公共管理的逻辑起点论析——公共管理学基本问题研究之一，本文主要内容关键词为：管理学论文,公共管理论文,逻辑论文,起点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、探讨公共管理逻辑起点的意义
客观性和逻辑性是对理论的两条基本要求，客观性反映的是理论和现实的一致程度，逻辑性反映的是构成理论体系的概念、范畴、原理之间的严密性和关联度。但无论何种理论的体系的建立都必须首先确定一个最基本的范畴作为理论演绎的出发点。这个出发点就是所谓的逻辑起点。那么，什么是逻辑起点呢？逻辑起点是一种理论或一门学科的出发点，它是理论或学科体系中最基本、最抽象、最简单的范畴，由它能推演和引申出整个理论体系的逻辑主线、逻辑结构和逻辑终点。在哲学上，逻辑起点是思维从抽象上升到具体全过程的初始概念或范畴，构成了思维的基石，因此，准确界定各种理论或每门学科的逻辑起点，对于理论发展和体系构建具有决定性作用。正因如此，思想家们在设计自己的理论体系时都直接或间接地要涉及到逻辑起点问题，每门学科也都要找到自己的逻辑起点以作为分析的开始。
马克思在《资本论》中提出的辩证研究方法和叙述方法是科学研究的经典方法之一，他对政治经济学理论体系的建构也充分地展示了逻辑分析的重要性和一般原则，马克思指出：“研究必须充分地占有材料，分析它的各种发展形式，探寻这些形式的内在联系，只有这项工作完成以后，现实的运动才能适当地叙述出来，这点一旦做到，材料的生命一旦观念地反映出来，呈现在我们面前的就好像一个先验的结构了。”[1]（卷23，P23～24）马克思所说的第一个阶段就是从具体到抽象的过程，而后一个过程即理论表达则应从这种经过思维加工的“先验的结构”开始，由抽象再到具体，即在叙述一个事物时，先从最简单、最一般、最基本的范畴开始，然后循序渐进地向更具体、更复杂的范畴扩展，直至引发出整个研究对象的全貌，这时一个丰实、严谨、连贯的理论体系便呈现了出来。马克思正是运用这一方法，从商品这个最简单、最抽象的范畴开始，研究了货币和资本，进而建立了宏大的政治经济学新体系。
在现当代学术研究中，各门学科非常重视考察、揭示本学科的逻辑起点问题。如，经济学把资源的稀缺性和需求的无限性之间的矛盾作为本学科的逻辑起点，并用“经济人”概念来形象地说明这一矛盾，以研究生产资源的有效配置作为本学科的基本任务。[2]（第一章）对逻辑起点的探讨也是近年来邓小平理论研究的热点之一，各家观点虽不尽一致，但探讨的热情说明了逻辑起点之于邓小平理论的重要意义，因为逻辑起点是理解、诠释邓小平理论内在逻辑联系的关键[3]。其他学科如会计学、审计学、新闻学、教育学等也均十分关心本学科的逻辑起点问题，因为没有逻辑起点或逻辑起点定位失当等于说一门学科犹如建立在沙滩上的大厦，而没有根基或根基不稳的大厦是难以令人信服的，也终将坍塌崩溃。
对于各学科均予以高度重视的逻辑起点问题，公共管理学（Public Administration）却似乎有意或无意地忽略了。这一点从国内外各种公共管理学（或称为“行政管理学”、“公共行政学”、“行政学”）教科书写作体例上可以看出。通行的公共管理学教材一般以“导论”开始，而“导论”第一个问题就是给出公共管理的不同定义，在列举不同定义后再给出作（编）者的定义，然后再为公共管理定性。对于一个专业人士来说，他很容易发问：公共管理因何而存在？为什么要有公共管理？没有它可以吗？这些问题的实质是：公共管理是由什么引申出来的？这实际上就是个逻辑起点的问题。对于一个初学者来说，由于没有基础理论支撑，而各种教材在定义公共管理前也没有作任何铺垫，所以，他也难准确把握公共管理的含义及其意义。更重要的是，由于没有一个公认的逻辑起点，各家在公共管理的内容上各自为政，有十几章的，也有二十几章的，这些章节的排列顺序也相当混乱，缺乏内在的关联性，让人莫衷一是，而这种局面恰恰是一门学科走向成熟的大忌。
