高等学校产权改革的再定位——产权结构多元化，本文主要内容关键词为：高等学校论文,产权论文,结构论文,产权改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G640
文献标识码：A
文章编号：1002-8609(2003)09-0030-03
产权是与市场经济紧密联系在一起的。中国高等教育的改革实际上是一种以市场经济为导向的改革，高等教育产权概念也是随着这种市场取向的改革的深入而逐渐被广泛接受，进而推动中国高等学校的产权改革的。然而，由于有关高等学校产权问题的理论和实践准备都极为不足，虽然也有不少学者提出了建立现代高校产权制度是高等学校产权制度改革和创新的方向，但对于高校产权改革的具体方向和着眼点却不十分清楚，在某种程度上还存在着一些模糊甚至是错误的观点。例如，以往学术界在研究此问题时，多将产权清晰作为高校产权改革的核心和关键，认为只要明晰了高校的产权关系，就可以提高和改善高校的办学效益和经营管理效率。本文将尝试从优化产权结构配置、实现高效运行的高校经营管理结构的角度，提出并初步论证高校内部产权结构的多元化应当是高等学校产权改革的方向的观点。
一、高校产权清晰：合理性与欠缺性的再思考
从其理论上讲，现代产权制度具有三大基本特征：即产权结构的多元化、权责的有限性和经济组织治理的法人性。产权结构的多元化不是指经营经济组织的各种权利被分散在多元主体身上，而是指狭义上的财产所有权的多元化，或者通俗地讲，指投资主体的多元化。权责有限包括权利有限和责任有限两个方面，责任有限是指经济组织的出资人以其全部出资额为限对经济组织的经营管理承担有限的责任。这种有限责任和有限权利是对称的，出资人同样以其全部出资额为限享有有限权利。经济组织治理的法人性是指经济组织作为—个法人，能够独立地对外承担民事权利和民事义务。经济组织正是依据其法人财产权来对外承担民事权利和民事义务的。由此可见，现代产权制度和传统产权制度的根本不同点就在于现代产权制度中的产权关系表现为出资人财产和法人财产的分离，从而导致出资人所有权和法人财产权的分离。而在传统产权制度的产权关系中，只存在出资人财产和出资人的所有权，根本没有法人财产和法人财产权存在的合理性。如果勉强地把经济组织的经营性财产看作是法人财产的话，结论也只能是出资人财产和法人财产的合一以及出资人所有权和法人财产权的合一。
传统高等学校的产权制度是一种出资人所有权和法人财产权合一的产权制度。在这样的制度背景下，政校完全合一，高等学校既是一个行政组织又是一个社会组织，惟独不是—个教育组织；学校虽然也有形式上的边界，但却没有真正意义上的边界，这与出资人所有权和法人财产权相分离的现代产权制度要求是格格不入的。没有现代产权制度下的产权分离，也就谈不上现代高等学校内部的所有权对经营管理权的激励和监督，仅用加强高校内部管理代替高校产权改革来搞活高校的做法也注定是难以奏效的。既然现代产权制度是高等学校产权改革的方向，传统高校的产权制度又根本不适应现代产权制度的要求，那么，中国高等学校的产权改革便成为绕不过去的高校现代化门槛。
所谓高等教育产权，就是对高等教育财产的权利，也就是广义上对高等教育财产的所有权——包括狭义上的所有权（即归属权）、占有权、支配权和使用权这样一组权利束。这是—个动态的概念。从其变迁的一般轨迹来看，由于高等教育产权在实际上表现为一组权利束；各种具体的权利可分可合，因此，高等教育产权的变迁主要表现为高等教育产权束的分合关系。从高等学校这种高教产业的具体组织形式来看，不同的学校制度安排，高校所拥有的产权是大不一样的，换句话说，学校到底拥有哪些独立的权利，并没有统一和固定的界线。
从上面对高教产权的定义来看，所谓产权清晰应当包括以下两个方面的内容：其一是在高等教育产业投资主体多元化的情况下，在狭义的所有权层次上对高教产权进行界定，根据谁投资谁拥有的原则搞清高教财产的所有权归属；其二是狭义的高教财产所有权与其他高教产权拥有主体的产权界定，笼统地讲，也就是划分出资人所有权与学校法人财产权。如果以上两个方面的高教产权都界定清楚了，就可以说高等教育产业的产权清晰问题基本上得到了解决。
在国有独资高校的产权改革中，由于政府和学校所拥有的产权模糊不清，人们讨论和实践较多的都是在坚持政府一元所有权不变的前提下如何在政府和学校之间划分产权。也就是说，我国高等学校的产权改革主要定位在了出资人所有权和高校法人财产权相分离的产权清晰上。应当说，这种定位抓住了现代产权制度的核心，因为这是现代产权制度与传统产权制度在管理层次上最根本的不同点。然而，由于我们的大多数高校仍然是国有独资性质的高校，而不是具有多元投资主体的高校，这就使得研究高等学校产权清晰问题的初始条件（或者说前提条件）缺位。在这种情况下，仅靠一味强调和研究产权清晰，虽然也能够解决高校产权改革中的一些问题，但也有一些问题是注定解决不了的。那么，在一元投资主体前提下研究高校产权清晰能够解决什么问题又不能解决什么问题呢？笔者认为，它首先能解决的问题表现在以下三个方面：
