油法律制度。这样，石油法实质上是《矿产资源法》和《能源法》的特别法。
石油法的性质、地位决定它的立法依据。作为部门法，石油法当然应依据《宪法》来制定。我国的《基本经济法》正处于起草和制定过程中［（１）］，石油法是经济法家族的成员，将要出台的《基本经济法》理应是它的制定依据之一。既然是《矿产资源法》和《能源法》的特别法，石油法更应从这两法的基本机理和制度出发，构造自己的法律规范，创设公平、高效的法律制度。因此，《宪法》、《基本经济法》、《矿产资源法》、《能源法》等上位法律，都是石油法的立法依据。
三
石油法的立法思路主要解决本法法律规范的设置、法律制度的建构、与相关法律的关系等技术性问题。
（一）石油法的调整对象决定法律规范的设置。在开发利用石油资源的过程中，石油从地下数千米的地层被开采转化为工业原料或能源燃料等油产品，发生从地下资源到油产品，从不可消费物向可消费物，从特定物向种类物的转化。顺应这种转化就会依次产生与之相适应的石油经济关系，也即石油法的调整对象。石油的转化是从其地下油藏开始的，因而石油资源的所有权关系就成为石油法调整的起点；石油的勘探开发利用转化过程是其实现价值、创造经济利益和社会效益的具体过程，因而石油流通关系就成为石油法调整的主要部分。石油转化过程是在市场机制中进行的，石油流通关系的实质是石油资源所有权关系在市场机制中流转的表现形式，因此，石油法调整石油资源所有权关系和石油流通关系的规范，也即调整石油资源利用关系的规范，主要是以国家石油资源所有权的实现为核心，为形成和维护有利于我国社会主义经济建设的石油法律秩序而设置的石油资源市场法律规范。市场机制的不足，需要国家的宏观调控，政府对石油资源市场的管理，也须依法行政，因而，石油行政关系也就成为石油法调整的重要部分。石油法调整石油行政关系就必须设置石油资源行政法律规范。由此而引出石油法律规范的两大板块，按照逻辑顺序排列，即：石油资源市场法律规范（石油资源利用关系法律规范）和石油资源行政法律规范。
（二）石油法的内容应规定完整的石油法律制度。石油法律规范的两大板块决定了完整的石油法律制度主要由石油资源利用法律制度和石油资源行政法律制度构成。具体地说，石油法律的内容应包括：石油资源所有权人制度、探矿权制度、采矿权制度、资源市场制度、石油加工提炼制度、油品供应与销售制度、石油行政管理与监督制度、石油法律责任制度等。这些制度的设立与石油经济关系的逻辑结构和内在运动规律相吻合。因此，以它们为内容制定石油法体系的各层次规范性文件，就可以为石油资源的市场配置创造一个合理、稳定、高效的法律空间。
《石油法》调整石油经济关系要达到的目的是石油资源开发利用的合理化、市场配置的优化，以便圆满实现国家的石油资源所有权，形成和维护有利于社会主义经济建设的石油法律秩序。因此，石油资源利用法律制度中的国家石油资源所有权制度的建构是石油立法的核心，也是关键和难点所在。构筑国家石油资源所有权制度，至少宜在《石油法》里规定如下几种制度：
１．建立国家石油资源所有权人制度。尽管《宪法》、《民法通则》、《矿产资源法》等法律都规定了国家对石油资源的所有权［（２）］，但矿产资源所有人缺位，致使我国石油资源所有权形同虚设、徒有其名。《石油法》必须明确规定石油资源所有权的主体，设定所有权人。应设立一个商事主体——国家石油资源总公司代表国家行使陆上、海洋石油的勘探、开发、加工、利用、销售各方面的国家石油资源所有权。这个公司可以采用控股、参股等形式，实现其与各专业公司和区域性公司的联系，理顺企业产权关系和企业与政府的关系。不能由行政机关或兼有政府、企业双重职能的机构代表国家行使石油资源所有权。行政机关是行政权主体，有自己的管理和监督职权，其石油行政权限在石油行政关系法律制度中是既定的，一旦拥有所有权，即会发生行政权和所有权集于一身的现象。二者集于一身，行政权可能吸收所有权，致使所有权成为行政的附庸而所有权虚置。同时，行政权与所有权的混同也会导致权力和利益的粘连，不利于行政权的有效行使。
２．建立石油探矿权制度。石油资源深埋地下，其生成、运移、聚集及保存条件十分复杂。将有商业开采价值的油藏或储量寻找出来，物资消耗多、投资规模大、勘探风险高。但是，石油资源的非再生性特性决定了扩大石油储量，加强资源勘探是发展石油工业的必由之路。既要扩大石油储量，又不能把勘探的巨额投资和巨大风险完全由国家独揽，《石油法》应就国家石油资源总公司对探矿权的处分作出明确规定。各石油勘探开发公司宜通过国家石油资源总公司发给勘探许可证，获得探矿权。许可证由国家所有权人以竞争性招标方式，（对特殊的未探明区域也可实行非竞争性指定方式）有偿授予。获得探矿权的油公司有义务按许可证的规定，在一定区块按期投入足够的工作量，进行作业，并接受国家资源总公司和政府相关部门的检查与监督。如果在许可期限内发现石油，石油公司即可申请取得采矿权，并向国家石油资源总公司缴纳矿区使用费。
