以行动者为中心的制度主义——基于转型政治体系的思考，本文主要内容关键词为：主义论文,体系论文,政治论文,制度论文,中心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D033 文献标识码：A 文章编号：1672-6162(2007)03-0028-08
新制度主义持一种“制度中心观”，强调制度的稳定性、自我实施，但转型政治体系中的制度变动剧烈，绩效低下，很难用新制度主义的观点做出有说服力的解释。因此，从行动者出发，来分析制度是一种可以尝试的研究路径。在构建这一路径之前，有必要对新制度主义的主要观点及其普适性进行简要梳理。
1 新制度主义“制度中心观”的普适性反思
尽管西方新制度主义政治学理论并不排除制度分析中行动者的作用，但出于对行为主义政治学的反思，它的各流派的核心理论观点是“制度形塑行为”，提倡把制度当作独立的，至少是一种“关键性、干预性变量”[1]，都重视制度的重要性，强调分析政治时要坚持“制度中心论”、制度对行动者的约束和制度的稳定性、能动性和自我实施(Self-enforcing)[2]；制度代表了政治中的一种自主力量，其重要性能从行为和结果上来认识。新制度主义政治学理论框架的基本经验基础及其要说明的现象都是出于成熟的西方民主政治及其相关的社会环境。从更一般的意义上来说，新制度主义者的分析之所以可能，是由于支持自我为参量的封闭体系(Self-referentially Closed System)中的政治生活的重要特征。第一，存在高度结构化和高度稳定的宏观制度环境；第二，任何政治体系都存在两种重要的制度以对权力进行严格约束，即与政治相关的行动者之上的法律与宪法。制度稳定和相关政治行动者对法律与宪法的遵从，是使暂时的互惠经常化、惯例性政治交换得以进行的重要因素，也是与民主治理相关的重要因素。新制度主义政治学产生的特定的时空背景限制了用它研究这种背景之外的（具体说是非制度化或制度化极低的政治体系中的）政治现象时的适用性。对此，历史制度主义者反思说，“在人类行为还受不同时空的制度作用的条件下，政治科学所能提供的，只能是一种对政治知识的有限概括”[3]。罗伯特·贝茨(Robert Bates)认为，新制度主义对建立一种关于发展国家的政府行动的理论几乎没有什么帮助。在他看来，背后的原因是在发展中国家，民主制度很少构建起来，经常变化。他认为有两个问题需要分开来讨论：一是制度，特别是法律和宪法，仅仅具有有限的约束力，意思是说它们只是约束行动者选择，从而也是约束选择结果的软资源；二是这些国家政体受到体制不稳定的影响。结果，制度主义者的时代任务与作为一种分析工具的新制度主义价值观之间存在的裂痕，常常影响学者们对政治体系的制度化程度较低的发展中国家的研究。在制度化程度较低的政治体系中，现存正式政治制度的影响并不像高度制度化的政治体系中那样明晰可辨。在这种环境中，博弈的正式规则与普遍接受的非正式惯例之间存在相当大的差距[4]。这种差距产生了重要影响：(1)这种政体缺乏把行动者锁定在既定方向的制度机制；(2)低制度化的政体缺乏对制度具有否决权的执行者（如独立的司法机构）的尊重；(3)这种政体中，缺乏对公共代理机构的自主权与限制的界分[5]。
既然在转型的低制度化政治体系中，很多情况下制度得不到有效实施，那么制度在分析对这种政治体系中的政治现象的适用性就要大打折扣了，得到的结论可能根本不符合人们对这些政治体制的常识性经验体认。研究制度化程度比较低的政治体系，要深入探究制度的设计、自主性、绩效等问题，我们就不得不去研究制度背后的利益主体、制度的分层、制度框架中的各种行动者，从行动者与制度互动的角度分析问题。国内政治学者林尚立指出：“在政治社会学看来，政治不是简单的权力与制度及其运行，而是人与制度的不断互动所构成的政治生活，……这决定了把握权力与制度固然重要，但是认识与把握生动的现实政治生活更为重要。”[6]只有这样才可能更有说服力地回答行动者之间存在何种差异，哪些行动者具有更多行动资源与更大的行动能力？