美国住房金融体系及其经验借鉴———兼谈美国次贷危机，本文主要内容关键词为：美国论文,住房论文,金融体系论文,危机论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、美国住房金融体系的机构设置及运行模式
美国住房金融体系既充分发挥了商业性金融机构作用，也体现了很强的政府意志。图1描绘了当前美国住房金融体系的机构设置和运行模式。居民家庭、抵押贷款发放机构、政府支持企业、投资者、保险和担保机构是该体系的五大行为主体，联邦住房金融委员会和联邦住房企业监管办公室是两级市场的政府监管主体。
图1 美国住房金融体系(实线代表资金流向，虚线表示主体行为)
住房金融一级市场的行为主体，包括贷款购房人、抵押贷款发放机构和一级市场保险机构。商业银行、储贷协会、互助储蓄银行等金融机构与购房人签订抵押贷款借款合同，金融机构发放住房抵押贷款，购房人按约定逐期还本付息。与我国不同的是，美国联邦法律规定，如住房贷款价值比超过90％，借款人必须购买抵押贷款保险(实际操作中贷款价值比超过80％就要购买保险)。联邦住房管理局、退伍军人管理局为符合条件的家庭提供住房抵押贷款保险，私营保险机构提供相关的商业保险服务。按是否有联邦住房管理局(或退伍军人管理局)保险，住房抵押贷款分为联邦住房管理局(或退伍军人管理局)抵押贷款和普通抵押贷款。
住房金融二级市场的行为主体，包括抵押贷款发放机构、政府支持企业、二级市场担保机构和投资者，其运作机制实际上就是住房抵押贷款证券化的过程，并通过住房抵押贷款证券化分散了贷款发放机构的信用风险和市场风险，提高了住房金融一级市场的流动性。政府全国抵押协会在这个过程中对联邦住房管理局/退伍军人管理局抵押贷款证券化产品提供担保。
为促进住房金融市场的平稳运行和公共住房政策目标的实现，美国政府专门设立了联邦住房金融委员会和联邦住房企业监管办公室，分别负责一级市场和二级市场的监管。由于一级市场上的抵押贷款发放机构众多，难以实施直接监管，因此美国政府将全国分为12个片区，相应建立了12家联邦住房贷款银行(作为联邦贷款银行系统的成员机构)，12家联邦住房贷款银行共吸收了8104家抵押贷款发放机构作为会员，使联邦住房金融委员会通过直接监管12家联邦住房贷款银行，间接实现了对一级市场的监管。二级市场上则由联邦住房企业监管办公室负责监管联邦全国抵押协会和联邦住房贷款抵押公司。值得特别指出的是，联邦住房金融委员会和联邦住房企业监管办公室与货币监督管理局(Office of the Comptroller of the Currency)、储蓄机构监督管理局(Office of Thrift Supervision)、联邦储备系统管理委员会(Board of Governors of the Federal Reserve System)共同被称为美国金融体系的五大监管机构。
二、美国住房金融体系中的公共住房政策
(一)住房金融一级市场中的公共住房政策
第一，从金融机构的角度。美国住房抵押贷款发放机构广义上包括储蓄类金融机构(如互助储蓄银行、储贷协会和商业银行)和非存款金融机构(如抵押银行、人寿保险公司和各种投资基金)。从历史上看，商业银行主要服务于高利润、低风险的高收入阶层，而储蓄机构缺乏和商业银行竞争的实力和能力，所以一开始就涉足低收入阶层的存贷领域，发挥着拾遗补缺的作用，并得到了联邦政府的政策优惠和扶植。例如，储贷协会住房抵押贷款业务的利息收入不仅可以根据情况减免税，而且允许收入中的很大部分列入坏账准备，免予纳税；允许储蓄机构支付高于商业银行的储蓄存款利率，允许其跨地区设立分支机构。
