美国资源税的经验借鉴——兼论资源诅咒的破解，本文主要内容关键词为：美国论文,资源税论文,经验论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国有着丰富的矿产资源，铁矿石、煤炭、天然气、锌、铅、钼、铀、银、锆等产量名列世界前茅，但美国也是消耗资源的“世界超级大国”，且美国是反资源诅咒①的典型，在美国资源富饶，同时经济发达，呈现资源富饶与经济增长的正向关系，这离不开其资源税制的合理作用。其税制设计为我国资源税的改革提供合理的经验借鉴，也为我国的资源诅咒提供破解之方。
一、美国资源税之考察
(一)美国的资源税制概况——以阿拉巴马州为例
美国联邦政府相当重视资源税调节功能的发挥，为降低自然资源的采伐与提升自然资源利用效率，50个州中已有38个州开征了资源税，美国的资源税称为开采税(severance tax)，针对石油、天然气、林业产品的开采税称作特许权税(privilege tax)，开采税收入只为各州收入的1%-2%，并非各州的主要收入源泉，但税率却不低。各州自行制定开采税，课税对象为卖到州外的石油、天然气、煤炭、非金属矿石和林业产品。
1.税率。美国资源税税率有两种形式。一是定额税率。如阿拉巴马州的非金属矿石开采税为
0.1/吨，所属库萨市矿石开采税0.25/吨，煤炭开采税为0.335/吨，所属杰克逊市、玛劭市煤炭开采税为0.2/吨。原松节树脂特许权税为0.15/400磅/桶，铁矿特许权税0.03/吨。2009-2010财年阿拉巴马州煤炭开采权税带来644.5万美元的收入，比2008-2009财年的收入增加3.9%。林业产品特许权带来501.6万美元的收入，增加6.21%。二是比例税率。譬如阿拉巴马州的石油和天然气特许权税税率为2%-8%从价征收，2009-2010财年，阿拉巴马州油气特许权税带来6503.6万美元的收入，比2008-2009财年的收入增加17.94%。
2.征税范围。美国各州开采税的征税对象不完全一样，但总的来看，征税范围比较大，不仅包括矿产品，还涵盖林业产品、盐、沙、石、贝类与其它资源等。
3.征税环节。开采税在矿产资源由本州销售到州外时对该矿产品的价格或产量征收，经由此种征收方式能够最大限度地由产地获得自然资源租值，提高本州的财政收益。在本州进行矿山开采的居民或企业是开采税的纳税人，但本州外的资源需求者或购买者才是真正的负税人。
(二)美国资源税制的特点
1.灵活自主的地方税。各州拥有开采税的定税权，可以根据实际情况及时调整税率，发挥开采税的引导机制，进而实现和经济发展的良好互动。各州能够结合当地实际及时调整税率，深化资源税的引导机制，从而实现与经济增长的良性互动。比如，阿拉巴马州的煤炭开采税为0.335/吨，所属杰克逊市、玛劭市煤炭开采税为0.2吨，这充分表明阿拉巴马州其它城市的煤炭开采成本比杰克逊市、玛劭市更大，产出和资源耗能价格之间的搭配更显恰当。
2.税收优惠规避高品位效应。开采税可经由干预自然资源开采的速率与时间来对环境产生影响，可抑制处于边际上的资源开发与开采活动，使在无税情形恰好有收益的开发与经营活动变得出现亏损，此种效应就是“高品位效应”，显示了低品位的矿藏在征收开采税的状况下会受到忽视。但为避免这种情况发生，一些州政府制定了开采税的特别优惠政策。譬如，在阿拉巴马州，州政府规定，停产油田重新开始生产时，凡从闲置油层中产出的原油开采税可免予征收；连续闲置1年的油井重新开始生产，10年内开采税可免予征收。美国大量的不经济石油储量在优惠税收政策的刺激下转变成经济储量，进而获得有效开发，钻井数量也持续增加。同时，开采税对开采的利润最大化模式的时间布局产生影响，把最大化利润转移给后代。和非征税的情形比较起来，此类税收降低了全部时期的开采与产量，且对早期的影响更甚于对后期的影响。