与通行教材体例稍有不同的是鲍宗豪主编的《公共管理导论》和张良编著的《公共管理学》，他们在界定公共管理含义之前先探讨了“公共物品”和“公共事务”，由对公共事务的管理引出了“公共管理”，这种叙述方式在张良编著的《公共管理学》中更加明显，他们是否意识到“公共物品”和“公共事务”是公共管理得以存在的逻辑前提，尚不得而知，因为在行文中没有逻辑前提或逻辑起点这样的字眼，这说明他们关于公共管理逻辑起点的意识还处于自在状态，但他们的这种叙述方式却为人们思考该问题提供了有益的启迪。
明确把逻辑起点与公共管理联系起来的是齐明山和张庆东。齐明山认为行政学的逻辑起点是“行政效率”。他指出：行政学的宗旨是行政效率，是其研究的出发点和落脚点。我们对行政管理的主体、客体、过程和方法的研究，都是围绕着提高行政效率进行的，是以效率为目的的，目前出版的100多种行政学教科书都是从效率作为逻辑起点的。[4]张庆东则认为，公共管理研究的逻辑起点是“公共问题”。他指出，公共问题是社会成员在公共生活中共同受其广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题，主要是由于公众预期和制度绩效之间的巨大差异而产生的。[5]
笔者不同意把行政效率和公共问题作为行政学的逻辑起点，而认为公共管理的逻辑起点应是公共物品。
二、公共管理逻辑起点的理论证明
作为理论分析的逻辑起点必须具备这样一些条件：第一，它的实质内容表现为该体系中最抽象、最一般、最简单的思维规定；第二，它是自己所处体系中的直接存在物，即它必须是不以该体系中任何其他范畴为中介的范畴，而任何其他范畴反倒必须以它为基础和依据；第三，它应该揭示“细胞”形态的内在矛盾以及对象整体的一切矛盾萌芽。也就是说，起点范畴本身所包含的矛盾是整个范畴体系运动、发展的内在动力和源泉，整个体系不过是这些矛盾在各种条件下合乎逻辑的“生长”和运动；第四，它与形式逻辑系统中的公理不同，它既不是任意的和暂时承认的东西，也不是随便出现和姑且假定的东西，而是为后来的事物运动过程所证明，即把它作为逻辑开端是正确的；第五，从最一般的意义上讲，逻辑起点范畴作为它所在系统中的一个基本要素，同整个体系发生着多方面的联系。这种联系的方式如何，不仅规定着整体的本质，而且也规定着起点范畴在该体系中所处的地位和所起的作用。[6]（P289～290）公共物品满足逻辑起点的这些要求，在给出具体理由前，我们先对公共物品作简单介绍。
从类型上看，公共物品（Public goods）属于物品的一种。（注：关于这一概念有两点说明：其一，物品与服务是有差异的，主要表现在：物品有物质形态，而服务没有；物品的生产和消费两个环节在时间、空间上可以分离，而服务不能。为了表达的方便，本文仅以“公共物品”立论，但对“公共物品”的解释同样可以运用到“公共服务”上。其二，“物品”和“产品”或“商品”是不同的概念，有的学者将这个概念翻译为“公共产品”，容易使人误以为是public product或public commodity，不妥。）根据张五常的理解，“物品”一词有很广泛的含义，不仅包括产品或商品，也包括服务、友情、声望、空气、爱等。总之，凡是有胜于无的东西，不管是有形还是无形都是“物品”。[7]所谓“有胜于无”即“物品”具有一定的效用（utility），可以满足人们的某种需要，没有它们，个体和社会就难以生存和维系。张五常所说的这些物品可以分为两大类：一是由自然原因而形成的天然物品（natural goods）；二是经济物品（economic goods），这类物品是因为人的智力和体力投入而生成。既然有人的智力和体力投入，也就需要有补偿，所以，凡是经济类物品都需要处理需求与供给、成本与收益这些基本关系，而为了获得更多更好的收益，生产、经营等管理问题就出现了。但是，在经济物品中有一类物品因其性质独特，而在供给与管理上有着不同的机制，这种独特性直到20世纪中期才进入学术研究的视野，这类经济物品就是公共物品。
