“十五”期间我国财政风险分析与防范，本文主要内容关键词为：财政论文,风险论文,我国论文,十五论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政风险是财政收支矛盾激化的结果。与一般经济领域的风险相比，财政风险具有以下特性：(1)从风险的形成要素看，财政风险面临的不确定因素更多更复杂，即可能是财政内部的不完善或错误行为，也可能是外部经济环境的改变。(2)从风险发生的结果看，财政风险具有普遍性、涉及性和潜在性。不仅包含可估量的和不可估量、有形和无形的经济风险，而且可能带来经济的剧烈波动甚至危及国家政治稳定。(3)从风险的表现看，许多情况下财政风险因素表现得并不明显，表面上财政运行良好，实际上风险因素已经存在，积累到一定程度由隐性转为显性，突然显现，影响财政的稳固与平衡。(4)从风险的承担看，财政主要承担的是市场作用不到的公共风险。经济转轨时期，这种风险体现为体制性风险并有加大趋势。
就我国而言，从1998年实行积极的财政政策以来，总体的经济形势趋好，宏观调控已见成效。“十五”时期，我国经济中的总需求与总供给关系，可能仍处在“软紧张”中，总的趋势虽有所缓和，但总需求不足的态势不会有根本性的改变。因此，“十五”期间我国财政支出压力增大，收入增长有一定限度，总体平衡趋紧，债务规模不大可能减少，财政风险增加。宏观经济政策的首要任务应当是防范财政风险。我们有必要认真、全面总结3年来宏观调控的经验和教训，分析“十五”期间主要的财政风险，为我国宏观经济政策提供理论支持和决策参考。
一、“十五”期间我国潜在的财政风险分析
财政风险是收支矛盾的激化，各种形式的风险都将通过财政收支体现出来。财政赤字的规模、结构、弥补方式以及控制政策的选择都会对整个国民经济产生不同的深刻影响，从而形成各种现实的和隐性的财政风险。我国当前财政风险最明显的表现就是赤字巨额增长导致国债规模的不断膨胀，而国债的巨额利息支出又使赤字进一步扩大，从而使赤字风险和债务风险都不断提高并相互转化。“十五”期间我国财政风险将主要表现出以下特征：
（一）前期财政风险在“十五”期间将进一步累积
1997年以来，由于宏观形势所需，财政赤字以每年500亿元左右的势头猛增（参见表1）。统计数据显示，1999年我国财政收支差额为1743.59亿元，占国内生产总值(GDP)的比例为2.12%，加上大约500亿元左右的国债利息支出，财政赤字占GDP比重约2.7%-2.8%。同时地方政府的隐性赤字也一直居高不下。比如：1997年重庆市出现赤字的乡镇554个，占全市乡镇的34%，赤字额1.322亿元，比1996年增加4098万元，增长44.9%，这种情况在其他省市也都有不同程度的存在。因此，我国的财政赤字加上地方的隐性赤字，很有可能突破国际上公认的3%的警戒线。高赤字带来了政府的高负债，我国近年来国债巨额扩张中隐含的财政风险不容忽视：(1)相对我国的财政收入状况来说，国债规模过大，增速过猛，某些方面出现失控现象。(2)债务依存度超出了警戒线。1998年我国财政的债务依存度达24.3%，1999年达到28.2%，大大超过国际警戒线15%-20%的标准，中央财政的债务依存度更高，1998年、1999年都达到了60%以上。(3)国债偿债率居高不下。1994-1998年分别为9.6%、14.2%、17.7%、23.3%、24%，呈陡然递增之势，超过10%的警戒线。1998年财政取得债务收入3311亿元，其中70%用于旧债的还本利息，1999年国债收入3702.13亿元，国内债务还本付息支出为1792.33，占国债收入的50%，从某种程度讲，中国财政已陷入“借新债还旧债”的局面。(4)从我国国债本身来讲，其自身缺陷又可能使得财政风险进一步加大。我国国债期限结构不合理，基本上是以3-5年期的中期国债为主，付息方式单调。这种单一的期限结构，使国债严重缺乏选择性，从而大大缩小了国债的发行范围，同时还造成国债发行规模增加过快。再加上付息方式过于单调，国债集中到期，形成偿债高峰，又逼得财政增加借新还旧，加重还本付息的负担和压力，从而大大加剧了偿债年份中央财政支出的压力，不利于财政收支的平衡。可见，就目前来看，我国已经存在较大的赤字和债务风险，而这种风险的累积效应必使“十五”期间财政面临更大压力。
（二）新时期面临的不确定性因素增多，财政风险进一步加大