不同行动者之间的实际关系如何？行动者及其内部差异关系对制度创制与实施及其绩效有什么影响？什么样的制度对什么样的行动者重要或不重要？什么制度有效或无效，为什么有效或无效？什么时候，制度才是制度？对不同的行动者哪些制度更重要？制度的重要与否由什么来决定？新制度主义所说的“制度自主性”来自制度本身还是制度支持的行动者，它通过什么样的机制得以执行和表达？制度所支持的行动者为什么能够维持或改变制度？等等一系列重要问题。本文试图基于对转型政治体系的经验性感受，构建“以行动者为中心的制度主义”，在行为主义者与新制度主义之间采取一种折中主义，探求行动、制度与结果之间的关系，从而为解决上述问题提供一些可能的路径。
2 行动者的基本分层
这里，我们从行动者的政治资源、行动能力和利益价值偏好等方面对行动者进行分层或分类，并以此作为研究制度化的政治不平等再生机制的起点。行动者是受利益驱动的。“人们所奋斗、所争取的一切，都同他们的利益有关”[7]，行动者对自己利益的认知或说是偏好，是采取行动的前提与内在激励，不过，即使是行动者对自己利益有明确的认知，也有维护利益的动机，但能否采取行动，以什么方式维护或实现自己的利益，却受到其掌握的政治资源及其相关的行动能力的影响。政治资源指行动者可用来实现目标的工具或手段，主要包括组织资源（如组织化权力、群体），经济资源（如财富、金钱）和文化资源（如基于名誉的影响力和权威、人际关系、公共舆论等）。它是任何行动者采取行动的基础，正如沙波夫所说，“在缺少行动资源的情况下，即使最清楚的理解和偏好，也不能使实践发生改变”[8]51。行动能力是行动者运用可运用的政治资源实现自己目的的能力。由于不同行动者之间掌握的政治资源存在差别，所以不同行动者以什么手段或途径采取行动，其行动在多大程度上可以达到预期目的，都必须以他掌握的政治资源为行动基础。在其他条件不变的情况下，掌握行动资源越多，他的行动能力越强，达到预期目的的可能性就越大。当然，我们并不否认，不同行动者的组织形态，他们所掌握的政治资源、行动能力、和利益价值偏好之间的差别，会受包括制度在内的多种因素的影响。比如作为行动者行动激励的利益及其对利益的认知、偏好，会受到不同的利益机制，即不同的激励制度的影响，进而带来不同的甚至迥异的结果。这里我们只是把上述三方面的差别作为对行动者分类、分层的大体标准，至于影响这些差别因素，特别是制度因素，后面我们会从行动者与制度之间关系的角度给出解释。
本文以精英政治理论为理论蓝本来研究转型政治体系中行动者的分层。经典精英政治理论把政治行动者划分为精英（统治阶级）与大众（被统治阶级）。前一个阶级总是人数较少，行使一切政治职能，垄断权力，享有权力带来的诸多特权；后一个阶级在人数上处于多数，但受前一个阶级的指导和控制，至少从表面上看来，他们为前者生存提供所需要的物质资料和手段，是政治有机体维持其生机和活动的必要条件[9]。精英政治理论仅把政治系统的行动者划分为精英（统治阶级）与大众（被统治阶级），显得过于宽泛或粗略，不足以来说明现代政治体系中的行动者的复杂性，需要沿着这一基本分层进行细化，对研究转型政治体系的行动者来说，特别需要厘清精英内部的分类与分层及其内部关系、精英与大众的具体关系、行动者与制度之间的关系，才能更好地、清楚地理解处于转型过程中政治制度的运作机理及其绩效。这里，我们把精英分为政治精英、经济精英和文化精英。沙波夫指出，“只有个体的行动者才有行动的意图，在更高层次上的行动能力必定由内部互动产生。这意味着原则上可以从两方面来分析同样的经验现象：一是从外部分析，他是一个具有一定行动资源的复合行动者(Composite Actor)，他在策略中运用这些资源的能力可能有大有小；二是从内部分析，作为一个制度结构内部行动者的互动产生复合行动者的行动。①”按照这种思路，我们重点分析体制内政治精英的内部关系和政治精英与其他精英、大众的关系。