第一，逐步树立起出资人所有权和法人财产权相分离的观念，为严格意义上的政校分开打下初步的基础。将政府出资人所有权和学校法人财产权混在一起的模糊产权明晰化，区分政府出资人所有权和学校法人财产权，无论是对政府还是对高校都是一次经营理念和管理理念的更新。当这种两权分离的思想观念真正深入人心时，虽然不一定马上就会在实践中产生实实在在的功效，但至少为这一功效的发生创造了思想条件。况且，两权分离从而政校分开的事实也只有在思想观念逐步解放的前提下，才能在一定程度上和一定范围内慢慢地实现。
第二，在一定程度上和一定范围内落实了高等学校的部分经营自主权。虽然在落实高校经营自主权的过程中，有的权利被层层截留，有的权利根本就落实不下去，仍然悬浮在政府手中，但无论如何，高等学校的经营自主权这些年来毫无疑问是大大增强了。这既可以看作是高等教育改革的实绩，也可以看作是明晰高等教育产权的实绩。
第三，高校内部的激励机制有了明显的改善，学校的主动性、积极性增强了，而且产权的清晰使得寻找责任主体有了可能。当我们谈及学校的法人财产权时，这个“权”并不是指权力，而是指权利。既然如此，授予高校一定范围内的经营自主权，使学校可以在一定程度上追求自身的利益，这样激励机制便得到了改善。同样，在产权清晰的状态下，出资人和学校法人的责任清楚，也会在一定程度上改变国有高教资产无人关心、无人负责的状态。
需要说明的是，我们为何一再使用“一定程度”、“一定范围”这类模糊不定的词语呢？这是因为，在一元投资主体条件下的产权明晰不可能达到绝对的产权明晰，产权的模糊状态仍然是十分常见的。既然如此，我们便有必要换个角度看一下产权明晰不能解决一些什么问题。因为这正是高教产权不能彻底明晰所带来的问题。
首先，一味强调产权清晰，不可能真正做到产权清晰，出资人所有权和法人财产权的权利边界难以做到十分清楚，政府对高校的种种干预难以从根本上避免。从高等教育改革的实践来看，呈现在我们面前的事实是，政府一直在致力于推进政校分开的高教改革，想尽了各种办法、采取了各种措施使高等学校成为具有法人财产权的高教市场主体；一方面又总是在有意无意地利用自己手中的行政权力去干预高校的内部经营管理事务，经常出现从放权到收权、从政校分离到政校合一的反复。从经济学的角度看，法人财产权只不过是出资人所有权的派生权利，当出资人所有权只有一个主体的时候，又有谁来监督这个出资者不去任意干预法人财产权，造成对法人财产权的侵害呢？政校分开必须解决政府从高等教育产业的微观领域退出后，政府所有权应当在什么地方得到体现和保护的问题。
既然产权不可能做到真正的清晰，那么现代产权制度所要求的法人治理结构就不可能在高校中真正建立起来，而权利的模糊必然造成责任的不清。在这样的状态下经营高校，我们所刻意追求的办学效益就难以得到实质性的提高，学校经营管理的低效甚至无效仍然会继续困扰着我们的高等教育。因为高校法人治理结构的不健全将使得监督无力、激励不足，产权经济学家们所描述的“搭便车”、“偷懒”等“机会主义”的“道德风险”将一如既往地存在于高校之中。
其次，高校应当是高校经营管理者的学校，最优秀的教育管理者应当运营最优质的高等教育资产。所谓高教资源配置的最优化，实际上就是让最优秀的高校管理者去使用最好的高教资源以便使得高等教育的产出最大化。然而，国有独资高校的这种产权清晰，是根本不可能为实现货币资本或实物资本与人力资本的结合创造出适宜的制度条件的。
可见，仅仅是在高等学校内部明晰产权，虽然从结果和内部管理的角度看抓住了现代产权制度的核心。但是，由于建立现代高校产权制度的基本要件并不存在，制度的创新不够，因此对学校的经营管理仍然难以高效。高等学校的产权改革仍然存在着—个方向和突破口的重新选择问题。
二、产权结构多元化：高等学校产权改革的再定位
对高等学校产权改革方向的再定位，离不开现代产权制度对产权结构安排的要求。根据上文对现代产权制度基本特征的介绍，我国高等学校产权改革方向的重新选择似乎应当定位在高校产权结构多元化上。这里所说的高校产权结构多元化是指高校投资主体的多元化，亦即出资人的多元化，或者说是狭义层面上的高校所有权的多元化。
