简析我国档案行政执法领域存在的若干问题——以数例公开报道的档案行政执法案例为视角，本文主要内容关键词为：行政执法论文,档案论文,若干问题论文,视角论文,案例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国，约80％的法律，90％的地方法规和全部行政法规、规章是由行政机关贯彻执行的①。在档案行政执法领域，同样存在上述问题，尤其涉及档案行政执法体制与机制，相关法律、法规的配套与可操作性方面，以及在行政执法环节与司法实践环节中的法律、法规适用与彼此衔接诸层面，还存在较为突出矛盾与不足。本文就档案行政执法领域存在的这些问题，略做疏理和归纳，谈点自己粗浅的看法，敬请档案界同仁尤其是档案行政管理部门的专家斧正。
一、档案行政执法体制中执法主体的设计尚余空白点
档案行政执法的范围有广义与狭义之分。狭义的档案行政执法是指档案行政管理部门依据自己的管理职能与权限执行和适用档案法律、法规的活动。广义的档案行政执法就不仅仅是档案行政管理部门专门的执法活动，还包括涉及建设、卫生、统计等行政主管部门在内的、就其各自行业或系统发生的档案违法行为依据相关的法律、法规对行政相对人实施的能直接产生有关权利义务的法律效果的单方行为。
(1)档案行政管理部门行政处罚权的取得
众所周知，1996年《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)修改前，作为主管国家档案事业的行政领导机关——档案行政管理部门还只有行政管理权，而没有相应的行政处罚权。档案行政管理部门针对社会上发生的一些明显违反《档案法》的行为，深为不能有效制止而颇感困惑和无奈。这种情况在其他管理领域也不乏存在，如文物管理系统。这种情况到《档案法》修改以后得到了改善。八届人大常委会第二十次会议就《档案法》存在的三个方面的问题进行了修改，重点之一是强化了档案行政管理部门的执法手段，赋予了档案行政管理部门行政处罚权。从而使各级档案行政管理部门成为名副其实的档案行政执法主体和行政处罚的主要实施主体。
(2)档案行政管理部门以外的取得局部档案行政处罚权的“有关部门”②
《档案法》第二十四条规定：“有下列行为之一的，由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。在本条第二款中又特别强调“在利用档案馆的档案中，有前款第一项、第二项、第三项违法行为的，由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以并处罚款”。换句话说，在现行档案行政执法体制中，还存在档案行政管理部门以外的部门或机构能够实施在各自系统或行业的局部档案行政执法和处罚活动。事实也确实如此，除档案行政管理部门这个行业主管部门以外，尚有较多的部门或行政机关通过法律、法规的授权获得了实施发生在它们各自领域或行业内档案违法行为的行政处罚的职能和权限：诸如统计部门针对“伪造、篡改统计资料的”(《统计法》第二十七条)；建设行政主管部门针对建设单位不按照有关规定“移交建设项目档案的”(《建设工程质量管理条例》第五十九条)；卫生行政部门针对“医疗机构或者其他有关机构……涂改、伪造、隐匿、销毁病历资料的”(《医疗事故处理条例》第五十八条)等违法行为中其标的与档案有关的执法活动。当然，这种档案行政处罚是局部的，被严格限制在本系统的范围之内。这是以档案行政管理部门为主体的档案行政执法和处罚体制的重要补充。
(3)现行法律、法规对于某些系统或行业的档案行政执法的主体规定还存在空白
由于档案产生与保存的广泛性和全社会性，现行的法律、法规对档案行政执法、处罚的范围以及实施主体并没有完全覆盖。发生在1998年某省某某市林业局档案室因谭某某擅自涂改档案案以至酿成震惊全国的大规模械斗案，处理及执法过程可谓一波三折③。在案件发生的初始阶段，林业部门、档案部门以及公安部门普遍认为处罚缺乏依据。因为现行的《中华人民共和国森林法》及其他相关的法律、法规并没有具体而又明确的针对发生在林业系统(更具体地说发生在林业局档案室)的档案违法行为的处罚实施主体的承担者的规定。