３．建立石油矿区使用费制度。矿区使用费是国家石油资源所有权人（国家石油资源总公司）将石油资源处分给开发公司，由开发公司向国家支付的表现为一定货币额的收益。矿区使用费是国家行使石油资源所有权的结果，充分体现出国家资源所有权中的处分和收益两项权能。石油行业要走向市场就必须把石油资源的开发推入市场。只有处分和让渡石油资源，使之在市场中得以交换，国家所有权才能在经济上得以实现，《矿产资源法》所规定的矿产资源的有偿开采才能真正兑现。支付了矿区使用费的开发公司得到一定范围的矿权，也才能成为完全的市场主体和企业法人。因此，石油资源矿区使用费制度既是国家石油资源所有权经济实现的形式，又是取得石油矿权的必要条件。英国、美国、委内瑞拉等国的石油法都设立了符合各自国情的矿区使用费制度。我国的石油立法应将矿区使用费作为一项重要制度进行设计。这项制度应当规定：矿区使用费的三要素（国家所有权人、石油资源、开发公司），矿区使用费的构成、计算方法和步骤，收交（减免）的程序和方式，不交的法律后果等。矿区使用费和石油资源税等应当分流，国家凭借所有权征收矿区使用费，凭借行政权征收税金。
４．建立石油资源采矿权制度。石油法有关石油采矿权制度的规定应包括：采矿权的取得、期限、终止和撤消的条件，采矿权主体的权利和义务，采矿权的让与和抛弃等。建构采矿权制度宜明确三个问题：第一，采矿权是开发公司在市场上以交付矿区使用费的方式同国家所有权人交换（或租赁）取得的等价物，因此，权利的取得是基于物权契约的行为，而国家行政机构的登记和许可是确认其法律效力。第二，应鼓励石油资源探、采矿权主体多元发展，打破石油行业国有企业的垄断性经营格局，通过股份制等形式，允许并吸引外资、合资及国内其他行业的资本进入石油市场。各种采矿权主体完全凭借自身的竞争能力取得采矿权，石油资源的价格和矿区使用费就可能因需要的多元竞争而高涨，石油勘探开发巨额投入的资本渠道也得以拓宽，在减轻石油行业高投入的资金供给压力的同时，必然带来石油资源所有权的增值。第三，石油资源可以流通，赋存其上的权利也应可以流通。只要有利于石油资源的合理开发利用和国家所有权的实现，采矿权的任何形式的流转（出卖、出租、抵押等）都应允许。
５．建立石油资源市场制度。整个石油法都是规制石油资源市场的经济运行，以形成完全而又规范的市场资源配置机制。因而，单独提出设立石油资源市场制度，从法律本身看似乎并无必要。不过，在从计划经济向市场经济转轨的今天，资源市场尚未发育健全，市场主体正在培育，市场规则正开始建构，用立法形式促进石油资源市场体系的设立和发育也不无意义。石油资源市场制度宜以合理开发、优化利用石油资源为尺度，对参加石油经济关系的各种主体配置相应而又适度的权利、义务和法律责任，应规定资源市场规则和石油合同等内容。其中应明确：第一，设立采矿权的行为是石油资源的第一次买卖，这正是国家资源所有权实现的关键环节，或者说是国家资源所有权处分和让渡的主要形式。在这次买卖中，卖方是代表国家行使石油资源所有权的所有权人——国家石油资源总公司，买方是法定的石油开发公司等。第二，市场交易的标的，可以是已探明储量、原油、成品油或赋存其上的权利等。
（三）注意与其他法律协调一致、合理匹配，形成对石油经济关系的全方位调整。石油资源的开发利用总是同其他资源（如土地、水等）的开发利用结合在一起实现的。因而，石油资源与其他资源、石油经济关系与其他经济关系也是相互关联的，石油法律规范也应与其他法律规范相衔接，石油法律秩序也应与其他法律秩序相协调。石油经济关系同交通运输、环境保护等经济关系相关相连，《石油法》当然须与《铁路法》、《环境保护法》等法律相匹配。《石油法》不仅是经济法家族的成员，也是整个市场经济法律体系的有机组成部分，它自然应与民商法和经济法的各种法律规范，如《经济合同法》、《公司法》、《反不正当竞争法》、《民法通则》等法律保持一致。同时，在现行法律规范中，有明显不适，或因石油经济关系的特殊性，如果按其规范调整将影响到石油资源的开发利用的合理化和市场配置的优化时，《石油法》可以或必须作出自己的规定。
《石油法》的制定是一项艰巨而又细致的系统工程。只要我们选择恰当的名称，正确认识石油法的性质、地位和立法依据，科学而又合理地设计石油法律规范体系和各项法律制度，我们必将制定出符合实际需要的《石油法》，建立起完备、公平、高效的石油法律制度，以形成和维护有利于我国社会主义经济建设的石油法律秩序。
注释：
［１］李昌麒《关于制定〈中华人民共和国基本经济法〉的几个问题》，《当代法学》９１年第４期。
［２］《民法通则》第８１条，《宪法》第９条，《矿产资源法》第３条。