第二，在抵押贷款产品设计方面。美国政府在首付款比例和贷款利率两个方面，均有面向中低收入家庭的政策优惠。
首付款比例优惠主要体现在：1.经联邦住房管理局/退伍军人管理局保险的住房抵押贷款，购房者的首付款比例只有5％，而无联邦住房管理局/退伍军人管理局保险的，购房者的首付款比例为20％。2.20世纪90年代，储蓄机构推出了带有补贴性质的抵押贷款产品，中低收入家庭的首付款比例进一步降低到了3％。3.2003年布什总统签署了《美国梦首付款法案(American Downpayment Act)》，推出了每年2亿美元的首付款资助计划，规定将为购房的中低收入家庭提供1万美元或住房购买价格6％的首付款资助，这对很多中低收入家庭基本意味着零首付。
利息补贴优惠主要体现在通过利息率津贴支持中低收入家庭购房。1968年在《住房和城市发展法(Housing and Urban Development Act)》规定，中低收入家庭购买住房贷款利率按市场利率确定，政府直接给贷款机构支付利息津贴。该法案的执行使符合条件家庭购买住房时实际支付的抵押贷款利率降至1％，大幅减轻了其还款负担。
第三，在抵押贷款担保和保险方面。联邦住房管理局和退伍军人管理局，承担着为中低收入家庭购房贷款提供保险和担保的责任。
联邦住房管理局成立之初的短期目标是在大萧条中稳定住宅产业，而长期策略是为了使美国中低收入的家庭买得起房。联邦住房管理局为中低收入家庭提供购房贷款信用保险，并相应承担因借款人无力偿还或房屋贬值造成损失的全部责任。因此对住房抵押权人来说，联邦住房管理局保险的抵押贷款基本上没有坏账风险。联邦住房管理局制定了很详细的抵押贷款标准，只要满足这些标准的要求，购房者就能申请到联邦住房管理局的抵押贷款保险。联邦住房管理局承保的抵押贷款有最大贷款额限制，数额根据各个地区的生活水平和价格指数制定。
符合条件的退伍军人购买住房，可以得到退伍军人管理局提供的部分抵押担保。每个人的服役情况不同，担保额也不一样，一般在抵押贷款总额的25％～50％之间。退伍军人管理局的抵押担保和联邦住房管理局的抵押保险可以结合一起来用，如退伍军人管理局提供25％的贷款担保，再向联邦住房管理局申请75％的抵押担保，那么，对中低收入的退伍军人，可以得到100％的抵押贷款，无需支付首付款。
第四，在联邦住房金融委员会对一级市场监管方面。联邦住房金融委员会是美国联邦行政体系中的一个独立机构，职责是监管12家联邦住房贷款银行并确保其安全、稳健地运行，有效履行其住房与社区发展政策。对联邦住房贷款银行与社区发展政策目标的监管，主要是监督其执行可支付住房计划和社区投资计划的情况。
可支付住房计划是美国政府解决中低收入家庭住房问题的主要政策之一。该计划旨在用可支付住房计划基金为收入在当地中位数水平80％及以下的家庭和个人提供购房资金支持，为收入在当地中位数水平50％以下的家庭提供租房资金支持。12家联邦住房贷款银行每年都要缴纳可支付住房计划基金，且每年缴纳的最低数额不少于上年度净收益的10％，或1亿美元。各联邦住房贷款银行可以通过竞争申请计划或住房自有专项支持计划机制，从可支付住房计划基金中获得资金，用于其向符合条件的中低收入家庭发放住房抵押贷款时，提供现金资助。从1989年以来，可支付住房计划已累计提供了29亿美元赠款，资助了57.5万套可支付住房。
社区投资计划是联邦住房贷款银行以低于市场利率为其会员提供资本金，供其用于发放社区开发贷款的计划。从1989年以来，社区投资计划共提供了470亿美元优惠贷款，资助建设了60万套住房和众多社区经济发展项目。联邦住房贷款银行还设立有社区投资现金补贴计划，以便让会员机构能对特定地理区域的社区经济发展项目提供贷款，包括土地受污染地区和受军事基地关闭影响地区的改造等。
