公共档案馆事业发展进程中的政府责任研究，本文主要内容关键词为：档案馆论文,发展进程论文,事业论文,政府论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国政府正在向法治型、服务型政府的转变，政府工作的价值取向正在从侧重“秩序与效率”到追求“公平、正义与服务”的转变。因此，政府的责任承担也正在逐步由强调“政治责任”、“经济责任”到“社会责任”的嬗变之中，即政府有责任从整个国家和社会的公正、公平与正义的视角来管理社会公共事务及发展社会文化、教育及医疗卫生等事业，让社会机构与社会成员都能够充分享受到经济发展带来的繁荣，使社会处于一种更加和谐的状态。公共档案馆事业作为社会公共事业的重要组成部分，在发展进程中是不是自然应该得到政府的眷顾？政府是不是应该担负起公共档案馆事业发展进程中的责任呢？本文将围绕此问题进行较为详细的论述。
1 政府为什么要承担责任
1.1 法律解释
《宪法》规定：“全国各族人民……各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”也规定：“国家应发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业(公共档案馆就属于这一系列)，开展群众性的文化活动。”从《宪法》中可以看出对于公共档案馆事业发展，政府担负着不可推卸的责任；《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中也明确指出：“加快建立覆盖全社会的公共文化服务体系……全国文化信息资源共享工程”；温总理在2009年7月22日主持召开国务院常务会议，通过的《文化产业振兴规划》中也明确要求：“……重视发展公益性文化的同时，加快振兴文化产业，对于满足人民群众多样化、多层次、多方面精神文化需求……”。各个层次的法律都明确规定政府应当承担公共档案馆事业发展中的责任，那么政府就应该根据法律授予的权限来承担起公共档案馆事业的管理义务，既不能失职不作为，又不能越权乱作为，政府必须遵守这个行政原则。[1]
1.2 政府的职能
马克思主义政府观告诉我们：人民与政府存在的授权与被授权关系实际上是一种委托——代理关系，公民通过选举使政府获得合法权力，政府的责任在于对权力授予者要求的回应、满足与实现。[2]可以看出政府及其公共权利产生于人民直接或间接的授权，这就决定了政府的公共行政活动必须遵守和体现人民的意愿，为人民负责。[3]政府的根本目的是创造和保护公民或社会的公共利益，这是一个政府体系正义与否的根本标准。[4]依亚当·斯密的观点，政府是履行以下三大职责的集合体：“首先是保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略；其次是为保护人民不使社会中任何人受其他人的侮辱或压迫；最后就是建立并维持某些公共机关和公共工程”。在市场经济条件下，政府的职能可概括为两大方面，一是规范市场经济行为，克服市场失灵；二是保证社会公平与公正。无论是前者或后者，也不管对政府职能做何种界定，提供公共产品都是政府的主要职能。政府发展公共档案馆事业，体现了政府自身存在的正义性与合法性。这种正义性与合法性的存在表明了这样一个道理：公共档案馆是政府必须提供的一种公共产品，即政府必须为公共档案馆事业发展承担相应的责任。
1.3 公共档案馆的属性
公共档案馆是集“档案安全保管基地、爱国主义教育基地、政府信息公开中心、档案信息服务中心”四位一体的综合体，它的职能可归纳为以下几个方面：社会教育职能、信息服务职能、文化传承职能。它存在的根本目的是满足社会利用者的基本信息、文化、教育的需求，是保障社会民众的知情权、文化权、教育权主要形式之一。[5]其价值目标是保障社会成员共同分享社会发展进程中所形成的各种档案信息资源。这与政府的价值目标是一致的，它作为一种公共服务部门是政府提供的一种制度安排，也是政府实现其价值目标的重要手段，它的职能决定了其自身的“公共性”，其公共性又决定了政府对其负责是责无旁贷。但令人遗憾的是，我国政府对公共档案馆事业管理职能明显弱化，政府本意通过依靠经济增长来解决社会问题，但它不可能是一个自动实现的过程，政府必须积极承担起社会责任并有效发挥其职能。事实已证明，由于政府社会责任角色的缺位，我国不仅未能实现共同富裕的目标，反而陷入了所谓“有增长而无发展”的尴尬[6]，政府社会性支出不足是中国社会出现以国富和民生二者关系失衡为本质特征的增长失衡的重要原因。因此，政府必须增加社会性支出的比重，[7]在公共档案馆等公共事业的发展方面，政府更应该承担起主导责任。
