国有资产监管新体制下若干问题的深层次思考，本文主要内容关键词为：深层次论文,国有资产论文,若干问题论文,新体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123.7文献标识码：A文章编号：1005-0892（2003）11-0026-03
一、老板与政府：如何和谐互动，共存、共荣、共利？
国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）4月挂牌，如一石击水，引起社会各界关注。可以说，“国资委”这个全新的机构既没有本国的经验可借鉴，也没有他国的模式可仿效，它是在中国的现实条件下一种完全意义上的机构创新。相关利益者都希望在这场新制度安排的变革中，自己能够更多地分得一杯羹。通过报道我们发现，政府所注重的是“国资委”的所有者职能及这种职能与政府社会管理职能的分离，强调的是如何由所有权缺位转变到所有权到位，强调的是由国有资产管理到国有资本管理的转变，强调的是以现金流为基础的业绩衡量标准及新的薪酬制度的确立等。一句话，通过管资产、管人与管事的合一赋予国资委以更多的实际权力。用国资委主任李荣融的话来说，就是对国有企业的管理要做到不越位、不错位、不缺位，保证国有资产保值增值。对国有企业的高层管理者来说，他们注重的是政府如何放权让利，使他们手中的权力能够得到无限发挥。对于私营企业家来说，他们所注重的是如何在新的准入规则下进入国有企业进而“盘活”国有资产。而股民关注的是国有股减持的问题，即如何出台对他们有利的政策。
随着5月《企业国有资产监督管理暂行条例（草案）》（以下简称《条例草案》）的通过，中国国有资产管理体制改革将会出现一个新阶段。已通过的《条例草案》把国资委的职能定为资产的出资人，而放弃了以往的政府公共管理的职能。这意味着，国资委应当是一家“大公司”或“大企业”，而不是先前认知的政府机构。既然国资委是一个类似公司的单位，那么企业的终极所有权便为国资委。国资委的组织架构表明，政府以《公司法》为依据，委托“国资委”行使所有者的职能。这就是说，对于政府来说，国资委是代理人；对于国有企业来说，国资委是委托人，扮演“老板”的角色。国资委具有双重身份，处在相当复杂的委托代理关系的中心。首先，如何保证作为国有企业委托人的国资委能有效地行使其所有者的职责而不通过与国有企业合谋——实际上两者都是代理人——来掏空国有资产？作为政府代理人的国资委怎样保证它能按照委托人的指令作为，有效履行所有者的职责？其次，即使国资委保证能按照委托人的指令作为，作为国资委的委托人——政府是国有资产的最终委托人吗？如果不是，国有资产的终极所有者是谁？政府如何保证自己的指令能够代表终极所有者的利益？还有，即使政府能够代表终极所有者的利益，那么，它与公共管理者职能即政府的行政职能如何协调？
上述种种关系尽管复杂，但核心问题只有一个，那就是：国有资产保值增值的所有者职责与维护社会稳定、保持国民经济可持续发展的政府职责之间的协调问题。过去政企不分的根源在于政府与国有企业之间存在着双重经济关系：政府作为社会经济管理者与国有企业之间的政企关系；政府作为国有资产所有者与国有企业之间的产权关系。因此，所谓政企分开应该包含两个方面的内容，从第一重经济关系看，政企职责分开意味着政府应像管理非国有企业一样管理国有企业，即只是运用财政、金融等宏观调控手段从企业外部对其经营活动实行间接调控；从第二重经济关系看，政企职责分开则意味着要正确处理政府出资人所有权与国有企业法人财产权约束机制。从新的国有资产管理体制框架和国资委的定位来看，政府与国有企业之间已经不再有直接的经济关系，国资委专门履行出资人职责，政企分开问题应该能够得到较好解决。现代公司制下，“老板”与企业之间的关系是明晰的，两权分离也是公司制企业的通行做法，国资委与企业之间的关系有较为成熟的惯例可以借鉴。需要进一步研究的问题在于国资委与政府之间的关系。作为公共管理者，经济增长、充分就业、物价稳定是政府的重要目标，经济景气时退，不与民争利，经济萧条时进，以维护社会稳定；政府同时又是国资委的委托人，或者说“老板”。国资委按照老板的指令办事，应当说理所应当。同时，国资委又是国有资产的出资人代表，以国有资产的保值增值为己任，和一般投资者有着相同的动机和行为模式，经济景气时不免有扩大投资的冲动，经济萧条时则减少投资或者按兵不动。国资委的行为如何与政府的要求相协调，同时又与自己的职责相称，做到不越位、不错位、不缺位，保证国有资产保值增值，是新体制的难点之一。处理不好，矛盾就会积聚在国资委，正如过去问题在国有企业的沉淀，使国资委成为下一步改革的对象。