3.财政补助平衡各地财力。因为各州自然资源的分布有很大的不平衡，资源富饶的州通过开采税自其它州获取了巨大的税收收益。这样就发生了州之间的财政收入失衡问题，美国的一些重要能源生产州的人均财政收入远大于全国平均水平。尤其是20世纪70年代能源价格大幅上涨，由于石油特许权税以资源的市场价值为计税依据课税，因此不断拉大各州财政收入的差距。资源税费引发的地方财政收入失衡，造成了涵盖资源配置效率(资源富饶的州会运用来自自然资源的收入发展自身没有自然优势的产业)、社会公平(资源的生产州获取了巨大利益，其生产成本由资源的消费州来负担，资源消费州感到极其不公平，有的州甚至对石油特许权税的征收州实施报复性税法)等政治、经济、法律问题。因此，联邦政府只好经由财政转移支付来补助资源贫乏州的财政。美国研究学者马斯格雷夫指出，国内分布极不均衡的税源需要由联邦征收税收。
二、中国资源税的反思
(一)从量征收为主
资源税从量征收，计算简单，征管便利，但仅适用于资源富饶而开采难度、生产成本与外部环境相近的自然资源，譬如土地、盐、草原、森林、水资源等。而就矿产资源而言，多数存在较大的差异，从量税不符合实际情况，税负的大小和资源差异性引发的级差收益脱节情况严重。税负不公平必定引起同种行业间的收入差距大，即便施行分档定额，做到公平合理也不容易，由于在分档阶段依然有许多人为因素的干扰，难以合理确定影响税率的各种因素的权重。近年来，矿产品等资源价格大幅上涨，而依据从量征收的计税方式，资源税的计税依据只和销售量或自用量直接相关，对企业已开采但未销售或未使用的不征税，直接刺激了企业与个人无序开采资源，开采者破坏与浪费掉的资源无须纳税，也无须承担任何责任，损失部分完全由国家负担，引发大量资源的浪费与积压，难以展现资源税有效利用资源与保护资源的功用。据报道，陕北一些小油井的采收率甚至低于20%，即每吨原油资源只可开采出200公斤，约800公斤的原油在开采过程被白白损耗掉了。此外，为保证资源的合理利用，我国于2010年6月1日，在新疆施行石油天然气资源税改革，并在2010年12月1日，把新疆资源税改革方案应用到西部甘肃、内蒙古等12个省区。当前，新疆、甘肃、内蒙古等12个西部省区的石油、天然气资源税以从价征收取代了从量征收，税率是5%。
(二)征收范围窄
我国的资源税，当前征税范围为1994年确定的矿产品与盐。虽然历经多次调整，但仅仅是对个别矿产品的品种实施小范围的扩展变动，范围一直不大，在征收范围上并没有把一些重要的非矿产资源纳入，譬如土地、淡水资源、森林资源等众多自然资源，相对刺激了对不征税资源的掠夺性开采与使用，并不是这些资源不需要资源税的保护，我国的这些资源不但极其匮乏，且浪费相当严重，亟待国家通过税收手段施以保护与合理利用。
(三)分配方式不合理，出现资源诅咒
我国资源税收入的分配方式不合理。自然资源归国家所有，但在资源税的收入分配上，除了海洋石油资源税以外，其它资源税收益完全归地方所有，是地方财政的一般收入来源，这很容易引发地方政府为了自身经济利益，出现短视活动，对矿产资源展开过度开发，造成生态、环境的严重恶化。而且，中央政府也丧失了经由资源税调节地方经济发展的效力，无助于全国统一的资源战略、规划的施行与资源开发的全国统一部署，无助于资源的节约使用、合理开采及矿业经济的可持续发展。另外，归地方所有的资源税是根据税务登记管理权展开收益分配，并未真正实现属地征收，造成资源所在地政府、社会民众无法从自然资源的开发中获得实惠，还需要负担资源开采引起的生态与环境之害。这造成了地方“小矿”屡禁屡现、矿业秩序混乱的根本缘由，也导致了矿产资源富饶地区的经济并不富裕、社会民众抱着“金娃娃”讨饭吃的资源诅咒现象的出现，印证了自然资源与经济增长之间确实存在着负相关性，自然资源富饶的地区，经济增长反而低于自然资源匮乏的地区。
三、中国资源税之改进——兼论资源诅咒的破解
(一)修正立法宗旨