2 政府应该承担那些责任
从上文的分析使我们知道了在公共档案馆事业发展进程中政府为什么要承担责任。那么，到底政府应该承担什么样的责任呢？
2.1 价值定位的责任
社会主义价值定位曾长期陷入国家本位的误区，把国家利益与权威置于至高无上的地位，忽视了它对于人民利益与人民权力的从属地位。[8]这一点在我们的档案事业上也有明显的反映，如《档案法》过多地强调国家监控能力，而有意地忽视利用者的权力。另一个方面就是在发展经济过程中体现一种有效率即有价值的实用主义思想，而公共档案馆事业等不直接产生经济效益的部门的价值定位长期以来没有得到应有的重视与认同。价值定位是对公共档案馆事业存在及意义的认识问题，认识的深浅决定着其对公共档案馆事业发展支持力度的大小与方式的选择。政府对公共档案馆价值的定位具有非常重要的意义，如果定位不正确，政府也就“无心”重视与发展公共档案馆事业，也不会有意去引导社会民众关注与关心公共档案馆事业。因此，要发展公共档案馆事业，首要责任就是对公共档案馆事业作出正确的价值定位。政府要清楚地认识到公共档案馆事业的发展：是民主政治社会保障公民信息权与体现社会公平、正义的需要；是建立公共文化服务体系与保障公民文化权利的需要；是体现以人为本、执政为民与构建社会主义和谐社会的需要。只有把认识上升到了这个高度，才能领悟到公共档案馆事业所承载的社会意义。
2.2 均等发展的责任
我国国家档案局局长杨冬权在2009年档案局长会议上的讲话中明确提出“进一步推动档案服务公共化、均等化……”；我国政府在《“十一五”规划纲要》中提出“……享受均等化基本公共服务的要求逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局”；党的十六届六中全会通过《构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》对实现公共服务均等化又作了更详尽且进一步的简述；党的十七大提出了“围绕推进基本公共服务均等化”的战略部署；党的十七届三中全会则将“推进公共服务均等化”作为2020年全面建设小康社会的基本目标之一。可见，逐步实现“公共服务均等化”已进入党与政府未来工作的视野。公共档案馆事业作为公共服务事业中的重要组成部门，保证其均等化、协调性发展是政府理所应当的目标，也是政府应该承担的必须的责任。只有政府积极地承担起了该项责任，才能改变在我国公共档案馆事业发展中存在的东部、中部、西部之间的差距，以及拉近与其他公共服务事业之间的距离，从而使我国公共档案馆事业真正实现纵向、横向的协调发展。使全国人民都充分享受到改革开放所带来的成果，在红旗下感受社会主义国家同样的优越性，让那些欠发达的中西部地区的公共档案馆有提供发达地区公共档案馆服务的能力与条件，充分发展我国基层档案事业，让经济发展带来的温暖阳光也普照到广大基层档案机构身上。要想达到这个目的，公共档案馆必须获得均等化发展的机会与条件，而政府正是这种机会与条件的保证者与责任的承担者。
2.3 法律制定的责任
公共档案馆事业作为政府创办的公共文化事业机构，要想健康发展与不断完善，政府必须为其运行和发展制定与完善相关法律、法规来保证其沿着正确的方向运行。一方面，要根据时代的发展适时地为公共档案馆事业的发展制定相应的法律来保证其顺利运行。如《档案馆法》的缺少，导致对整个事业发展规划、发展目标产生极大的不利影响，使我国公共档案馆事业的运行缺乏强硬性的、权威性的支持。可以讲社会发展到现在，《档案馆法》的出台就势在必行，同为公共服务的公共图书馆事业的《图书馆法》，早在2008年就已列入了全国人大常委立法计划，目前正在紧锣密鼓地进行中，美国、日本、韩国等更是早就有了健全的《图书馆法》，《政府信息公开条例》虽然已经颁布，但是由于其位阶比较低，到目前为止，其实践效果并不理想，因此，应该尽快让其升格为《政府信息公开法》是很有必要。另一个方面，政府也应该根据变化的情况及时地为现有的相关法律提供及时的修订工作，否则，落后的立法理念与立法技术将严重地影响我国公共档案馆事业的发展。如我国《档案法》颁布于1988年，虽然在1996年进行了修订，但到现在也已经是14年之久，在这14年中经济、政治、文化、科学技术发生了巨大的变化，其不适应性已是很明显；还有就是《档案法》、《保密法》与《政府信息公开条例》等相关法律、法规条款之间的衔接与协调问题也必须尽快解决。时过境迁，日月如梭，昔日的善法，不加完善，用于今天，就可能成为恶法。数十年如一日的坚持做一件有意义的事是美德，数十载如一日地用一部旧法是懒政的体现。