二、资本流动机制：如何做到既有利于市场化的有序退出，又有利于市场化的便利进入？
国有资产以国有企业的形式大量存在，已经被公认为问题重重，需要改变。从理论上来说，国有资产从企业形态转化为公共产品形态、货币形态或者资源形态都是可取的，本质上并没有优劣之分。但从我国的实际情况来看，恐怕是转化为货币形态更为迫切和急需。我国目前正处于转轨时期，转轨时期的最大特点是社会问题大于经济问题，货币形态的国有资产对于抹平转轨创伤、减轻社会震荡无疑具有最大的效力。从其他两种形态的国有资产来看，很多公共产品建设具有一定的营利性，这样只要放开市场准入限制就可以吸引民间资本来投资。如温州的机场就是民营企业投资兴建的；资源形态的国有资产虽然是一个方向，但它是一个长期的任务，我们在短期还无暇顾及。维护社会稳定和保持经济良性发展是一个短期的、比较迫切的任务，而且这一开支几乎完全需要国家来支付。因此，国有资产从企业形态转化为货币形态，是我们目前一个最重要的转化方向。
当前，摆在国资委面前的一项重要任务就是通过促进国有资产的流动，调整国有经济布局和结构。静止的资产无法体现其价值，资产只有在流动中才能保值增值。据悉，一些地方账面上的国有资产虽已被有关部门“看管”起来，但由于难以流动，正造成更大流失，就像一根“冰棍”，咬一口有人管，可放在那儿慢慢化掉甚至最后变成一根杆了，却无人过问。目前这种“账房式”管理难保资产不会形成“僵滞”流失，而且这种流失范围更广、损失更大。《条例草案》第14条关于国有资产监督管理机构的义务，把推进国有资产流动和国有经济布局调整列在第一位，正是基于对“僵滞”流失的认识而采取的防范性规定。实践证明，不调整布局，不收缩战线，单纯强调管，永远不可能管好。从各方面的信息来看，上上下下、方方面面对于收缩战线、促进国有资产的流动有着较为一致的看法。但落实这一任务，真正实现从“管理资产”到“经营资本”的跨越，国资委的担子并不轻松。它需要一个科学合理又切实可行的国有资本流动机制，做到既有利于市场化的有序退出，又有利于市场化的便利进入。
关于国有资产的退出，上海等地做过一些有益的探索，其经验是：走好“四道程序”，把握“三个抓手”，看紧“两个场所”，用好“一个模式”。所谓“四道程序”，即国资退出首先要进行评估、审计；其次，退出要进行公示、公开；第三，对买方要进行一定的资质审查，看有无购买实力；第四，要让律师事务所、资产评估事务所等中介机构参与国资退出工作，发挥其服务、监督功能。程序到位是国资安全进退的前提。“三个抓手”为：一是适时扩大社会事业和基础设施等领域的对内对外开放，引进各类社会资本，支持高新技术和新兴产业的发展。二是充分发挥投资管理型公司的作用，加快推进国资管理从企业管理向股权管理转变，为推进国资有序流动创造有利条件。三是通过优化壳资源配置和重组上市公司资产，发挥上市公司在国有经济战略性调整中的重要载体作用。“两个场所”是指上海产权交易所和上海技术产权交易所。上海规定，公有资产的交易必须到产交所去交割。2002年，上海产权交易所为国有独资企业实现“有进有退”的产权交易合计894宗，交易金额达266.78亿元。公开性使得产权交易所为企业改革、国有经济结构调整提供了一个相对“阳光”的交易平台。“一个模式”即通过股份多元化逐渐退出，先变国有独资为国有控股，再渐渐减少国有股份，直至可以不控股。有条件的地方也可以一步到位，实现国资经营公司对下属企业由原先的经营性管理转变为股权管理。股份多元化与直接卖企业不同，具有过渡平稳的优点，既有利于国资管理部门实现从管企业到管股份的转型，又有利于实现企业所有制格局的调整，发展混合所有制企业。上海现有国有资产5700亿元，其中经营性资产达4000亿元。这些经营性资产有一半处在竞争性领域。目前，上海正考虑在未来5年内完成国资从一般性竞争领域退出，退出的重点区域不仅包括中小企业，还涉及到70家市管企业和40家国资授权经营公司。上海的经验今后是否适用，在全国是否具有普遍意义，仍需进一步论证和实践的检验。
