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中图分类号：D80 文献标识码：A 文章编号：1005-4812(2007)03-0042-47
一、当代外交的分层现象
保罗·肯尼迪(Paul Kennedy)认为，全球化使民族国家是否继续有用成为问题。他认为，原本属于国家的权力发生了多向度的失散，通过向上和向下移交权威，民族国家或许可能更好地应付未来的变化。部分权力向上转移到各种国际组织，国家在有些方面的决策转移到国际组织，政策由有关国家共同来制定。这里最典型的例子要数欧盟，欧盟委员会在某些方面甚至具有对成员国排他的权力，其他如世贸组织等对国际贸易争端也具有一定裁决权；国家的部分权力向下则转移到各级地方政府，特别是在社会系统变得越来越复杂、变化越来越快的今天，许多决策需要有第一手的资料做基础，需要在第一时间内做出，因此地方政府在许多方面比中央政府具有更大的优势。①
英国考文垂大学的白里安·豪京(Brain Hocking)在1993年出版了一本名为《将外交政策地方化：次国家政府和多层外交》的专著中，首次提出多层外交论(multi-layered diplomacy)这一概念。他认为，首先，作为一国政治体制的一部分，次国家政府不可能是一个完全自主的国际行为体，不能简单地将它与跨国公司等非国家行为体等同起来。关键不在于新的次国家国际行为者的出现，而在于将国际和国内政治加以区分的传统界限变得模糊。在国内政治的国际化和国际政治的国内化的双重趋势影响下，公民社会、地方政治、国家政治和国际政治日益结合为一个多层政治舞台，任何一个行为者要想实现自己的政策目标，都必须在地方、全国和国际的层面上同时展开活动，才能获得成功。其次，豪京认为，必须承认外交政策过程的复杂性，即政策过程将因问题领域的不同而具有不同的特点，并且各行为者的角色和影响在政策制定的不同阶段也将有差别。第三，“多层博弈”催生了新的“多层外交”，其中，不光行为者之间的互动关系会增加无数新的类别，而且这种新的互动网络也会为发展新的外交战略提供众多的可能性。②
与此同时，一些专门研究欧洲一体化的学者，如加里·马克斯和里斯贝特·胡戈等人则从欧洲一体化的经验出发提出了多层治理论(multi-layered governance)。③ 比较两种理论，虽然名称不同，但两者的假设和分析方法都极其近似。④ 与豪京一样，马克斯和胡戈等学者讨论了权威从中央政府向上即向超国家(supranational)层面、向下即向次国家(sub-national)层面、向侧面即向公共和私人的网络分散的现象和趋势，认为这种权力分散比一切权力都被集中控制在中央政府会更有效，而且都认为这种权力分散应该是多层面的，因为需要解决的问题和相关政策至少在领土意义上也是多层面的：有全球层面的，也有各级地方层面的。他们认为，欧盟决策的提出和贯彻实施过程中地方政府发挥了影响：在政策提出阶段，作为地方政府代言人的欧盟地区委员会和单个地方政府通过制度化的或非制度化的渠道试图对欧盟议程的确定、政策的提出施加影响；在贯彻落实阶段，地方政府，特别是那些联邦制国家的地方政府，起了更为显著的作用。⑤
豪京将外交分为两类：国际外交，即中央政府的国际外交和地方政府的国际外交；国内外交，即中央政府和本国地方政府之间的谈判交涉。他认为，“成功的对外政策需要国内外交，而且成功的国内外交更依赖于在国际舞台上的外交互动。”⑥ 事实上，豪京“多层外交论”的提出并非首创，其他学者或政治领袖包括我国政治家周恩来总理都曾论述过，但是由于时代背景的不同和理论内涵的差别，豪京的理论更能反映当代世界的现实。
二、中央与地方的“博弈”关系
中央政府是一个活动范围遍及全国的行政机关，具体是指在全国范围内总揽国家政务的机关和负责国家各部门管理的机关。前者如内阁、政务院、国务院、部长会议、联邦执行委员会等；后者则包括各个部、省(多数国家称“部”，个别国家如日本称“省”)等。⑦ 对于各个国家来说，中央政府在整个国家管理结构体系中处于最高、最核心的层级和地位，掌握着国家与社会发展的主要权力，这一点是毋庸置疑的。地方政府则是一定规模的国家为了更好地管理社会，按照行政建制建立起来的行政机关，它有权决定和管理一个较小地区的公共政治。地方政府与中央政府联合，实行分级管理，共同形成了完整的国家机构。