(二)住房金融二级市场中的公共住房政策
首先，二级市场由政府支持企业主导。自20世纪70年代以来，美国在二级市场上形成了联邦全国抵押协会、联邦住房贷款抵押公司和政府全国抵押协会。联邦全国抵押协会和联邦住房贷款抵押公司作为政府支持企业，其公共住房政策目标都是为了促进二级市场发展，使居民家庭能方便地从抵押贷款发放机构获得更便宜的抵押贷款。联邦住房企业监管办公室统计显示，截至2007年底，两家政府支持企业在全美住房抵押支持证券余额中占有70％的份额，加上政府全国抵押协会担保发行的抵押支持证券，总份额达到80％，完全主导了二级市场。
其次，政府全国抵押协会则行使了为联邦住房管理局和退伍军人管理局抵押贷款证券化提供担保的职责。政府全国抵押协会和联邦住房管理局同为美国住房与城市发展部下设的政府机构，二者形成了联邦政府对中低收入家庭住房抵押贷款的“一条龙”担保。
最后，二级市场由联邦住房企业监管办公室严格监管。联邦住房企业监管办公室的职责，是“通过对二级市场的全面监控，特别是对联邦全国抵押协会和联邦住房贷款抵押公司的实时监控，保持住房抵押贷款二级市场的安全和稳定，从而构建健康的、强大的住房金融体系”。依照美国住房与城市发展部的要求，联邦住房企业监管办公室监督政府支持企业每年购买中低收入家庭住房贷款和市中心住房贷款的执行情况，以辅助实现政府的公共住房政策目标。
三、次级抵押贷款危机对美国住房金融体系的冲击
(一)次级贷款市场及其危机的爆发
依照贷款人信用等级差别，美国个人住房抵押贷款市场分为三类，即优质抵押贷款市场(Prime Mortgage)、次优级抵押贷款市场(Alt-A Mortgage)和次级抵押贷款市场(Sub-prime Mortgage)。次级抵押贷款(以下简称“次贷”)的借款人是还款能力较差、甚至无法提供收入证明的低收入人群以及负债较重的中产阶级。由于次贷借款人信用等级差，违约风险高，因此贷款发放机构要求较高的贷款利率，并且大都采用可调整利率抵押贷款。
20世纪90年代以前，次贷业务鲜为人知，高违约风险使绝大多数金融机构不愿涉足次贷市场。然而，这种情况自90年代中期开始发生了重大转变。由于美国房地产市场快速升温，加之政府持续鼓励住房自有，大批私人金融公司嗅到了次贷业务中蕴藏的丰厚利润。只要次贷违约比例较低，涉足次贷及其债券市场的抵押贷款发放机构、个人和机构投资者就能从中赚取高额利润，而美国房地产市场的大好形势让这些金融机构和投资者信心暴膨，原本最不为人看好的次贷业务反而成为金融机构竞相追捧的“香饽饽”。2001年至2003年间，新增次贷占新增个人住房抵押贷款的比重维持在8.0％～8.6％，2004年该占比一跃达到18.5％，2005年和2006年则都超过了20.0％，截至2007年3月，美国次贷约650万笔，总额1.3万亿美元，占个人住房抵押贷款总额的12.5％。
随着美联储的17次加息，2006年美国房地产市场开始向下调整。在不断增长的利息和不断下降的房价的双重压力下，大批次贷借款人违约。2007年4月，美国第二大次级抵押贷款机构——新世纪金融公司申请破产保护，其后几个月内，美国多家涉足次贷及其债券业务的金融公司和投资银行，或传出大幅亏损消息，或申请破产保护，次贷危机全面爆发，并迅速波及欧洲、日本、澳大利亚等世界主要金融市场。我国多家银行也因购买次贷债券而受到不同程度的拖累。
(二)次贷危机产生的原因
次贷危机产生的直接原因是金融机构过分自信，过度拓展次贷业务，而根本原因则在于政府监管缺位。从前文的介绍中，似乎可以认为美国政府对住房金融市场的监管已经非常全面了，其实不然。