1、“十五”期间是我国政治经济体制改革进一步深化的关键阶段，财政支出的压力很大，财政收入的增长有限，收支矛盾可能进一步加深。“十五”期间财政需支付的改革成本主要体现在以下方面：(1)从国内经济改革看，5年内要建立起适应国际竞争的市场经济体制和运行机制，大量国有大中型企业要建立起现代企业制度，走出亏损困境；国有商行要转变为真正的商业银行，他们在传统体制下累积的巨额经营性亏损和政策性亏损需财政资金弥补。(2)我国要尽快建立起社会保障体系。理论上讲，社会保障资金由国家、企业、个人分别承担。但由于经济不景气，个人收入下降，巨额的社会保障资金最终要由政府承担。尤其是随着我国人口基数的稳步扩大和人口老龄化时代的到来，这笔社会保障资金数额相当庞大。当前国有企业重组产生的下岗工人以及退休人员每年以3%的速度上升，国家的负担越加沉重，专家预计未来养老金缺口将占GDP的30%或更多。(3)我国加入世贸组织，保护民族工业和培育发展高新技术产业需政府投入大量资金。(4)要在较短时间内实现我国国防建设的现代化、高科技化，需要财政资金支持。(5)2001-2005年是西部大开发的起始阶段，需要政府投入巨额资金进行基础设施、支柱产业和环境保护的投资和建设。有人预测：这部分改革成本将达到42500亿元。另外，数额庞大的债权转股权中很大部分可能难以回收，最终仍由财政承担，从而转化为财政赤字。这又必导致国债规模将进一步扩大；而且伴随着以前年度国债的逐渐到期，偿债压力进一步加大，这种债务支出方向将使得国债的投资功能无从发挥。尤其是1997、1998、1999这三年发行的大量的3-5年期的国债都将陆续在“十五”期间到期，达到偿债高峰，从而迫使财政进一步增大国债发行量，加大财政风险。
表1 1996-1999我国财政收支状况 单位：亿元人民币
2、财政支出的风险增加。“十五”期间我国财政支出将重点支持高新技术产业和西部开发。高新技术产业在商品化、市场化的过程中存在着较大的风险，同时该项目又是增强国家经济技术实力和培育新的经济增长点的关键因素，是国家财政投资的重要领域。这方面投资项目资金量大，失误率高，必然加大投资项目的决策风险和投资回收风险。西部大开发是一项长期系统工程，其不确定性因素十分多，很可能由于某些方面的疏漏而导致投资收益遥遥无期。这两个高风险项目必然加大财政投资风险，导致财政支出效率低下，不仅使原本就入不敷出的财政状况雪上加霜，而且浪费有限的财政资源，反映出政府行使其职能的弱效性。
3、道德风险所引起的政府或然负债加大。在市场转型经济或新兴的市场经济国家里，财政危机往往是由通货、银行、资本市场上的危机而引发的，财政是从计划向市场转型过程中经济稳定的最后屏障和支柱；但正由于经济改革的成本、风险压力最终都由政府财政来承担，财政实质上必须充当改革过程的社会稳定与社会保障的公共品的功能，这必然会引起一系列的道德风险与逆向选择行为。地方政府、国有企业、私人投资机构都会以中央政府最终会承担风险为假定而追求自身利益，而使中央政府的财政平衡面临越来越大的压力。“十五”期间政府或然负债由于以下原因有加剧趋势：(1)面临经济全球化，国际私人资本流动大幅度上升，波动性越来越大，金融危机的可能性加大，从而加大了金融危机向财政转嫁的可能性。(2)政府投资由原来直接提供资金与服务转为向合资的、独资的、私人的投资提供安全保障，对投资的控制由直接转为间接；政府可控的财政资源相当有限，必须确定政策偏向：如高新领域、西部地区。间接调控和政策偏向必然导致更大道德风险。(3)当市场主体预见到政府会承担剩余的责任时，市场本身又会产生新的道德风险。可见“十五”期间我国财政所蕴含的或然负债是巨大的。
（三）过高的赤字和债务，孕育着财政的功能性风险
所谓功能性风险，是指由于财政收入不足，过度依靠负债，而使国家财政的职能难以有效地发挥。我国财政收入占CDP的比重不断下降，财政资金运用缺乏应有的回旋余地和弹性选择空间，严重影响了财政的宏观调控能力。“十五”期间，我国将建立公共财政体系，财政担负着更多的公共支出任务，而一些领域的政府退出却难以在较短时间内完成。收入的不足，必将使财政公共性支出处于严重不足的状态，政府公共产品的供给能力削弱，影响政府履行其基本职能。同时政府负担过重，还必将导致财政政策难以有效实行并左右波动，相互矛盾。社会保障、转移支付等宏观政策虽具有紧迫性，但苦于财政无钱，只好陷入一种无可奈何的尴尬境地。而在实施扩张性财政政策的同时税收却不能放松，政策效果大打折扣。财政政策主要是从分配领域来调节一国的经济运行，财政收支的矛盾使其对总量和结构的调节都将逐渐削弱。可见，“十五”期间财政功能性风险将愈显突出。