博弈关系是普遍存在于国际和国内政治中的现象，凡是具有竞争或对抗性质的行为均称为博弈行为。在这类行为中，参加斗争或竞争的各方具有不同的目标或利益。为了达到各自的目标和利益，各方必须考虑对手的各种可能的行动方案，并力图选取对自己最为有利或最为合理的方案。国家主体与地方政府之间也存在“博弈”，虽然二者处于相互补充关系，地方政府从属于国家主体，但两种权力之间仍存在相互制衡的关系。在这种互相制约、互相合作的过程中，可以根据不同情况分为零和博弈、非零和博弈和无变化的关系。
零和博弈，意思是双方博弈，一方得益必然意味着另一方损失，一方得益多少，另一方就损失多少。之所以称为“零和”，是因为将胜负双方的“得”与“失”相加，总数为零。零和博弈属于非合作博弈，其中博弈双方是没有合作机会的。在零和博弈中，各博弈方决策时都以自己的最大利益为目标，结果是既无法实现集体的最大利益，也无法实现个体的最大利益。除非在各博弈方中存在可信的承诺或可执行的惩罚作保证，否则各博弈方就难以进行合作。如“分离外交”⑧ 论者认为，前苏联与前南斯拉夫的解体是当代民族分离主义导致国家解体的两个典型事例。在当代，随着民族主义的发展，分离主义逐渐有与极端主义、恐怖主义结合的趋势，不仅成为恐怖主义活动的根源，而且成为恐怖主义的一个重要特征，日益危害到国家的整体利益。而西班牙的巴斯克运动，斯里兰卡的泰米尔人问题以及英国的北爱尔兰问题则是个别民族或非主体民族对国家所表现出的离心倾向。
非零和博弈，是指双方在博弈中都有所增益。在这种关系中，国家主体与地方政府追求的价值与利益是相互并存的，在国家面临安全保障、统一独立，以及维持统治等方面的危机时，地方政府不是追求与国家主体不同的价值与利益，而是寻求作为对国家主体的一种补充。国家并不否定和反对地方政府的存在，反而会积极地接受和承认地方政府的权利与利益。因此，二者之间形成了共存与对称的权力关系，权力的转移也成为一种非零和博弈的关系。非国家主体从属于国家是指前者所追求的价值与利益都从属于和受制于后者。这些非国家主体只发挥支持国家价值与利益的御用团体的作用，几乎放弃制约、反对和影响国家行为的努力，基本不发生权力的转移。⑨ 这种博弈关系普遍存在于当今各国中央与地方关系中。可见，基于非零和博弈关系上的中央与地方“共赢”的对外政策是可能的。
三、中国改革开放后的中央与地方关系
20世纪70年代末，中国开始了有史以来规模最大、最深刻的一次对外开放。这不仅是中国国内形势发展的结果，更是适应全球化、融入世界经济的必然。在对外开放的二十多年里，中国采取的开放战略带有明显的主动性、渐进性和政策性。随着中国实行一系列经济体制改革，中央与地方各级政府之间的相互关系已经发生了深刻变革。
第一，改革开放决定了中国经济的转型，并从根本上改变了中央与地方利益关系的状况。改革开放前的利益结构的整体性、单一性不复存在，“以供给为导向而不是以需求为导向”的制度被“以市场需求配置社会利益资源”的制度所取代。中央政府通过实施增量改革、体制外先行和区域推进等战略，努力推动各利益主体尤其是地方政府实现自身利益的最大化。政策调整成为主要手段，通过政策供给的方式来填补制度上的空白和缺陷，以调整中央与地方利益关系。这一系列政策调整主要体现在两个阶段：第一个阶段是80年代以来的中央政府对企业和地方政府的双重放权让利，前者包括“利改税”、企业承包制、增加企业自主经营权等，后者则主要指中央与地方财政体制由“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”以及地方政府经济管理权限的扩大；第二个阶段是1994年以来以分权化⑩ 的规范化和制度化为主线、旨在构建新体制框架的宏观管理体制改革，它以分税制为核心，包括金融、投资、计划、外汇诸方面的综合配套改革措施。