关于国有资本的进入，目前谈论得还比较少，但国有资本流动机制的设计决不能忽略这一方面。整个国有经济的布局和结构需要有进有退，退而有序平稳，避免给社会经济造成动荡；进而有为，积极推进国资转向先导性、基础性、公益性领域，带动更多社会资本在此聚集。在降低国资比重的同时，力争实现把国资的主要部分集中于三种行业——国家安全、资源垄断、公共产品和两类企业——支柱产业、高新技术产业中的重要骨干企业。即使在完全竞争性领域，保留或建立市场化的国有资本进入的便利通道也并非多余。Sars疫情已经给我们敲响了警钟，若疫情持续一年半载，相信国家不会眼睁睁地看着受到严重冲击的商业零售业全行业破产，除了财政直接援助外，追求保值增值的国有资本的进入也可以成为振兴市场信心的措施之一。没有一个好的国有资本流动机制，国有资本的运营效率就要大打折扣，甚至事与愿违，证券市场上国有股减持的被迫停止就是一个生动的反面教材。国有资本流动机制设计不能只考虑眼前较为迫切的“退出”问题，还应当着眼于长远，把进入与退出结合起来，这样的机制才会有较强的适应性，其生命力才会更持久。
三、国资退出：得来的钱怎么用？
据悉，我国目前国有资产达11万亿元，国有企业达9000家，如此庞大的国有资产规模、如此众多的企业数量，要管好几乎是不可能的。实践也证明了这一点，就连管理水平居于全国前列的上海，国有资产年收益率只有4.5％，低于混合所有制企业8％的资产收益率和5.18％的银行贷款利率。因此，国资收缩战线、提高效率的潜力大，迫切性也很强。关于国资退出，理论界有较多的论述，实务界也有较多的探索，本文不再赘述。关于国资运营收益的使用，目前谈论得还比较少，刚出台的《条例草案》对国有资产收益的管理，讲得也比较原则，因而，需要进一步的研究。
据笔者推断，四大国有银行未剥离不良贷款仍在20000亿元以上，呆、坏账约占一半，在10000亿元左右。已剥离到资产管理公司的不良资产质量更差，回收率估计在30％，预计损失也在10000亿元左右。由于体制的原因，国有企业发展资金来源是国家财政，后转为国有商业银行贷款。国企经营不善造成的损失，自然转嫁到国有商业银行头上。国家通过国有商业银行变相地统负国有企业的盈亏，由财政亏损转变为银行的不良贷款。而金融系统的不良贷款则是造成金融风险的主要隐患。国家为消除金融隐患，出台了一系列的政策与措施，但问题仍未根本性解决。一方面，我们有庞大的国有资产需要退出，另一方面我们有巨额的不良贷款需要核销。国有资产也好，不良贷款也好，其所有者都是国家。由此可见，国有资产的退出可以为清理不良贷款，化解金融系统风险提供重要资源。
我国长期实行“高积累，低消费”的收入分配政策，又通过“剪刀差”从农业转移了大量财富，可以说，现在的国有资产是全国人民长期辛勤劳动的结晶，离退休职工和农村孤寡老人为祖国的建设作出过贡献，应当老有所养。因此，用国资退出获得的资金充实社会保障基金，是对历史的尊重，方向是正确的，符合国有经济布局和结构调整的要求，有利于进一步完善现代企业制度，促进社会保障体系的建立。当然，这是一项探索性工作。我们要吸取通过境内证券市场减持国有股筹集社会保障资金失败的教训，制定出系统性的、市场广泛接受的国有股减持或国有资本退出的实施方案。
中央政府要统一确定国有股转让收入的使用办法。这种收入一般不应该被用于投资，而应该用于补充社保资金的不足、核销呆坏账等。国有资产管理机构要忠实地履行出资人职责，严防出现争先“一卖了之”，或对经营者半买半送等情况，造成国有资产流失。国资退出获得的钱要有明确的使用规定和严格的使用办法。否则，很快就会把可能用于解决或部分解决对职工历史欠账和银行不良债务的资源耗尽，那就会造成严重的社会后果。
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