就政治精英内部而言，存在多层、多重委托代理关系。在公共选择理论看来，科层制的上下级间的委托代理关系中，存在严重的信息不对称，导致一系列后果。首先，作为代理人的下级对作为委托人的上级具有信息优势，出于自己的私利，下级会有意对上级隐瞒部分可能损害自己利益的信息，而把有利于自己利益的信息上传，使得上级可能因决策信息不充分，出现决策失误。其次，即便是信息可以按时充分地向上传递，也可能对处于科层制金字塔顶端的委托人造成信息过多，而超出委托人的信息处理能力，也会不利于科学决策与制度实施。再退一步讲，即使委托人得到的信息是充分的，且委托人具有足够的信息处理和判断能力，“等级间配合的福利效率仍然取决于掌握和处理这些信息的行动者是否具有仁慈的德性[8]178”。但这几项假设往往是不能成立的，因为代理人要有一定的直接应对环境的自由裁量权，更重要的是代理人也是追求自己利益最大化的“经济人”，这使得代理人可能并不按委托人的利益最大化行事，而有可能以牺牲后者的利益，来追求自己利益的最大化。同时，政治精英中的首要委托人，在整个政治系统中，也是一个代理人，也具有追求自己利益最大化的内在冲动，这与他作为代表公共利益的应然角色是冲突的。更需要注意的是，政治精英所在的科层制中，存在潜在利益不一致的多个委托人向一个代理人授权、或一个委托人向一个代理人授予多项彼此冲突的目标任务等问题，政治精英内部这种多层、多重委托代理关系，造成了具体行动者集多角色功能于一身，使委托人在如何控制代理人行动，使之符合委托人利益更加困难。如何解决这种困境呢？理论家们在“寻求一种能够实现帕累托最优式纳什均衡的‘激励兼容机制’，即代理人在追求自己最大化利益的行为，也符合委托人的最大化利益。这看似可能，但数学上精确而复杂的委托代理问题的解决方案并没有多大现实可行性。[8]179”在实际政治制度运行过程中，委托人对代理人的控制有两种模式，一种是巡警(Police Patrol)，即委托人直接监督；另一种是火警(Fire Alarm)，即对受代理人决策实际影响而产生的不满，做出反映。然而，不管哪一种控制模式，由于多个委托人的利益偏好不同，即使控制信息可以获得，也很难把它转换成有效的处罚。可以说，这种缘自科层制精英组织结构设置委托代理问题，造成了政治精英内部自我治理的困境，进而影响到政治精英所掌握的国家（以及各级政府）对社会的治理能力。
就政治精英与外部关系来说，出于寻求租金最大化的需要，政治精英控制最关键的政治、经济和文化资源，与一部分经济、文化精英结成同盟。同时，政治精英与应然的委托人之间的授权关系链条断裂（更确切地说是从来没有完整地建立起来）或弱化，致使他们所掌握的机构与权力不受有效制约，从而主导着制度创制与变迁，并把自己的利益、价值偏好注入制度之中。作为应然的委托人，大众沦为政治弱势群体，没有有效表达利益需要，维护自己权利的资源与能力。在这种情况下，相对于大众来说，精英掌握着“绝对的、前制度性的力量”，并成为规则的制定者和修订者，制度常常“服务于只有产生新规则的讨价还价权力的人的利益”[10]，在没有外部力量来约束这种“前制度”权力时，精英并不允许改变制度的实质性价值偏好。因此，观察诸如中国之类的转型的政治体系时，“还是要回到卢梭对这种现象的分析上来——制度建立在一个存在权力关系的社会中，因而它们必须反映这种权力分配关系；否则，它们不会持久。用政治学生涩的术语来讲，它们不能自我施行(Self-enforcing)。”[11]