第二，地方政府逐渐成为一个相对独立的利益主体，有着自己的利益目标。以“简政放权”或“放权让利”为基本思路的改革将更多的决策权下放给地方政府和生产单位，给地方、企业和劳动者以更多的利益，目的是调动地方政府和生产者的积极性。就这场改革中的分权化制度安排本身来说，最显著的结果就是赋予地方相对独立的利益和强化了地方政府经济管理职能，使地方政府不但是国民经济宏观总量在不同地区平衡的被控客体，而且是区域内经济活动的独立调控主体。从分权化改革开始，地方政府不但获得了利益目标，而且也拥有了地方资源配置控制权，使地方政府实现其利益目标成为可能。因此，在以市场取向为目标的改革过程中，地方政府逐渐具备了新的角色定位，即作为一个利益意识和利益取向独立化和明晰化的利益主体。其结果是地方政府拥有了批准外国投资项目、设立投资特区、建立贸易公司、进行出口补贴等权力，同时在地方经济方面也具有更多的自主权，如建立产业项目及为了促进当地经济发展建立本地市场。
第三，地方政府之间携手合作，共同迈向全球化。在全球经济一体化趋势的影响下，各国政府改革方案中的共同趋势之一，就是地方政府间伙伴关系的建立与发展。在政府间关系中，中央政府与地方政府是一种垂直的政府间关系，地方政府间则是一种水平的关系，这种关系是地方政府在促进地方社会经济发展中需要处理的一种基本关系。在市场经济条件下，目前有关地方政府治理的观念，已由传统上较为权威、封闭和狭隘的旧地方主义，转变为强调权力或资源相互依赖、开放和区域合作的新地方主义。因此，地方政府基于本身的发展和解决问题的需要，越来越重视通过水平政府间关系的相互合作。(11) 例如，泛珠江三角洲区域合作(即“9+2”模式)，是目前中国境内最大的地方政府间合作模式。通过这种区域内合作，地方政府可以充分整合其掌握着大量的地方公共资源，借助跨境地方政府间关系，互搭平台，共同推进政治、经济、教育等诸多领域的合作。目前，这一模式已受到合作各方的重视，该区域的经济社会发展亦取得了显著的成就，整体效应已经显现。
四、中国城市的对外交往
城市参与对外事务活动可以获得国际利益。现代公共管理理论认为，公共管理的主体是多元的，国家是公共管理的主体，地方政府也是公共管理的主体。中国城市越来越意识到跨出国门、通过加强交往来实现和满足自身需求的必要性。这有利于提升城市的竞争力，实现利益互助和资源互补，降低地方发展的交易成本。一方面，积极参与对外交往，可以促进本地的经济发展。中国各级地方政府承担的最重要的对外职责，是努力寻求和拓展有利的发展空间，为地方经济的发展服务。地方政府不仅要利用国内资源，而且更要努力地利用国际资源，在世界范围内促进本地经济与国际经济的联系。当前，中国的各大城市都成立了自己的招商局，招商引资被认为是城市推进现代化的重要途径。另一方面，积极参与对外交往能够促进本地的文化利益，拓展国际影响力。中国地域辽阔，长期以来各地形成了风格不同、色彩各异的文化。中国的地方政府都热衷于发展国际文化交流，通过不同文化之间的交流，使不同国家和地区的人民可以相互理解，增进合作。这也是城市谋求国际经济利益的桥梁和媒介。正如“十六大”报告所指出的那样：“我们将继续广泛开展民间外交，扩大对外文化交流，增进人民之间的友谊，推动国家关系的发展。”文化搭台，经济唱戏，是中国城市招商引资的绝招之一。
中国是一个大国，外交若由中央完全承担，客观上会忽略不同区域的地缘上的有利因素。此外，中国的地缘政治一方面存在很大的不确定性，另一方面，中国的地理条件特殊而复杂，中央政府如果不充分地调动地方的积极性，中国的外交就可能改变不了其实际存在的某些针对性不强、效率低下的问题。地方国际利益的分化、国际行为能力的增强是地方政府加大对外交往的主要动力，这反过来推动了中央政府调整国家的外交政策，使对外战略更趋合理。在中国的外交实践中，地方政府参与中央整体外交的成功案例比比皆是，屡屡获得良好效果。比如上海合作组织的诞生，就曾经得到上海市人民政府的协办，中央充分调动了上海的积极性和地方政府的资源。还有博鳌亚洲论坛等的成功实践，使博鳌从名不见经传变为世人瞩目。这些案例为中国的地方政府参与国际活动提供了可资借鉴的经验。