首先，8104家联邦住房贷款银行会员机构并不是一级市场上的全部抵押贷款发放机构，2007年它们发放的个人住房抵押贷款占美国个人住房抵押贷款总额的84％，这意味着尚有市场份额占16％的其他金融机构未受到联邦住房金融委员会监管。而占有次贷市场59％份额的前10大抵押贷款发放机构，都不是联邦住房贷款银行会员。
其次，二级市场上虽然80％的住房抵押支持证券是由政府支持企业发起的，受到联邦住房企业监管办公室的严格监控，但由私人机构发起的另外20％的住房抵押支持证券则不在联邦住房企业监管办公室的监管范畴。除住房抵押支持证券以外，二级市场上基于住房抵押贷款的证券产品及其衍生品品种繁多，创新速度很快，加大了市场监管的难度。
在美国住房学会(NHI，National Housing Institute)主席约翰·阿特拉斯(John Arias)看来，次贷危机早在20世纪80年代末到90年代初储贷协会危机的时候就已经埋下伏笔，政治经济因素是导致政府管理缺位的更深层次的原因。
1980年，美国国会通过《存款机构放松管制和货币控制法案(Depository Institutions Deregulatory and Monetary Control Act)》，取消了统一的抵押贷款利率，允许贷款发放机构根据借款人的风险和信用状况设定灵活利率，银行业管制自此放松。储贷协会也一改不以盈利为目的的宗旨，经国会同意，开始与私人金融公司等商业性贷款机构竞争，由此拉开了近10年的银行业纷争的序幕。行业纷争进一步引发兼并浪潮，一级市场上抵押贷款发放机构重新洗牌，储贷协会不再是一级市场上的“大哥大”，商业银行、保险公司、信贷公司和私人贷款机构转而成为金融服务的主要提供者。诸多私人商业性金融机构的参与为次贷危机埋下了隐患。
另一方面，美国政府的政治导向客观上为诱发了次贷危机。提高住房自有化率历来是美国政客坚持的执政导向；与此同时，共和党还非常推崇“经济自由化”，他们认为应当尽可能减少对资本市场和私营经济的干预，发挥市场经济的“自由”潜能。很多私人贷款机构、投资银行、基金经理恰恰抓住了这两点政治导向，大举拓展次贷相关业务，市场上甚至出现了大量次贷经纪人(Sub-prime Mortgage Broker)，形成了从借款人到经纪人，再到贷款机构、投资机构的次贷业务链。
联邦储备委员会委员爱德华·格兰里奇(Edward Gramlich，于2005年8月辞职)曾于2000年多次警告国会“次贷市场已经变成‘掠夺性贷款’市场，如不及时监管，将危害到居者有其屋的美国梦以及住房资产价值。”但是其警告并没有引起国会的重视，原因并不难理解，当时美国国会议员中有相当数量代表着华尔街上持有次贷资产的大银行或投资机构的利益。
(三)美国政府应对次贷危机的政策措施
虽然次贷在美国个人住房抵押贷款总额中所占比重不高(12.5％)，但是由于金融市场的放大作用，其影响已经波及美国消费市场、宏观经济乃至世界资本市场。为了有效降低次贷危机的不良影响并防止类似问题再度发生，美国政府正在酝酿多项政策措施，并很可能在下任总统上台后出台一系列新法案。
1.增设非盈利性的住房法律顾问机构，帮助借款人防范抵押品赎回权的丧失。由于借款人往往不了解金融机构的贷款方案，容易在谈判中或发生违约行为时因信息不对称而处于劣势。住房法律顾问的职责就是代表借款人在贷款合约签订、执行以及发生违约纠纷时与贷款发放机构谈判，保护借款人合法权益。
2.改变贷款利率的调整方案，使之更有弹性。对大批采用可调整利率贷款方式的次贷借款人而言，帮助他们避免抵押品赎回权丧失的最有效方法，是修改借款合同中有关利率调整方式的条款，使之更富有弹性。美国一非盈利性研究机构“可靠贷款中心(CRL，Center for Responsible Lending)”研究指出，目前拖欠或无法回收的次贷笔数约18％～20％，如果贷款发放机构能够采取更为灵活的次贷利率调整方案，而不是在基准利率升高时机械地抬高贷款利率，那么这些违约的次贷借款人都能够度过暂时的个人还款危机，而不会出现违约行为。美国国会已经就该议题进行多次商讨，准备出台相关法案指导贷款发放机构做出相应调整。