与精英相对立的是大众，而在转型政治体系中，大众往往是社会弱势群体，而更是政治弱势群体。其主要特征是：(1)政治上处于原子化生存状态，没有组成社团的动力、能力、资源与法律制度支持；(2)几乎没有政治资源：他们掌握的经济资源仅能维持生存，不可能大规模转换成为政治资源，几乎没有文化上的话语权；更为关键的是，其政治权利与利益虽得到较为明确的制度化规定与保护，但在实际政治运作中，其政治权利又被排斥，还不时受到政治权力的侵犯，在与其利益相关的决策制定与实施过程没有发言权；(3)利益表达能力低下，对其利益受到政府侵犯时，出于搭便车意识、解决成本过高等因素考虑，一般只能采取忍气吞声的不反抗策略，很少采取集体行动，除非其群体性生存受到威胁。政治性弱势行动者大体包括农民、农民工、蓝领产业工人与雇员、个体工商户、城乡贫困人口和失业、半失业人员等。以传统政治意识形态中被称为政权领导阶级的工人阶级来说，国有企业和事业单位都蕴含着计划时代的国家控制资源与社会的意图，工会成为国家法团主义组织，工人被分解、控制在单位中[12]，作为一个具有行动能力的阶级，其独立表达、维护自我利益的功能已经基本消失。但这是就国有企业是一个稳定的集体的情况下而言的。国有企业改制过程中最可能出现的是厂方与工人利益的冲突，在这种情况下，工人往往从原来虚置的“主人翁”成为“弱势行动者”。对原来作为政权基础之一的农民阶级来说，他们尽管可以在生存群体内实行自治，但其自治机构村委会并不是一级政府设置，农民面临的权力非法侵犯主要也不是来自村中的精英，而是县、乡镇两级政府。当面对基层政治精英的非法侵害时，他们在村治中的资源与行动能力并不能起到有效的抵制作用。
3 以行动者为中心的制度分析
以行动者为中心分析制度，对制度进行分类，就必须涉及不同行动者之间的利益与价值这一核心问题。正如玛格丽塔·利瓦伊(Margaret Levi)所说，“一些制度为许多人的利益服务，而一些制度为少数人的利益服务，但都促进或调整权力资源。对制度的定义忽视了这一事实，没有抓住制度的明显的特征，也就是说没有反映权力分配的限制选择的机制（包括契约选择）。”[13]为了避免这一不足，我们把制度看作为了界定相关行动者的互相关系而设定的一些约束或激励，体现了不同政治行动者之间的权力资源不对称，实质上是把强制性资源与利益在不同行动者之间进行相对稳定的分配。
3.1 制度初始性选择模式
在经典社会契约论中，制度的创制是由不同行动者之间的利益纷争导致的。以行动者为中心的制度主义继承了这一点，并认为正是在某一制度结构的原初性创制或选择过程中，不同行动者之间的力量对比、纷争结果决定了制度的性质（结构性价值偏向），并深刻影响着后来的不同行动者之间的差别和制度变迁。这样看来，制度的原初产生方式成为我们要讨论和构建的以行动者为中心的制度主义的关键问题。制度产生的方式大体可以分为三种：(1)各方行动者的利益与力量基本平衡，并通过重复博弈认识到只有平等协商，共同制定制度，才符合各方的长远利益，以此为基础内生形成制度的自发秩序与演进路径。如温格斯坦(Weingast)等人研究的西欧中世纪商业法，就是这种制度生成路径的典型[14]。(2)由一个外来强势行动者，通过各种方式，把它的制度及其相应的观念强行植入另一个制度体系，使其发生实质性结构替代。比如第二次世界大战后，以美国为首的西方国家把其制度与价值观移植到日本和德国就是这种制度生成的典型。(3)各方行动者政治资源、行动能力与利益不平等，存在一个明显的强势行动者，由于其他行动者之间面临无法克服的“集体行动”困境而无法去制约强势行动者等因素，制度往往是这个强势行动者“精心设计的改变博弈形式的产物”[15]，并被强加于其他行动者之上。按公共选择理论关于“经济人”的假定，在这种制度生成路径中，在这种制度初始选择模式中，精英必然会依靠所掌握的各种资源，选择使自己利益最大化的制度结构，这种制度结构使各相关行动者之间进行的权力与利益的分配模式化、定型化。当然，我们不排除在强势行动者由“流寇”到“坐寇”转变的制度化过程中，会基于自己的长远利益的考虑，而使制度部分地体现其他行动者的利益与价值偏好。显然，它进一步会影响到制度结构内的不同行动者之间的行动资源、行动能力以及利益和价值偏好。在这种制度创制模式中，整个制度体现的是创制者精英的利益与价值偏好，他们掌握最重要的行动资源、具有最大的行动能力。转型政治体系的制度选择大体上属于这一种制度初始选择模式。
3.2 制度的重要性与自主性