资源税是不断完善的环境税收体系的关键一环。在美国资源税制的订立与调整改进过程中，均充分考量了环境问题。不仅在计税时，对资源开采者的环境保护支出或环境恢复支出授予一定的优惠减除，还经由环境税制度等对矿业行为征税，防范矿业活动对环境的有害影响。美国资源税的立法目的，不但要实现人与资源的协调，改善与保护环境，还要保护人类的健康与推动社会的可持续发展。而我国资源税立法目的，单单为调节资源的级差收入。此种褊狭的立法宗旨已不适应当今可持续发展的思想。因此，我国资源税立法在立法宗旨上要确立环境保护与可持续发展的观念，推动资源税从收益型转变为绿色生态型。
(二)扩大征收范围
依照公平税负原则，需要把资源税的征收范围扩大为所有不可再生资源或再生周期较长、难度较大的自然资源；把我国比较匮乏的再生资源扩充进征税范围；把资源供给贫瘠，不宜大规模耗费的绿色资源产品扩展为征税范围，提升资源税制的绿化度。依据“宽税基、低税率、少优惠”的思路设计税制。资源税的征收不仅要涵盖矿产资源，还要涵盖土地、森林、草原、山岭、水、动植物、海洋、空间等自然资源及社会资源。只有把自然资源、社会资源并入税收管理的轨道，拓展资源税税基，适度征收资源税，国家财力获得强化，才能够合理、适当地开发利用与保护资源。
(三)全面推行从价计征
资源税应以销售价格为计税依据实行征收，可以使税负全面体现资源价格的调整。就税负水平而言，我国的资源税税率比国际平均水平要低。我国在新疆、甘肃、内蒙古等12个西部省区的石油、天然气资源税的从价征收的税率是5%。可以适当扩大税率浮动范围，在5%-10%间，并在全国推动资源税变革的应用范围。以确保资源产地的资源税收入，推动资源类省份的经济发展。
(四)调整资源税征管制度
1.国税机关统一征收资源税。伴随社会对资源战略地位认识水平的加深与资源税改革的推进，资源税的地位与作用日益显著。特别是伴随资源税征税范围的拓宽与税率的调整，资源税的地位会有所转变，变革当前国税局征收海洋石油资源税，地税局征收其它资源税的状况，有助于实施中央展开宏观调控的战略意图，规避地方资源税的随意减免，全面发挥资源税保护资源的功效。
2.资源税中央、地方共享，破解资源诅咒。变革当前中央与地方依照资源税项目的分管局面，由国税局统一征收，在分配上实施中央与地方依据收入总额分成。经由资源税收入紧密连接中央与地方利益，全面调动中央与地方强化资源税征管的主动性与积极性。中央与地方分成比例可按3：7划分。此分成比例主要考虑到中央实施宏观资源战略，需把握一定财权财力，涵盖宏观领域的资源开发、资源利用、资源保护、环境治理等资源战略策略的落实。同时，需要依靠地方承担更多的资源保护、资源补偿与环境治理等责任，因此地方的总额分成比例要大一些。对西部资源大省，鉴于当前我国资源产品价格普遍不高，资源输出地区对资源使用地区做出的巨大利益贡献，资源输出地区需要在资源保护、资源补偿等方面花费巨大支出，且承受环境污染引发的严重损失及环境污染治理所需耗费的大量经费，中央与西部资源大省的分成可采取2∶8的比例。此外，中央还需经由财政转移支付增加对西部资源大省的环境治理、生态保护的投入，扶助此类地区逐渐变资源优势成经济优势，改变当前“资源富饶、地方穷困”的资源诅咒窘境，推动资源丰富地区的可持续发展，促进地区间、居民间收入的均衡，发挥税收制度应有的作用。
(五)增强资源税的宏观调控能力
我国历经多次资源税改革，增加了资源税宏观调控内容，拓宽了资源税宏观调控范围，但资源税的实际宏观调控效力仍较低。经由资源税制的深入改革与优化，拓宽资源税征收范围，取缔乱收费，整合资源税的征收税种，逐渐把已有的矿产资源补偿费、矿区使用费、城镇土地使用税、耕地占用税纳入资源税，使整合后的资源税发展为真正意义上的资源税。从而打造出符合我国实际的资源税制，推动税制结构的优化，从宏观上调整社会总需求与总供给，使供求总量与结构均衡，实现资源的最优配置。
注释：
①资源诅咒是一个经济学的理论，多指与矿业资源相关的经济社会问题。丰富的自然资源可能是经济发展的诅咒而不是祝福，大多数自然资源丰富的国家或地区比那些资源稀缺的国家或地区经济增长的更慢。对于发展中国家或欠发达地区来说，矿业对经济发展的贡献除了中短期矿业项目所带来的“新兴都市”效应外，更多的是与矿业资源相关的经济社会问题。