3.放宽联邦住房管理局抵押贷款申请条件，吸引更多借款人。美国国会于2007年底通过《联邦住房管理局现代化法案(the FHA Modernization Act)》，该法案放宽了申请联邦住房管理局抵押贷款的限制条件并降低了最低月还款额要求，以求增强联邦住房管理局抵押贷款的吸引力，使更多的信用评级较低的借款人放弃私人次贷，转而申请由联邦住房管理局提供担保的联邦住房管理局抵押贷款。
4.短期内扩大政府支持企业资产组合中次贷支持证券的比重。为了保证联邦全国抵押协会和联邦住房贷款抵押公司的安全稳定运行，联邦住房企业监管办公室一直对其资产组合施行严格的监控，因此两家政府支持企业的资产组合中基本都是低风险的优质资产。但是出现次贷危机之后，美国政府担心二级市场上的其他商业性的证券公司和投资公司会放大次贷影响，因此要求政府支持企业短期内采取非常手段，加大次贷支持证券的持有量。
5.修改破产清算时的资产处置顺序。由于房地产市场走低，次贷借款人的债务大都超过其房屋价值，这意味着处置抵押品也无法抵消抵押贷款债务。对这些家庭而言，宣布破产是走出债务危机的最有效的方式。但是依照目前破产清算时的资产处置顺序，房屋是第一处置品。破产清算将导致借款人“无家可归”。为此，美国不少政客在呼吁修改破产清算时的资产处置顺序，把房屋列在其他不太重要的资产之后，以尽可能避免次贷借款人流离失所。
6.实行抵押贷款市场改革，禁止从事“掠夺性贷款”业务。次贷危机爆发的直接导火索是贷款发放机构和次贷经纪人串通勾结，钻联邦法规和州法规的空子，大肆开展带有欺骗性的“掠夺性贷款”业务。为此，美国政府将改革次贷市场的管理模式，禁止金融机构从事“掠夺性贷款”业务。联邦政府要求抵押贷款发放机构必须通过查验纳税记录等材料证明借款人具备还款能力才能贷款；要求所有抵押贷款发放机构执行“指数指导利率(Fully-Indexed Rate)”；成立第三方机构，监督贷款发放机构对上述两项规定的执行情况，如有违反，其发放的抵押贷款视为“掠夺性贷款”；取消次贷提前还款的违约处罚，尽量减轻次贷借款人的经济负担；依照现有的《贷款实情法(Truth in Lending Act)》，设立针对次贷经纪人的监管机构，增大次贷经纪人和贷款发放机构之间的透明度。
四、美国住房金融体系的经验借鉴
(一)政府主导的抵押贷款保险和担保机制
美国住房抵押贷款保险覆盖了包括一级市场和二级市场在内的整个住房金融市场。在私营保险机构以外，体现政府职能的保险机构在两级市场上发挥了极大的保障和促进作用。联邦住房管理局和退伍军人管理局在一级市场上发挥担保职能，目标是为中低收入家庭提供贷款担保，从而帮助他们实现住房梦；二级市场上，政府全国抵押协会在参与抵押贷款证券化的过程中，充分起到了“政府担保”作用，联邦全国抵押协会、联邦住房贷款抵押公司虽然不做直接担保，但因其属于政府支持企业，仍可以体现政府信誉，同样可以达到“政府担保”的效果，从而最大力度地保障二级市场的繁荣。
(二)二级市场业务高度集中且由两大政府支持企业为主导