在新制度主义看来，制度是重要的，决定着行动者的选择范围、行为偏好及其序列、行动能力。在“以行动者为中心的制度主义”看来，“制度重要”只是一个普遍性宏观命题，并不适用于解释微观层面上的制度问题。因为在具体制度与制度结果之间，行动者是关键性因素。这样就必须进一步追问什么样的制度重要、对谁重要，对不同的行动者哪些制度更重要，制度的重要与否由什么来决定等具体问题，否则“制度重要”就是空壳，不能说明制度的实质性问题。同理，对新制度主义政治学关于制度具有自主性观点，我们也必须进一步讨论制度自主性的来源、不同制度的自主性有什么不同、制度的自主性通过什么方式表达出来等问题。对于这些问题，我们必须从不同行动者的角度来认识具体制度的重要性与自主性。就某一制度而言，它对不同行动者或相关利益者所具有的重要性是一样的，同样，对于同一行动者来说，不同的制度具有的重要性也是不一样的。对于政治弱势行动者来说，那些保护他们的正常生存与政治权利的制度要比其他宏观的国家层面的制度更重要，尽管二者不一定完全对立。对精英阶层来说，维护他们利益的制度更具有重要性，当然精英内部还可以再分层，这样又引发了不同内部集团对制度重要性的需要与理解。对于制度的自主性，在新制度主义者看来，是来自制度的自我实施，“自我实施的行为标准是建立在自我效用最大化之上的。由于行为准则总是涉及人与人之间的关系，要使它们得到自我实施，某种形式的互惠是前提条件。如果我遵守这个准则，别人都不遵守并使我受到伤害，继续遵守这个规则对我有什么益处？因此，所谓自我实施的行为准则只能是集体理性的表现。所有试图解释它们的理论只是证明为什么集体理性是正确的，而不是证明了个人有遵守它们的理性动机。[16]91”这样看来，制度本身并不具有能动性，我们要进一步追问制度为何能自我实施，或者说制度为什么能够自我实施，那么，我们就必须考察具体制度相关行动者。实际上，制度的自我实施是行动者之间的一种重复博弈的均衡状态，即“规则在参与者中形成‘共享知识(Shared Knowledge)’，每个参与者都预期其他参与人将遵守规则，并且，其他人都遵守规则，对任意参与人来说遵守规则将符合其自身利益。”[17]由前述可知，这种重复博弈的均衡一般要以完全信息、各方平等参与博弈过程并享有基本共识或存在一个公平、公正的第三方为基本条件，但“这些条件即便是在历史上能有效作出政治决策的最有利的制度框架下也是不能满足的”[18]。制度重复博弈的均衡状态在处于转型的政治体系中并不常见，因为转型的政治体系可以说是从一种均衡转向另一种均衡，常常出现由行动者利益、价值偏好冲突等因素导致的制度低效或无效。在这种情况下，制度的自主性就不再表现为一种自我实施的重复博弈均衡，相反，不同制度的自主性是与支持它的行动者利益、行动者的政治资源、行动能力、及其与其他行动者的关系联系在一起的。一般来说，制度创制者——各类精英，拥有各种资源优势和较高的行动能力，他们所维护的制度代表着他们的利益，那么这些制度的自主性较大。相反，保护弱势行动者的正常生存与政治权利的制度的自主性，应该由其主体——弱势行动者来支撑，但由于他们的非组织化、原子化存在，集体行动的困境，交易成本过高等原因，只能交国家政府来承担，自己保留最低限度也是最根本的抵制权与监督权。但在制度化低下的政治体系中，弱势行动者向国家授权的过程实际上并不存在。他们的利益是靠被假设为全部“利他”的国家、政党和政府代为表达的，但是没有任何个人和组织没有私利，实际政治过程中，政党、国家与政府却表现出强烈的“经济人”理性。我们并不否认做为政治行动者的个人或组织有公益性或“利他”的一面，问题是我们能拿什么来保证它们的“私利”不会侵犯“公利”或“他利”呢？因此，保护弱势行动者的正常生存与政治权利的制度的自主性，因缺乏主体支持而变得极为孱弱，本来保护他们的制度可能变成侵犯他们的制度，中国原来收容制度就是一个典型的例子。
3.3 制度绩效