二、档案法律、法规与其他相关法律、法规的衔接矛盾
(1)《档案法》第五章第二十四条的内容与《刑法》第329条的规定衔接
截至2001年的统计，我国设定行政处罚的单行法律有200多个，大多规定了刑事责任的条款，行政处罚中涉及的犯罪占了我国刑法规定的犯罪类型的相当部分。《档案法》是设定行政处罚的单行法律之一。其第五章第二十四条实现了与现行《刑法》(1997年经八届人大五次会议修订)的部分衔接。理论上说，本条所列举的八项档案违法行为，均有“构成犯罪”，被“依法追究刑事责任”的可能。但是，《刑法》第329条规定的档案犯罪构成仅有两种情况，即“抢夺、窃取国有档案罪”和“擅自出卖、转让国有档案罪”。两者的法定刑期分别是“五年以下有期徒刑或者拘役”和“三年以下有期徒刑或者拘役”。且不说实际工作中存在大量的“依罚代刑”现象，单行法律中这种预设性的、某种程度上说属于“超现实”的规定大多也只能处于虚置状态。更何况《档案法》第二十四条所列举的应由档案行政管理部门追究行政法律责任的八种违法行为中，并没有涉及偷盗国有档案的行为应当追究什么样的法律责任或承担何种处罚的规定。
(2)档案行政执法的理论和实践与当前社会各界舆论关注的政府信息公开制度立法的相互协调
2004年5月10日，上海市民董铭向上海市徐汇区房地产局申请查阅一处房屋的产权登记历史资料，她称该处房屋由其父“于1947年以240两黄金从法商——中国建业地产公司购买，自1947年9月1日起至1968年7月16日我家一直实际居住该房屋。”针对董某的查阅要求，徐汇区房地产局作出书面回复：“因该处房屋原属外产，已由国家接管，董某不是产权人，故不能提供查阅”。对徐汇区房地产局拒绝公开行为不服，董某向徐汇区法院提起行政诉讼，要求法院判令被告履行信息公开义务。这起被社会各界关注的“行政公开第一案”的核心问题是如何处理“档案”与“行政信息”的关系④。此案第一次将行政信息公开制度确立之后带来的与档案法律、法规制度之间的协调难题直接的摆放在公众和相关政府机关面前。在我国，根据相关的法律规定，政府信息实际上可以分为档案和非档案文件两类。归入档案者由《档案法》调整，如属于非档案文件则尚无任何法律调整。同一个政府信息，一旦归入档案类，就会受30年期限的限制；如果不归档，则因无法律调整而有公开的可能。有人甚至做过这样的模拟：2004年，董某请求查阅徐汇区房地产局的某现行政府信息，该政府信息也不属于除外事项，徐汇区房地产局对该政府信息予以公开，董某摘抄了该政府信息；相隔若干年后，董某再次请求查阅该政府信息(该政府信息是董某曾经查阅过的信息，因所涉事项已处理完毕，已经归档成为档案)。此时，尽管内容没有改变，但因该政府信息已经被归档成为档案，就要受《档案法》规定的30年封闭期的限制而不能公开⑤。可见，同样内容的信息因为在不同的阶段会得到完全不同的处理结果。法律、法规之间的内在统一、协调要求迫在眉睫。
与其他系统的行政执法的现状及基本态势一样，档案行政执法同样存在执法难的问题。事实上，所谓执法难，难就难在各相关的法律、法规的配套与“无缝”衔接缺乏相互支持与协调的内在机制，难就难在各有关部门之间缺乏必要的、严密的、全方位的相互配合与支撑功能。当然，这与我国现行的立法体制与制度设计存在直接关系。
三、在档案行政执法实践中乃至档案司法实践中存在的突出症结是法律、法规的准确适用难题
立法的目的在于实施。如果法律不能或者不被实施，就会变成毫无意义的“空气震动”。在我国的法治建设中，无法可依的问题已经基本解决，有法不依、执法不严、违法必究的问题则逐渐成为法治建设的主要矛盾。我国许多的法律、法规得不到实施，或者不能有效实施，固然有执法、司法的体制、机制等原因，但有些则与立法有关。立法的“不良”、立法的瑕疵、立法的漏洞、立法的空白、立法的冲突、立法脱离实际等立法质量问题，直接导致了法律实施的不能、乱为或者不为。立法工作在法治建设中居于上游，又是法治建设的产品，而实施法律则是法治建设的下游活动和使用立法产品的过程。