产权结构多元化为解决国有独资高校一元产权安排所固有的一些弊端提供了可能性和现实性。这些弊端的概括称谓就是高等教育活动中经常被人们斥责的政校不分。而谈到政校分开，人们往往奢望政府远离高校，让高校享有“真正”的自由。实际上在国有制（或者说公有制）的范围内，这种所谓的政校分开是无解的。在国有制的框架内，不管政府过多地干预高校是多么的不合理，但有一点无论如何是符合经济学逻辑的，那就是政府利用自己手中的出资人所有权行使权利是理所当然、无可厚非的。这是因为，作为经济关系中最基本的所有权关系不可能退出高等教育领域，不可能不对高教活动产生作用，否则，政府所有权也就失去了它存在的意义了。所以笔者认为，所谓的政校分开，正确的理解应当是指作为高等教育产业的宏观管理者的政府与高等教育产业的具体运行组织（即高校）的分开，是指政府不能以宏观管理者的身份将政府的一些社会经济目标通过行政手段强加在高校身上。然而，在一元产权结构安排的国有独资高校的制度设定范围内，这一目标是很难达到的。
从世界范围来看，几乎所有的公立高等学校都必须承担一些政府对高等教育的宏观管理职能。事实上，承担政府的宏观管理职能正是这些高校存在的合理依据。由于市场是有缺陷的，这些高等学校就成为政府对高等教育进行宏观管理所需的政策工具的重要组成部分，为弥补市场的不足而服务。它们在根本上是非市场性的。虽然我国的高等学校有其独特的存在依据，但作为那些一元产权结构的国有独资高校，同样是承担政府宏观管理职能的政策工具。既然如此，我们所企求的所谓政校分开便很难取得实质性的绩效，而实现不了政校分开，也就实现不了产权清晰，产权清晰必须以产权结构的多元化为前提。
如果将一元产权结构的国有独资高校进行产权结构多元化的改革，使政府在利用行政手段贯彻其行为目标时遇到其他产权主体的抵制，就可以有效地推动政校分开的进程。在多元投资主体存在的前提下，股东会、校董会、学校管理层相互制衡的法人治理结构就有了良好运转的基础，高校的治理法人性才能真正体现出来。既然产权结构的多元化有助于政校分开，有利于高校法人财产权的建立，那么，它也就有助于高校管理者的职业化，有助于优秀的高校管理者更多地利用有限的高教资本，有助于出资人在全社会范围内选择优秀的高校管理者来运营自己的资本以增进其产出。在这里，我们还必须正确地理解出资人所有权和学校法人财产权的分离。这种分离并不是对出资人所有权的背叛，而是出资人所有权追求自身利益的逻辑结果。产权结构的多元化，实际上是所有权的分散化进而达到产权的社会化和高校的社会化。
产权的社会化和高校的社会化是高等教育产业发展的大势所趋，这体现出了否定之否定的经济哲学。在产权社会化和高校社会化的情况下，我们必须超越私有制的逻辑来看待高教资本的经营。在这里，高教资本的运营主要不是资本所有者的职能，而是资本经营者的职能。主宰和控制高校的不是远离高校的股东，而是与高校的命运息患相关的学校管理层。在出资人所有权和法人财产权相分离的现代高校产权制度中，高校经营者并不是高校资产的所有者，因此，不能按照私有制的逻辑，象对待小业主、个体户那样，从对私有财产的关切度出发来关心学校，而应建立起高校管理者的职业利益和风险机制。在产权结构多元化条件下，谁来运营高教资本、经营高校资产，应当由多元出资人根据全社会和全行业对高校管理者的考核、评价来确定，而不是像国有一元产权结构前提下那样由政府任命。这样，那些经营业绩好、社会评价高的高校管理者就更有可能被一些有实力的高校所聘用，实现高等教育货币资本与人力资本的结合，从而优化高教资源的配置，扩大高等教育的产出。
总之，为了真正建立起所谓的现代高校产权制度，使高校在高校管理者的治理下尽可能地增加出资人的所有者权益，高校产权结构的多元化就应当成为最基本的高校产权制度安排。当然，将产权结构多元化极端化也是不科学的。因此，为了避免不必要的误解，在这里笔者必须指出：第一，高等学校的产权改革应当分类进行而不能一刀切。我们虽然强调多元化的产权结构，但并不是要求所有的高校都改成多元产权结构，一定数量的一元产权结构的国有独资高校的存在对于政府的宏观管理职能的实施是必要的。第二，多元产权结构本身也有一个合理化的问题，产权结构的配置是否合理对于高校治理的高效率并非无足轻重，不能认为所有的多元产权结构都是合理的，产权过于分散和过于集中都可能会导致高校经营管理效率的降低。产权结构配置状况对高校经营管理绩效的影响以及如何安排多元的产权结构是摆在我们面前的另一个重大研究课题。第三，高校产权结构多元化是一个循序渐进的过程，其发展速度应限制在由此而造成的信息沟通成本和协调成本上升的速度低于由此而产生的社会经济效益上升的速度范围内。限于本文的论题和篇幅，在此仅仅提出问题，略而不论。
最后，需要进一步说明的是，将高等学校产权改革重新定位在产权结构多元化上，并不是否定产权清晰化的改革。我们要特别强调的是，没有产权结构的多元化，没有产权结构配置的合理化作为制度前提，产权清晰是难有太大作为的。