公共物品是公共选择学派、当代政治经济学派在分析公共财政问题过程中提出的一个概念。最早可以追溯到詹姆斯·布坎南（James Buchanan）、肯尼斯·阿罗（Kenneth Arrow）在20世纪40年代末50年代初提出的一些观点，1954年美国经济学家保罗·A.·萨缪尔森（Paul A.Samuelson）发表的《公共支出的纯理论》（Pure Theory of Public Expenditure）一文首次使用了“公共物品”这个概念。[8]（P30）萨缪尔森指出，在理论上，市场机制可以有效地解决私人物品的供给和配置，但有一类物品的供给和配置市场机制则办不到，而必须从税收中通过预算支出。这一思想后来被吸收进萨缪尔森和威廉·D.·诺德豪斯（William D.Nordhouse）合著的《经济学》中，他们认为：
与来自纯粹的私人物品的效益不同，来自公共物品的效益牵涉到对一个人以上的不可分割的外部消费效果。相比之下，如果一种物品能够加以分割因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且对其他人没有产生外部效果的话，那么这种物品就是私人物品。公共物品常常要求集体行动，而私人物品则可以通过市场被有效率地提供出来。[9]（P1194）
因此，存在着两种互补的方法以解决商品的什么、如何以及为谁的问题：由市场解决市场物品，由公共选择解决集体物品的问题。[9]（P1195）
公共物品的供给方式之所以有别于私人物品，是因为在消费方式和排他性上它有别于私人物品。[10]（P301～303）排他性是指供给者和消费者对某一特定物品的控制程度，也就是使他人不能使用或占有某一特定物品和服务的难易程度。在社会生活中有些物品极容易排除其他潜在的使用者（如衣服、食品），有些物品却不易做到这一点，如果勉强做到代价也极高，得不偿失（如灯塔）。消费方式是指某一特定物品是由多个消费者共同使用还是只能由单个消费者单独使用。有些物品或服务可以被多个消费者共同使用，但却并不降低其质量和数量（如广播节目）；有些物品或服务则只能供个人消费，且一旦被消费，对其他人来说就不复存在了，即具有竞争性。根据是否具备竞争性和排他性两个标准，可以把各类物品分为四类，见表1：
表1 物品的类型
第①类属于纯粹的私人物品（private goods）或个人物品（individual goods）；第②类属于纯粹的公共物品或集体物品（collective goods）；第③类属于收费物品（toll goods）或俱乐部物品；第④类属于公用物品（common-pool goods，如公海中的渔业资源、空气等），人们既不为消费它们而支付费用，也不能防止他人的消费。这四类物品不仅具有性质上的差异，而且具有程度上的差异，E.S.萨瓦斯（E.S.Savas）曾对此作过综合并运用图表把各种物品和服务的竞争性和排他性的差异反映了出来。[11]（P50）
每个人每时每刻都同时在消费私人物品、公共物品和公用物品，在许多情况下也离不开收费物品，只不过人们没有有意识地加以区分罢了。所以，经济学在学理上把四者区分开来，特别是对私人物品和公共物品的区分，为我们认识它们各自性质，确立不同类型物品的供给方式、管理方式提供了有益的分析概念。通过对公共物品概念形成过程的介绍，我们也发现，这一概念从一开始就是和研究、探讨公共权力的行为联系在一起的，因此可以借用来作为研究公共管理逻辑起点的范畴。
公共物品对任何一种群体生活都是必需的，但由于其自身的特殊性，因此在常态条件下依靠私人力量和市场机制不足以得到有效（及时和足量）的供给。