2.4 制度供给的责任
如果说法律在公共档案馆事业发展中所起的是保障性作用，那么制度在公共档案馆事业发展中所起的就是基础性作用。公共档案馆服务行为需要有合理的制度来规范，政府提供公共档案馆服务的责任也需要有制度来保证。
从制度的层面上来看，我们可以将其分为宏观层面的制度、中观层面的制度与微观层面的制度。所谓宏观制度就是国家的公共档案馆制度安排，如国家公共档案馆事业的管理体制、全国公共档案馆事业的整体布局及公共档案馆与其他相关国家机构的关系等；所谓中观制度就是公共档案馆行业相关的制度，如中国档案学协会所制订的各种规章制度及相关的自律性条例、倡议书等具有非强制性的制度；所谓微观制度就是指作为个体的公共档案馆具体工作制度，为单个公共档案馆实现日常工作与运转提供管理与服务的规则，如借阅制度、保密制度、收集制度与鉴定制度等。
制度的缺位也是严重影响公共档案馆事业发展的重要因素，因此，必须加强制度供给的建设，并把责任落实到实处，特别是宏观层面与中观层面的责任，政府供给是责无旁贷，如职业权益保障制度、职业准入制度、管理体制等如果政府不进行相应安排，其他途径那是不可能解决的，因此政府必须承担起这个责任。
2.5 经济保障的责任
公共档案馆高度的正外部性特征决定了市场供给的无效性，从而决定了它的投资主体只可能是政府，而不太可能是市场，这是理所应当的解释。但是在我国，对于公共档案馆事业发展进程中的政府责任问题还没有达成一致的共识，还存在着事业与产业、无偿与有偿的理论争论及政策上的摇摆，为此还有学者[9]专门对这种现象进行了反驳。政府投入不足是公共档案馆生存困难的主要因素所在，特别是经济欠发达地区与基层档案馆的生存与发展问题更显突出，因此必须要有相应的条文规定政府应该站在从保障公众权利的角度承担起更多的直接财政投入的责任。
而且，公共档案馆事业在发展上碰到的困难除了要争取直接财政投入外，还应该争取到更多的经济政策的支持，如允许公共档案馆设立发展投资基金，对于赞助资金发展公共档案馆事业的机构给予他们在税收政策上的优惠；对于为公共档案馆事业发展而捐献资金的单位或个人给予精神上的荣誉表彰；允许公共档案馆在不影响其公共属性的前提下合理地利用资源进行适当的经营活动，有效地盘活其所控资产，使其资金来源多样化。并且还要政府承诺不能因为公共档案馆得到了赞助、捐献就减少对其的经费预算。同时，政府也应该意识到对公共档案馆事业支持不是“恩赐”，而是必须承担的责任。
3 政府承担责任为了什么
3.1 构建一个和谐的社会
政府承担社会责任其实质表现为向整个社会提供福利。经济增长尽管是人类社会发展的重要因素，但单边发展是会使社会发展陷入畸形状态。特别是我国疆域宽广，居民构成、自然资源禀赋、社会经济发展水平等各种因素的存在很大的差别，再加上人口无法实现自然流动，人们不可能任意选择符合其偏好的公共服务，无法通过“用脚投票”来促进公共部门的资源达到有效配置。[10]这与我们要建设和谐社会的宗旨是不相符的，它有违社会和谐的基本理念。政府承担起发展包括公共档案馆服务在内的公共服务的责任，使全国公共服务部门的服务能力基本相同，全国人民都能享受到基本均等的公共服务。从而体现改革开放的成果普照到每个社会的角落，让同为生长在红旗下的人民感受到相同的社会主义国家的人文关怀。因此，我们可以看到，在公共档案馆事业发展进程中促进政府责任的承担它有着更深层次的社会意义——促进了和谐社会的构建。并且加速了公共档案馆事业融入整个社会中去的机会，也为使社会更加了解公共档案馆事业提供了可能，使公共档案馆由内敛、封闭向开放的转变提供了条件与途经。
3.2 构建一个公正的社会
“人是有理性的，人创造政府的宗旨是为个人能够过上理性的正义的社会生活。因此，政府的根本目的是创造和保护公民或社会的‘公正幸福’(公共利益)，这是一个政治体系正义与否的根本标准。”[11]美国著名政治伦理学家罗尔斯曾在《正义论》中也说：“公正是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。[12]“政府作为公共权力主体，其公共权力的基础是人民，人民是公共权力的合法来源，政府以保护人民的合法权益，促进公共福祉为最终目标”。[13]然而我国长期以来GDP增长至上的经济政策，“效率优先，兼顾公平”的指导思想被“只求效率，不顾公平”取代，严重地违反社会公正的基本价值理念。我们强调政府在公共档案馆事业发展进程中承担责任，将为全国公共档案馆事业获得均衡化发展的机会提供保障，为公众平等地利用公共档案馆信息资源提供了可能，也为公共档案馆事业实现与社会同步发展提供了条件与环境基础，为实现社会公正、公平理念又到找了一个立足点与平台。