改革开放以来，中国城市纷纷寻求“走出去”的途径，制定自己的国际化战略。例如，南宁地处中国华南沿海经济圈、大西南经济圈和东南亚经济圈的交汇中心，具有沿海、沿边、沿江“三位一体”的区位优势，是华南经济区的枢纽城市，成为中国对东盟开放的最前沿。近年来，随着中国—东盟博览会落户南宁，中国—东盟自由贸易区建设进程加快，泛珠江三角洲区域经济合作、粤港澳台合作交流进一步加强。当前南宁正在加快中国—东盟国际商务区、中国—东盟经济园区、中国—东盟物流园区的建设，通过积极推动与东盟国家全方位的合作，全面提升南宁区域性国际化城市功能，不断完善大西南出海通道和区域综合性核心城市功能，使南宁成为东盟国家客商投资置业、开展经贸合作的热点城市。
广泛发展国际友好城市是中国城市对外交往的重要途径。自上个世纪七十年代起，中国与日本之间建立了不少友好城市，从此开启了中国城市对外交往的历史。友好城市作为中国城市对外交往的主要载体得到了蓬勃发展，各个城市分别制定符合自身条件的“友城战略”。仅以广州为例，自1979年5月与日本福冈市建立友好城市关系以来，截止2005年底，广州已与世界五大洲的16个城市建立了友城关系，还结成了16个友好合作交流城市和3对友好城区，形成了“三位一体”的友城格局。友好城市已突破了首脑互访和考察交流的一般模式，进而实现了经济合作、文化体育交流等多方位、立体化的方向转变，友城交流日益成为中国城市对外交往的重要渠道。
五、构建中央与地方“共赢”的对外政策
包括城市在内的地方政府的对外交往，形成了对国家总体外交的有益补充，越来越多的城市积极“走出去”，招商引资、建立姐妹城市关系、进行对外访问；但与此同时，城市日益扩大的对外交往也增强了对中央外交的影响，对传统的外交模式产生了越来越大的压力。如少数几个地方政府正在建立类似于外交联邦主义的先例。(12) 虽然没有宪法保障，魁北克可以在法语国家首脑会议上和几十个国家平起平坐，香港可以在世界贸易组织中参与规划全球贸易体制的未来，欧盟国家的地方政府可以在欧盟地区委员会中对欧盟的许多政策发表意见，并提出自己的倡议。这些事例虽然不多，但对其他地方政府，特别是联邦制国家中的地方政府来说，无疑是具有一定吸引力的榜样。在这样的发展趋势面前，在对外关系上的全面中央集权将越来越难以成为现实。
地方政府在地方的责任使它们自然而然地拥有自己的国际利益；它们所掌握的各种组织、财政、法律和专才上的资源，是实现地方国际利益的保障，如果使用得当，也是实现国家整体利益的有效辅助。地方政府的积极性和创造性，能为国家实行更有远见和更有活力的对外政策提供新鲜的思路和经验。地方政府实际存在的国际利益表明，中央政府在考虑某些与地方政府相关的对外政策问题时无法避开地方政府，也不能简单地禁止它们从事必要的国际活动。而地方政府所掌握的资源和具有的创造性，则要求中央政府在恰当的领域和恰当的时候充分发挥地方政府在对外事务中的作用。随着全球化和地方化的发展，在欧美等西方国家，甚至在俄罗斯、中国等国，权力下放是一个较为普遍的现象。在国家下放权力和职责的同时，地方处理本地区对外交往的权力也随着对外活动的急剧增加而日益扩大。
在中国，“一切外交权限归中央”，地方对外交往活动处于中央整体外交的统筹下，是中央整体外交的重要组成部分，必须坚持与中央保持高度一致的原则。根据中央政府的规定，地方外事始终要围绕着坚持“三个服务”，即坚持服务中央总体外交、服务地方经济社会发展、服务地方日益增长的国际交往需求，“有限授权”是地方政府始终不能逾越的红线。但在国际交往日益加深、地方政府的国际行为能力日益增强的今天，地方对外交流的内容日益丰富，交流合作的形式日渐新颖。因此，一种“在中央政府主导下的共赢机制”应该成为一种可持续的、和谐的国家对外政策的基础。其内涵在于，由中央政府主导而不是垄断一国的对外关系，发挥其在政治和安全等“高级政治”领域的优势，而地方政府则更深地参与到国家对外政策决策的过程中，加强自己在世界舞台上的“声音”，尤其是在经济和社会、文化等“低级政治”领域中的作用。如果双方能够确立这样的共识，即在“高级政治”领域中央政府占据支配地位，在“低级政治”领域中央和地方政府形成协调和磋商的机制，那么作为一种适应21世纪的国际关系形态，中央政府主导下的共赢外交格局就可以成为现实。