美国商业银行数量庞大，储蓄机构也较为分散，客观上造成了一级市场高度分散的局面，为了避免在二级市场上出现类似的问题，美国政府组织成立了两大抵押贷款证券化机构(联邦全国抵押协会和联邦住房贷款抵押公司)，通过集中各地各种住房抵押贷款业务来分散风险，并提供信用增级，使它们能以很低的利率(比同期美国国债利率略高)在资本市场上筹得资金。二级市场上的这种高度集中安排，一是便于提高它们的信用等级。联邦全国抵押协会和联邦住房贷款抵押公司作为政府支持企业，虽然是上市公司，但是具有强烈政府背景，对于投资者从心理或实质上都有增强信用的作用。如果二级市场上的证券化机构过多，政府是很难做出这样的支持的；二是便于监管。高度的集中使联邦住房企业监管办公室能很方便的监视两家公司的资本充足率、风险敞口等财务指标；三是为了达到规模效应，降低证券化的成本，从二级市场上筹得的低成本资金能以极低的加成传递到借款人手中。
(三)在住房金融的两级市场均设有独立的政府监管机构
在看到美国住房金融体系高度市场化的同时，也可以发现美国政府对住房金融一级市场和二级市场严格的监管力度。为了达到有效监管两级市场的目的，美国政府设立了两个政府机构(联邦住房金融委员会和联邦住房企业监管办公室)，分别独立监管一级市场和二级市场。设立专门的市场监管机构的直接好处在于：有利于明确监管目标和职责范围，有利于执行独立的住房金融政策，有利于与政府公共住房政策有效结合。
(四)住房金融体系带有强烈的公共政策目标
美国政府一贯以提高住房自有化率，帮助美国人民实现住房梦为己任。联邦政府在税收、金融、法律等多个层面、多个领域中的政策都体现出强烈的公共政策目标，住房金融体系尤其如此。美国政府通过抵押贷款担保、首付款支持、利息补贴等手段，给予中低收入家庭直接的金融扶持。二级市场上的监管政策也明显倾向于低收入群体。例如，美国国会在特许成立联邦全国抵押协会和联邦住房贷款抵押公司两家公司时，都明确规定了它们具有向美国人民提供更多可支付住房的抵押贷款的公共政策目标。为保证目标实现，美国住房与城市发展部每隔一定时间都会公布各种定量指标，如收购的抵押贷款中中低收入家庭的比例等，对两家政府支持企业予以考核。这两家企业也形成了以实现公共政策目标为荣的企业文化，称自己对于降低美国住房抵押贷款利率、增加自有住房家庭比例做出了的巨大贡献。
(五)防范一级市场上商业性金融机构的非理性扩张
美国发生次贷危机，源头上是因为对一级市场上的众多私人金融机构疏于管理，而这些商业性金融机构为追逐利益在次贷市场上的非理性扩张，又与美国推崇自由经济密不可分，因此，次贷危机的爆发是必然结果。美国政府通过次贷危机深刻认识到全面监管一级市场的重要性，一方面不能放弃抵押贷款市场中任何一个哪怕再小的子市场，另一方面又必须从住房金融政策和住房保障政策两个角度加强对低信用评级人群的关注。
由于我国住房金融市场的发展历史很短，公共住房政策并未在住房金融政策和住房金融体系中得到系统、清晰的体现，随着加大住房保障建设力度越来越成为全社会的共识，建立公共住房金融政策体系、完善公共住房金融政策工具，就成了一项迫切的任务。从控制住房金融风险的角度看，由于我国住房金融市场尚未经历过真正的房地产市场周期或金融危机的考验，金融机构普遍存在着轻视房地产金融风险的倾向，简单地从当前不良率水平低，就得出住房抵押贷款是银行优质业务、优质资产，进而应该大力发展的结论，而且对发展住房抵押贷款二级市场也缺乏热情。实际上，当前少数金融机构为扩大住房抵押贷款市场份额而展开的激烈竞争，政府监管政策和措施的不完善，缺乏住房抵押贷款二级市场作为信用风险和市场风险的分散机制，以及住房价格持续快速上涨后向下调整压力逐步增加等，都警示我们要居安思危。而美国住房金融发展的经验和教训，无疑会给我们提供有益的借鉴。
标签：金融论文; 个人房屋抵押贷款论文; 次贷危机论文; 次贷论文; 银行监管论文; 美国金融论文; 住房抵押贷款论文; 房屋抵押贷款利率论文; 企业贷款论文; 监管机构论文; 二级市场论文; 银行论文;