公共物品使用上的外部性（externality）容易导致“搭便车”（free-rider）现象，使私人没有提供公共物品的足够动力。按照经济学的解释，外部性“是一个经济人的行为对另一个人福利所产生的效果，而这种效果并没有从货币或市场交易中反映出来”。[9]（P1193）外部性有正、负之分，正的外部性是指某人消费或享受了某种物品的好处但却不为此支付费用，换言之，这种物品的所有者难以向他们收取费用以补偿成本；负的外部性是指某种物品对其他人产生了不利的损害，但受损者难以向该物品的拥有者索取补偿。无论是正的外部性还是负的外部性都意味着某种程度的效用溢出（spillover），从而实现不了古典经济学设想的“帕累托最优”（Pareto Optimal）状态，结果市场失灵，社会所必需的公共物品严重短缺，进而危及共同体的存在、延续和发展。
即便是私人能够提供公共物品，但对个人来讲有效率的行为对于整个社会来说却是无效率或低效率。[12]（P35～36）以社会安全为例，假设一个社会没有政府统一提供治安服务，而由每个人雇佣数量不等的人来保护自己且为这些人装备了各种先进的武器，也为自己的住所安装了先进的保安设备，个人可能安全了些。但他为此付出的代价（成本）相当高，因为如果他不做这些工作，他可以节省更多的资源（资金、精力、时间）来从事生产或享受生活。如果全社会成员都这样做的话，每个人的处境可能更危险，因为他们相互侵犯的可能性也增大了。
除了缺乏规模效应外，个体独自负责全部生活必需品的供给还有两个方面的难题：一是仲裁和制裁。如果个体间发生了冲突、矛盾、纠纷，应当听谁的？应当由谁来实施制裁？在各自为政的状态下，制裁的权威怎么保障？二是交易成本问题。不同群体、不同地区在文字、语言、度量衡、生产标准等方面的巨大鸿沟会使经济、社会生活变得十分不方便，从而制约经济效率的提高。此外，如果没有有效的外力约束，自然资源、生态环境也将受到不断威胁，发生“公用物品的悲剧”。[13]（P1243～1248）所以，即便是私人物品和公用物品，如果没有必要的公共物品作为支撑也将受到损害。
无论私人物品还是公共物品，它们都是物品，因此都有一个生产、经营、管理的问题，但公共物品的“公共”二字又导致私人机制在公共物品供给、经营管理上的困境。经过一系列艰苦的搏弈后，社会成员终于认识到了这样的必要性：把公共物品、公共事务的管理权让渡给一个公认的公共权力机关由它来统一向全体社会成员提供保护和服务。但同时社会成员也承担相应的义务，其中最重要的一项就是纳税。于是，社会成员和公共权力之间就有了一种类似市场交易的行为：前者纳税（付费）购买后者提供的服务和保护。由是观之，公共物品内含的“公共”与“物品”之间的张力正是公共管理行为产生的根本动力。
公共权力机关要提供公共物品、管理公共事物就需要有人员，于是有了对人事管理行为；为了防止公共机构和公职人员蜕变为“主人”，又需要通过政治、法律、伦理等给予他们有效的监督，于是有了行政责任、行政监督、行政伦理；有了人员又需要把他们组织起来，于是有了组织机构，有了对公共组织的设计和管理；有了人员和机构又需要有经费，于是又有了管理公共财政开支的问题。总之，提供公共物品、管理公共事物本身成为了一项专门的事务。
到此，可以回答笔者把公共物品作为公共管理的逻辑起点的原因：（1）公共物品蕴涵了公共管理的本质属性即“公共性”，这是它区别于私人经济组织的关键所在。它以公共权力机关为管理主体，以公共物品和公共事务为管理客体，以全体社会成员为服务对象，以公共利益为根本的出发点和归宿点。（2）公共物品可以不依赖其他概念、范畴、原理而相对地独立存在，而且从公共物品可以引申出所有的公共管理范畴如公共人事、公共组织、公共财政、行政法制、公共伦理、公共政策、行政执行，等等。（3）公共物品包含的矛盾是整个公共管理运动、发展的内在动力和源泉，公共物品的非竞争性与非排他性所导致私人机制失灵是公共管理发生的根本原因。而“公共”和“物品”之间的内在张力及由此决定的“公共”与“管理”的持续冲突也正是公共管理和公共管理学演化、发展的内在动力。
三、公共管理逻辑起点的历史证明