简单地理解，制度绩效就是制度的效果，进一步说就是通过制度实施所达成制度原定目标的程度。我们通常用制度结果所能达到制度预期结果的程度来测度一种制度绩效，如果二者相符程度高，则制度绩效就较高，反之就较低。就制度与行动者而言，“可供选择的制度的绩效应依照实质上谁得到了什么来确定，这样可以让利益群体回答什么对他们而言是好的问题。[10]113”新制度经济学所认为的，由制度结构而导致的经济效率提高并产生社会福利增量，在我们看来，只是衡量制度绩效的一个方面。另一方面，我们必须考虑作为制度绩效变量的后盾的行动者，即从不同行动者角度来考虑制度绩效的衡量问题，这是一个制度使谁得到什么、怎样得到、使谁失去什么、为何失去；行动者之间的得失是否存在此消彼长的关系等。进一步讲，应该考虑社会福利增量与政治权利在不同行动者之间的分配是否相对公正。满足谁的利益需要进行道德选择，因为在稀缺世界中，行动者A的权利可能就是行动者B的义务。显然这所涉及的是一个充满哲学意味，并难以有定论的关于社会公平、政治公正问题。阿罗定理条件表明社会结果是许多事物中的边界函数（议程），谁的偏好得到满足是制度的函数，当我们选择制度的时候，我们在这些利益中做出选择。没有关于冲突的预告解决方法来引导制度选择公正地解决冲突。制度不是衍生、推论和发现出来的，而是制度衍生效率与分配自由。政治过程不是发现事实或者确定真实的过程，而是解决不再同个人冲突的过程[10]117。这样，衡量政治制度的另一个标准就应该是解决不同行动者之间冲突的能力大小。如果制度设计者能够基于公正原则，兼顾多数行动者利益，设计制度，并能通过制度形塑个人偏好，制度就是成功的，我们就可以说这种制度具有较高的绩效。但这样一种制度绩效观并没有包括价值判断，如果我们不刻意去混淆不同行动者在行动资源、行动能力、利益和价值偏好等方面的差别，那么应该进一步分析行动者应该具有认知、实现自己利益、权利的资源与能力，“否则采取行动的自由是没有意义的，实际的问题是权力，而不是正式的自由。[10]114”这样看来，对制度绩效进行规范性评判时，道德必须回答的一个问题是：我们能否找到在逻辑上具有一致性的评价标准？这种评价标准似乎取决于我们与哪些行动者站在一边了。不过，如果我们能够保持基本中立的价值观，还是能够从制度设计过程、制度目标的价值指向及其实现程度来衡量一种制度绩效的相对高低的。
3.4 正式制度与非正式制度
在这里，我们把制度大体区分为正式制度和非正式制度，前者是指有明文规定的博弈规则，而后者是指实际博弈过程中所遵循的规则，或称之为潜规则。如前所述，制度得以自我实施，需要相关行动者具有一套自恰的“共享知识”支持，从而形成一种基本上能够自我实施的正式制度；而非正式制度（潜规则）也需要相应“共享观念”，从而形成相应的非正式制度。正式制度与非正式制度是通过行动者发生错综复杂的互动关系（见图1）。
图1 正式制度与非正式制度和行动者
正式制度可以通过约束或激励改变行动者的利益与价值偏好，进而改变其非制度化的行动，有时也可能强制性改变行动者的行动，从而使行动者的观念慢慢适应正式制度。非正式制度及其相应的观念，也会通过影响行动者的行动、观念，对正式制度产生有利或不利的影响。当然，这并不是说行动者只是两种不同制度功能的传递者，“制度的可靠性依赖于制度对利益的根本以及各种利益集团的政治能力”[16]199。正式制度与非正式制度各自为行动者留下的行动与利益选择空间，使行动者可以在二者之间主动游走，甚至结成不同的利益集团，谋求各自的利益，进而影响两种制度的实施过程与绩效。对于基于特殊利益集团所形成的非正式制度，通常只能通过非正常手段才能打破。
3.5 制度维系、变迁与转型