3.3 构建一个民主的社会
公共档案馆作为现代社会民主政治的产物，同时也是一个国家民主政治发展进程的指示灯，它可以看作是一个国家民主政治发展程度的缩影。从宏观层面上来讲，公共档案馆的作用可以概括为：为社会提供信息服务，为公民提供信息权保障。信息权把利用档案不仅看做是历史或科学研究的需要，更是公民的一种民主权利体现，可说公共档案馆发挥了“民主捍卫者”的作用，即通过实现代表着政治上的民主权利的公民信息权，维护公民的民主权益，推动社会民主的发展。[14]从微观层面上来讲，促进公共档案馆民主管理也是发展公共档案馆事业的重要议题，要充分引导用户与馆员积极地参与到公共档案馆的民主管理中来，当然这需要政府提供相应的制度安排与制度规范，作为一个负责任的政府必须承担起这个责任，把公共档案馆的民主发展作为制度设计的重要价值取向，为用户和馆员民主地参与到政府对公共档案馆决策、管理及服务的监督提供制度化与规范化的途径。我们只有充分认识到这两个层面的内涵，才能真正理解政府责任之于公共档案馆事业发展的背后意义。
4 政府应该如何承担责任
4.1 科学地进行社会资源的再分配
社会资源可以分成两种形态，一种是政策上的财富，一种是货币上的财富。地区间的发展不平衡有先天因素，但是后天的人为因素也会产生一定的影响。为了实现全国各个地区的协调发展，缩小地区间的差距，就必须依靠政府政策进行适当干预，保证社会资源的合理配置。社会资源的再分配必须科学地进行，通过它来调节发展不平衡的先天因素，实现社会均衡发展等一系列问题，通过再分配这个有效的手段，让经济繁荣的成果惠及十几亿人口。公共档案馆等公共服务的提供就是社会资源再分配的一种具体体现，政府有责任对他们在制度上加以保障，政策上加大扶持力度，使他们能够分享到经济与社会发展的成果，最终实现中西部欠发达地区的公共档案馆事业与发达地区的公共档案馆事业发展水平之间的差距不断缩小。
4.2 主动地开展政府职能的转变
国家经济发展到一定阶段以后，不仅要认清国家利益、国家意志的派生性，关键是要认识到国家职能转变的必然性和必要性。我国政府正逐步实现由经济建设型政府到公共服务型政府的转变，公共行政原则正在逐步转向“效率公平”并存的时代。简单地说如果用社会发展为中心取代经济建设为中心是不恰当的，那么政府过多承担经济职能的价值取向则应当发生根本的改变，我们要建立一个具有超越性的、以公共服务为基本职能的政府体系，即政府在坚持以经济建设为中心的同时，要将促进社会公平、公正与和谐作为政府的一种基本职能来履行。加大投入力度，不断提高提供公共产品与服务(如公共档案馆、公共图书馆、博物馆等)的能力与水平，真正承担起供给公共档案馆服务的职能责任。让公共档案馆事业逐步融入社会各项公共事业中去，为公共档案馆社会价值的最大化实现提供可能与条件。
4.3 合理地完善利益表达机制
在利益主体已经多元化的今天，利益已经不再是计划经济时代那么整齐划一，利益面前万众一心那只是一个美丽的传说，公众利益表达的问题，特别是那些弱势群体利益表达，已经是一个无法回避的现实，建立起相应的利益表达机制，是建构和谐社会的重要环节，也是公共档案馆事业健康发展的重要因素所在。如我国的《档案法》就没有体现多元主体的利益诉求，其立法思想过多地站在管理者的立场，而不是站在利用者的立场，体现公权高高在上，而私权却被忽视的现实，笔者曾经在《公共性：档案立法的基本价值取向》一文中提出《档案法》应该体现公共性，体现多方主体的利益诉求。只有这样我们的公共档案馆事业才能更好被社会民众所接受与认同，才能为其发展赢得良好的群众环境。
5 结论
我国公共档案馆事业与政府的立场和政策导向息息相关。围绕该论题，本文遵循政府为什么要承担责任、应该承担哪些责任、承担责任为了什么以及如何承担责任这一逻辑脉络进行了较为全面系统的分析与论述。总而言之，公共档案馆事业要发展，政府必须承担起相应的责任，这是无法否认的事实。公共档案馆事业在建立和谐、公正、民主的社会进程中扮演中重要的角色决定了政府必须要加强对公共档案事业发展的关注，并加以更加有效的扶持。
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