关于公共权力及其管理行为产生的过程，以洛克（Locke）为代表的近代社会契约论者和以罗尔斯（John Rawls）、洛齐克（Robert Norzic）为代表的当代社会契约论者以及当代新制度经济学、产权经济学、公共选择学派都从各自的角度进行过纯思辨式的阐发。但思想推演只是一个方面，逻辑性还有一个与历史性统一的问题。正如马克思所说：
历史从哪里开始，思想进程也应当从哪里开始，而思想进程的进一步发展不过是历史进程在抽象的、理论上前后一贯的形式上的反映；这种反映是经过修正的，然而是按照现实的历史进程本身的规律修正的，这时，每一个要素可以在它完全成熟而具有典范形式的发展点上加以考察。[1]（卷13，P532）
由于缺乏必要的历史学、考古学和人类学资料支撑，以往思想家没有贯彻逻辑性与历史性统一的原则，因而他们思想的说服力受到了制约。马克思、恩格斯利用新发现的史前史资料对公共权力的产生进行了全新的分析，特别是恩格斯的《家庭、所有制和国家的起源》一书标志着国家起源学说摆脱了想象与杜撰，逻辑分析从此拥有了坚实的历史基础。20世纪50年代后兴起的酋邦（chiefdom）制理论又对建立在原始军事民主制上的国家起源学说进行了丰富和发展。”[14]（第四章）因篇幅所限，这里仅借助有关资料对公共管理历史起源作简要分析，旨在说明前文的“思想进程”和“历史进程”是一致的。
漫长的原始社会可以说是一种“无政府状态”，它的存续是以这样一些条件作为严格的前提的：（1）资源处于极端匮乏状态，社会没有剩余资源；（2）个体间的利益（效用）高度相关、高度一致，每个人和共同体的其他人都有相同的需要，必须共同劳动、共享劳动成果，否则就难以生存；（3）共同体的规模适当，涉及的地域范围不是很大，成员不是很多，便于了解、相互监督，纯朴的道德感得以维持，投机行为很少，特别是氏族、部落首领不大可能谋求私利。原始社会的无政府状态是一种美妙的制度，恩格斯赞美道：“这种十分单纯质朴的氏族制度是一种多么美好的制度啊。没有军队、宪兵和警察，没有贵族、国王、总督、地方官和法官，没有监狱，没有诉讼，而一切都是有条理的……一切问题，都由当事人自己解决，在大多数情况下，历来的习俗就把问题调节好了……大家都是平等、自由的。”[1]（卷4，P91～92）在这样一个社会中，一切都是公共的，因而也就没有公私之分，没有私人物品和公共物品之分、私人事务和公共事务之分。以强制力为后盾、具有明显暴力色彩的政府管理行为便不可能存在。
但在原始社会后期，随着生产工具和劳动经验的进步，生产力发展，社会剩余产品出现，公社内部的公有制被公社成员间的家庭、私人占有制所取代。个人私有制的出现预示着成员间的利益分化和利益对抗，“卑劣和贪欲”代替了纯朴的风气和道德风尚，财富成为“唯一的、具有决定意义的目的”。[1]（卷4，P173）贫富分化加剧，又引起社会分化、社会对抗和社会风气恶化，“财产所有权这时已成为压倒一切的兴趣所在”。[15]（P261）私人产权和私人意识越来越突出，意味着公共物品和公共事务越来越受到蚕食，越来越被忽视。私人利益之间的冲突，公共规则的破坏，公共意识的衰退，公共事务的凋零，都直接威胁到共同体的生存和发展。尤其在东方社会，水利灌溉等大型公共工程更需要有一种统一的力量来行使。正是在这种背景下，公共权力——国家或者说政府应运而生。（注：国家（state）、政府（government）是有区分的（可以参见商红日《政府基础论》第三章“国家与政府”，经济日报出版社，2002年版），但这里不作严格区别。）对于这段历史，恩格斯总结道：
国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。[1]（卷4，P166）