新制度主义者认为制度的稳定性源自“路径依赖”，即制度把相关行动者，特别是关键行动者锁定在其路径内，在短时期内无法获得制度变迁的资源与动力。路径依赖的概念源自经济学中的报酬递增，但是，某一制度带来的递增报酬有可能做大蛋糕，使所有相关行动者受益，但还存在一个分配问题，而分配一般是由权力强势者进行，结果还是权力强势者受益更多。一般来说，当某种制度为主要行动者带来的报酬边际递增接近或达到极限，或制度功能出现紊乱、并为行动者所觉察时，行动者就会产生变迁制度的动机与动力。用理性选择制度主义者的观点来说就是，之所以有对制度的需求，是因为制度能增进理性行动者的福利，当制度功能紊乱或产生次优结果时，制度才被改变。这样，制度变迁不是制度内生调整机制的结果，而是部分行动者战略决定的产物。由于制度的实质是把强制性资源和利益在不同行动者之间进行相对稳定的分配，那么，制度变迁是制度中强制性资源和谈判资源的重新分配。理论上，每个个体（个人或组织）都是出于私利而参与制度变迁，他们的目的是明确的，并且，“在某些情况下，他们左右制度变迁的方向，……同时，尽管个体知道制度变迁的结果不一定是他们所构想的，但他们在参与制度变迁时总会力争达到他们所希望的结果。[16]22”不过，不同的行动者在不同的制度变迁中所起的作用是不一样的。就制度化低下的政治体系而言，制度的变与不变一般是由作为行动者的政府（政治精英）决定的。在这种情况下，尽管也会出现放权让利的制度变迁，对一些制度中的资源进行重新分配，但维护统治的基本制度是不会变迁的。如前所述，政治弱势行动者几乎没有通过正常渠道维护基本政治权利的政治资源、权力、组织化的行动能力，遑论寻求制度变迁了。尽管有的学者在考察“在什么条件下相对弱的一方能够影响变迁的方向”时，提出“撤销对当前制度安排的默许或同意，是制度变迁的一个原因，也是弱者的重要武器”[13]402-403。“制度静态均衡(Institutional Stasis)仍然可能存在弱者寻找变迁的情况”[1]57，但这是以成熟的能够自我实施的民主制度为基本背景和前提的，而在制度化低下的政治体系中，撤销对当前制度安排的默许或同意可能存在，但短期内不会导致关键性制度的根本变迁。在不同行动者之间政治资源极端不对称、不平衡的情况下，制度只是对这种实际的体现，弱者很难在短期内较容易地寻求到适于其利益愿意的制度变迁，抑或说，制度维护弱者利益的方面很难得到实施。原因有可能是由于精英没有这方面的激励；或是制度上可行，但操作起来成本太高。
如果说制度变迁(Institutional Change)涉及的对象是具体的单项制度或多项制度（但不是制度体系的整体），但正如斯蒂芬·斯科龙克(Stephen Skowronek)指出的，“某一制度的变迁并不会使其它所有制度都发生相同的变迁”[19]，因此，我们把制度转型(Institutional Transformation)界定为一种系统的制度均衡向另一种系统的制度均衡的转变。制度的关键性含义是在不同集团或个体之间进行利益切割与分配，作为制度转型方式的制度变迁就是一个新旧制度及其相关利益者的博弈过程。制度变迁是实现制度转型的实现方式或途径，制度转型取决于制度变迁的力度及其绩效，而制度变迁的力度与绩效又取决于相关利益者的博弈过程与结果。在一个存在强制性权力者的制度框架内考察制度变迁与转型，又不能不考虑这个权力者加诸于制度上的价值偏好，以及具有价值倾向的制度结构中的行动者之间的实际博弈模式与策略选择。在这种情况下，制度的创制及其变迁转型，又不是能用遵循互惠原则的“自发秩序”逻辑所能解释的。正如罗兰德·恰达(Roland M.Czada)所说，“博弈理论能解决互惠基本规则的演进，但建立权威的制度并不适合用博弈论来解释。引入特殊的、有权力的行动者来实施社会规则，会打破自愿的惯例、自由言说、原子化的平等的强势行动者之间的无须成本的交换等一些原则”[20]。
4 行动者博弈过程中的制度因素
前面，我们认为行动者在制度的创制、变迁和绩效方面都发挥着重要作用，但行动者对制度的影响不是在真空中进行的，对此，新制度主义的基本观点是，制度形塑行动者的偏好、约束着行动者的行动范围与行动资源，进而影响他们的行动能力，这是制度约束限制行动者的功能。不过，制度在约束一些行动者的同时，可能会为其他行动者提供机会和行动空间，或者说，制度在某些方面约束行动者，又为他提供某些方面的激励、机会。