总之，尽管从国民经济发展大局来看，财政付出一些机会成本和风险代价也许是合理的。但任其膨胀下去，财政预算始终超负荷运转，巨额赤字和高债务最终将可能导致通货膨胀预期、政府信用下降、财政政策不稳定、预算约束软化、政府职能过大、经济，效益低下等后果，累积的财政风险就极可能成为爆发经济危机的隐患。东南亚经济危机已经为我们敲响了警钟。
二、“十五”期间防范财政风险对策思考
由以上的分析可以看出，“十五”期间我国财政风险的加大主要由于经济体制改革中各方面配套措施不完善。一方面已存在的财政风险在“十五”期间进一步累积，另一方面财政负担的宏观任务加重，改革成本加大。我们认为“十五”期间我国应该采取以下措施防范财政风险：
（一）挖掘财力增长潜力，增加抵御风险的能力。一是要推进税费改革、完善税制。在交通和车辆税费改革以及农村税费改革取得成功的基础上，加快推进城市建设、社会保障、环境保护等领域的税费改革；实现由生产型增值税向消费型增值税的转变，统一内外资企业所得税税制，规范企业所得税优惠政策，积极推进个人所得税制改革；严格清理和控制税收减免。二是要大力发展非国有经济，扩大税基，增加收入。三是改革国有企业，实施产权重组，使之成为新的经济增长点。四是调整预算外财力，使之有序地进入预算内。
（二）实施投资项目法人责任制，防范政府投资道德风险。避免财玫投资中道德风险所引发的效率低下，关键是构造微观基础，因为微观经济单位是财政投资所倾斜和扶持的具体对象。增强微观个体的责任和风险意识是促进财政投资良好运作的基本条件。实行项目投资的法人责任制是防范财政投资风险的重要举措。投资项目要明确投资责任主体，由企业法人对投资项目的筹划、融资、建设实施直至生产经营、归还贷款、债券本息以及资产的保值增殖实施全过程负责，承担投资风险。尤其是在西部大开发中，财政支出一定要选择最佳途径并建立可靠的风险控制机制，以避免形成新的巨额效益损失。
（三）建立国债偿债基金，降低国债风险。国债投资对支持基础设施建设，优化经济结构，促进产业升级等宏观目标具有重要意义，然而还本付息的压力极大地限制了该功能的发挥，并且引致国债规模的不断扩大，加大了财政风险。偿债基金是由政府预算设置专用于偿还国债的基金。其目的首先是保证到期债券按时还本付息，维护国家信誉，避免出现债务危机；其次可以暂时用来弥补季节性收支差额，防止财政透支行为的发生；再次可以用来调节债务规模，实现债务的最高限额管理。就目前国债发行规模、速度及还本息压力等现状来看，应尽早建立偿债基金。偿基金主要来源于三个渠道：在中央本级经常预算收入中按一定比例列支形成，还是偿债基金的主要来源；由各地方财政按比例或按定额专项上解中央财政；投资预算中国债的投资收益。总之，建立适度合理的偿债基金，对于维护国家信誉、调节债务规模、分散偿债风险具有很重要的意义。同时，应进一步完善国债市场，尽量减小由于国债自身缺陷所导致的财政风险。
（四）使财政真正做到“有所为有所不为”，避免财政长期承担过大的改革成本。首先要培育市场机制，强化价格机制的调节作用，防范金融风险与财政风险的相互转化。这就要求在资源配置上应尽快扭转“存款向国有银行集中，资金向国有企业集中”的危险倾向，应加快银行改革步伐，按照市场经济原则对我国金融体系进行重组与规范，以提高其竞争能力。其次，要尽快建立起社会保障体系。可考虑建立统一的、权威性的社会保障机构，加强政府对全国社会保障事业统一规划、统一管理和综合协调，有力进行宏观调控，改变目前政出多门、决策分散、管理混乱的“五龙治水”的局面。撤销原来过多的管理机构，可大大减少管理费开支；同时将分散的基金集中起来，统一经营，有利于提高运作效率，便于管理。尽管近期内建立社会保障体系需要较大的财政支出，但是与缺乏完善的社会保障体系而引发社会矛盾激化带来的风险来比，前者所支付的成本是远远小于后者的。从长远看，建立完善的社会保障体系是有利于降低财政隐性风险的。而对于那些应该由市场解决的问题，政府财政要坚决退出，避免财政长期承担过大的改革成本，减少财政风险。
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