运用国家这个公共权力来进行社会调控、弥补社会自我调节的不足，具有某些独特的优势：（1）对暴力使用进行垄断具有规模优势，可以提高制裁和仲裁的效力，减少潜在的冲突，节省大量的社会资源；（2）在公共物品供给方面具有效率优势，公共物品由政府出面供给，公共事务由国家、运用国家强制手段向每个受益者统一收费，可以较好地避免供给不足问题；（3）由政府制定统一的法律规范、度量衡制度、语言文字规范，可以降低交易成本，大大提高生产生活的方便程度。
公共权力作为“第三种力量”出现决定了它必须以中立者的身份向全体社会成员提供秩序、法制、规则、安全、公共设施等一系列服务，要履行公共管理的各项职能。但由于（1）国家“照例是最强大的、经济上占统治地位的阶级的国家”；国家“在一切典型的时期毫无例外地都是统治阶级的国家，并且在一切场合在本质上都是镇压被压迫被剥削阶级的机器”；[1]（卷4，P168，P172）（2）直接掌握国家机器的运转、政策法律制定的官僚阶层和政治家们又是一群具有独立意志、特殊利益的群体，存在着特殊利益；（3）政府处于绝对垄断的地位，缺乏潜在的竞争对手，所以，在民主、法制、宪政制度缺位的情况下，政府很容易变成维护阶级、集团利益的工具，公务人员也很容易从“公仆”蜕变为“主人”，同时，政府也缺乏降低运行成本、提高效能、改善公共服务质量的积极性，所有这些都与政府存在的本义背道而驰。正因为如此，现代公共管理特别重视通过制度、法律来约束政府行为，通过方式方法创新来提高公共服务质量，没有这些，公共管理的“公共性”就得不到保证。而把公共权力重新收回到社会、掌握在社会成员手里，建立起“社会共和国”也正是马克思、恩格斯的政治理想，因为只有到这时公共管理机构对人的统治才能真正转变为对物的管理。[1]（卷3，P411）
总之，原始社会末期私人财产和私人意识的出现，使管理公共物品、公共事务的价值空前地凸现出来，公共权力机构的产生又使公共管理作为一种区别于私人事务管理的行为成为了可能。前述逻辑分析和这种历史进程是一致的。
四、结论
逻辑起点是公共管理不能回避的首要问题，只有通过分析逻辑起点才能把握公共管理内在的对立统一。了解公共管理的本质属性，探究公共管理发生、发展的逻辑与历史过程，也只有通过逻辑起点才能把握公共管理的逻辑线索，构建起系统而非散乱的、有机而非拼盘式的逻辑结构，使公共管理的理论体系更加科学完整，更加具有说服力和吸引力。
公共物品的存在及其特殊性质决定了在一般情况下私人和市场机制不愿、不能有效提供和管理这类物品，而需要借助公共权力以集体行动的方式来统一供给、配置和经营。这是公共管理之所以能够存在的根本原因。而公共物品同时兼备的“物品”属性和“公共”属性之间的矛盾则导致“公共”与“管理”、公共组织与私人组织持续不断地冲突和融合，使公共管理及公共管理学在不同时期呈现出不同的特点。
“效率”虽然是公共管理的重要价值取向，但它本身不包含对立统一，也不包含公共管理一切矛盾的萌芽；同时，效率不能独立存在，必须以其他范畴为前提，因此，效率不是公共管理研究中最抽象、最一般和最简单的范畴，所以，不能作为公共管理的逻辑起点。把“公共问题”作为公共管理的逻辑起点虽然突出了公共管理的公共性质，但却没有反映公共管理的管理诉求，更要害的是，“公共问题”不是一个矛盾体，难以由它推演出整个公共管理的理论系统，所以，也不能作为公共管理的逻辑起点。
本文关于公共管理逻辑起点的论证及其与公共权力、公共管理关系的说明，首先是一种思想过程，但它建立在对历史事实的概括、整理和抽象的基础上，体现了逻辑性和历史性的辩证统一。当然，对于“历史进程”可以借助更多更新的历史资料进行更细致的描述，以展示这一进程在空间上的差异。此外，本文关于公共物品和公共管理关系的论证，并不意味着所有公共物品都只能由政府提供和管理，而是说在常态下如此，什么情况下什么样的公共物品可以由私人提供？原因是什么？方式是什么？这些问题涉及到政府、市场、社会三者间的复杂制度安排，这一当代公共管理学和经济学思考的焦点和难点问题，不是本文讨论的对象。
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