先来看制度对行动者的约束。制度对行动者的影响首先表现在制度结构对行动者意识与偏好的影响，这是新制度主义政治学的一个核心观点。特别是在关键的初始性制度选择对整个制度的发展路径，或者说是对行动者后来的制度选择偏好的影响更为明显。如中国共产党通过暴力革命，在1949年建立了共产党为唯一执政党的国家制度，这无疑是自那以来，最为重要核心的制度，它界定了最重要的政治资源——国家权力在不同行动者之间的原初性分配。更为重要的是，这种原初性分配有制度化的结构性，即一旦进入这种原初性分配结构，就成为受益者，就在制度转型与政治资源的重新分配过程中成为潜在的最先强势者，个体行动者就会服从它的内部规则，不但在身份上成为精英，而且在行动和思想上成为这种精英机制的辩护者，极有可能由“自由的言说者”变成“到什么山唱什么歌”的人，原来可能是从其他精英或弱势行动者进入政治体制的行动者，就不再是原来群体的代言人，而被这种能够以利益换忠诚的制度所同化了。在这里，制度显示出强大的自主性与自我实施性。可以说，这种以暴力强制为起点的原初性选择的制度结构至今仍处于最为核心的位置。
由前述可知，一般来说制度是由精英创制的，并维护其自身的利益，同时，出于维护政治系统的正常运转和谋求政治合法性的需要，他们也会制定一些内部约束性制度，并给予外部行动者一些监督精英的权力。尽管某些制度及其变迁过程中的利益受损的行动者可能会破坏具体制度绩效，但在现有制度框架内，能破坏制度绩效的行动者往往会受到更高一层制度及其维护者的制约，尽管这种自上而下的制约可能是间歇性的，但它还能发挥一定功能，以维护制度绩效不至于坏到使整个制度体系崩溃的地步。但在制度化不高的国家中，这些约束精英的制度非常不完善，由于只有自上而下的授权过程，而缺乏关键性的自下而上授权的实际过程与有效的制度化保障，这些治理性制度与约束精英的制度得以自我实施的关键性动力链条被斩断，并由此引发了一系列制度绩效问题。由于制度是权力资源与利益的分配，那么制度绩效也就涉及制度创制、变迁与实施过程的公正问题。由于保证利益公正分配的关键性动力链条被斩断，使优势集团越来越处于优势，劣势集团更加处于劣势；富者更富，穷者更穷。如此看来，中国政治的关键问题还是在于，如何创制更为有效的约束精英的制度，并能保证其能够自我实施。但困境是，制度是由精英自身创制的，目前还看不到精英有创制这种制度的能力与愿望，大众弱势行动者又没有这种能力和制度资源。
对于制度为行动者提供激励与机会方面，我们可以从两个方面来理解：一是制度对权力与权利之间的界定与利益分配。制度可以为特殊的行动者建立权力优势，使他们的行动空间增大，行动的资源与机会更多。二是从制度结构与规则对行为的完全的塑造意义上来说，它们很少是决定性的。相反，“它们只是为行动提供大体的指向，为私利和策略选择留下了空间”[21]。实际上，由于制度是精英创制并主导的，精英与维护其利益的制度之间可以形成一种自我实施机制，约束精英行为的制度与维护其利益的制度起着一种软调节作用。维护精英利益的制度为精英提供了激励，软约束制度为其私利和策略选择留下了很大的空间。同理，由精英创制的制度体系中，给弱势行动者留下的制度化行动空间很小，分配给他们的权力资源较少，并且得不到有效的保障与实施。
总之，以行动者为中心的制度主义认为转型中的政治体制的制度化较低，在这种情况下，制度体现了既有制度框架中的不同行动者之间的权力资源的不均衡分布。在制度与行动者之间，一般是强势行动者决定制度的正义程度及其实施，弱势行动者寻求制度变迁，以期保护自身利益的可能性或机会很少。行动者的行为对具体制度的实施产生很大影响，特别是关键行动者的选择空间和实际行动极有可能改变制度约束的强度乃至方向，使制度的最终结果与绩效与最初设计的目标不一致，还不可避免地影响到制度的自主性、制度变迁与转型中的一系列难题的解决，最终影响到不同层次的制度结果之正义性。
注释：
①在沙波夫那里Composite Actor指具有组织化行动资源、目标、和决策行为的行动者，见参考文献[8]57。
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