注释：
①Paul Kennedy,Preparing for Twenty-first century,New York:Vintage Books,1993,p.131.
②Brain Hocking,Localizing Foreign Policy:Non-central Governments and Multilayered Diplomacy,New York:St.Martin' s Press,1993,pp.34-35.转引自陈志敏：《次国家政府与对外事务》，北京：长征出版社，2001年版，第9-10页。
③也被称作“多中心治理”(polycentric governance)、“多角度治理”(multi-perspective governance)以及“有效、重叠和竞争的管辖”(functional,overlapping,competing jurisdictions,FOCJ)等。参见Liesbet Hooge and Gary Marks," Types of Multilevel Governance" ,European Integration online Papers( EioP) ,Vol.5( 2001) ,No.Ⅱ,http://eiop.or.at/eiop/texte/2001-011a.html
④与豪京将“外交”这个国际政治术语应用于国内政府间的交涉不同，马克斯、胡格和布兰克等人则试图将更具有国内政治色彩的治理(governance)概念应用于国际政治的过程。参见Gary Marks,Liesbet Hooge and Kermit Blank," European Integration from the 1980s:State-Centric vs.Multi-level Governance" ,Journal of Common Market Studies,September 1996.
⑤Gary Marks,Liesbet Hooge and Kermit Blank," European Integration from the 1980' :State-Centric vs.Multi-level Governance" ,pp.356-371.
⑥Ibid,p.31.
⑦林尚立：《国内政府间关系》，杭州：浙江人民出版社，1998年版，第14页。
⑧分离外交，是指那些主张独立的次国家实体为了营造有利于最终独立的国际环境而开展的国际活动。
⑨[日]星野昭吉：《全球化时代的世界政治》，刘小林、梁云祥译，北京：社会科学文献出版社，2004年版，第218-219页。
⑩需要指出的是，中国经济转型初期的分权化改革，实质上是一种“行政性分权”。这种行政性分权并不是对权力进行合理的分配，而是对权力进行简单的纵向分割，即把中央原有的大一统权力层层下放到各级地方政府和各级管理部门。这种带有反市场化性质的制度安排，直接引发了“上有政策、下有对策”以及“诸侯经济”的问题。
(11)江岷钦等：“地方政府间建立策略性伙伴关系之研究：以台北市及其邻近县市为例”，载《行政暨政策学报》，2004年第38期，第38页。
(12)外交联邦主义是指，在对外事务领域按照联邦制的原则或类似联邦制的原则实行中央政府和地方政府之间的权力分享。迈克尔·舒曼提出由地方采取外交行动，可以使一国的对外政策“更加民主、更加得到监督和更加有效”。金凯则特别强调外交联邦主义对促进民主制和联邦制的益处。总的来说，他们认为外交联邦主义的作用在于：(1)增进外交政策的民主化；(2)调动地方的创造性，使一国执行一项充满活力的外交政策；(3)维持联邦政府和地方政府间的权力平衡，并促使单一制国家向联邦制国家转变。