(1)档案行政执法实践过程中的法律、法规的正确适用
上文提及的某省某某市林业局档案室谭某某擅自涂改档案案发生以后，当地档案行政管理部门十分重视，仔细分析了案情，认为应该将此案移送公安部门处理。于是将当事人谭某等人转交给公安部门。但是，公安部门接受移送后，对照当时的《治安管理处罚条例》的相关条款，却没有其中任何一个条款可以直接适用此案。最后只得将谭某行政拘留几天后放人⑥。《中华人民共和国档案法》第二十四条相关的内容，但它的适用对象与前提是“在利用档案馆的档案中”，实施了“涂改、伪造档案”的违法行为。因此，严格地说，档案行政管理部门并不能据此直接对当事人实施行政管辖并予以处罚。
记得发生在十余年前的由“生产日报单”事件而引发的学界争论，其实质也是对有关法律、法规的恰当理解与准确适用甚至是能否适用的疑问。1994年4月18日陕西省西安化工研究所赵某、楼某、李某等三人持西安标准件厂的介绍信到山西河津市试验化工厂，乘工人下班之际，偷偷抄录该厂生产日报单上的内容和数据，并撕下6张记录有该厂生产的钢铁发黑剂的原料名称、剂量等项目的生产日报单⑦。对照如今修改后的《档案法》和1997年新修订的《刑法》的相关规定，对“生产日报单”性质的准确认识，是能否追究当事人刑事责任的关键。假如认为尚未归档、甚至有可能认为其不太重要不予归档的“生产日报单”不是《档案法》所认定的档案，则仍然不能直接适用新刑法第329条的规定。
(2)档案行政执法实践中的行政相对人的错位或张冠李戴矛盾
笔者曾与一位供职于某市建委下属的城建档案馆的同志写过一篇文章，谈及一起案例的处理效果及效力问题⑧。《行政处罚法》规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”该案的主要案由是某施工公司的负责人将工程项目档案资料丢失，造成工程项目档案无法完整归档。建委据此对当事人做出了处理决定，并制作了《城建档案违法行政处罚决定书》，对其实施了处以一千元的罚款和口头教育。当事人未提出异议，并及时按规定缴纳了罚款。然而，大家事后仔细一想：此案尽管过程、情节清楚，行政处罚的程序安排也于法有据，且执法及时，似乎没有任何疏漏和瑕疵，但在行政处罚的对象选择——即前置条件这一关键问题上明显存在适用对象失当。不管是作为行政法规的国务院发布的《建设工程质量管理条例》，还是作为地方法规的《江苏省档案管理条例》都明确规定，建设系统的行政违法行为包括建设系统的档案违法行为，其执法主体是建设行政主管部门，行政相对人应是建设单位。因为建设单位是城建档案的主要来源。如果在处罚过程中将处罚对象的范围扩大，将施工单位及其工作人员作为处罚对象，于法无据，相应的处罚也是无效的。
(3)档案行政执法中如何正确把握行政权力的边界以及提升执法效果与质量的难题
尽管到目前为止，档案行政管理部门成为被告的行政诉讼尚不多见。见诸公开报道的仅二三例。如2001年《中国档案报》刊登了题为《全国首例档案行政诉讼案》一文所述案例。该案的案由是由于湖南芷江县新店坪镇水上村的两个村民小组就一笔近两万元的土地征用款发生的争议。两组农民分别派人到县档案馆查阅馆藏的1982年山林管业证档案。他们从各自的利益出发，在利用档案的过程中，擅自涂改了档案，并将涂改后的档案进行复制作为凭证，使案情更趋复杂。芷江县档案局为了有助于双方矛盾的及时解决，主动制发了《关于宣布芷江县档案馆保存的126号全宗125号案卷第138页和第140页档案后添部分不具有法律效力的通告》(时称“一号通告”)。为此，水上村二组的农民将芷江县档案局告上了行政法庭。县法院经过审理，作出了“撤销被告芷江县档案局芷档字(1999)01号《关于宣布芷江县档案馆保存的126号全宗125号案卷第138页和第140页档案后添部分不具有法律效力的通告》”的判决。档案局被判败诉，颇觉不解和无奈⑨。实事求是地说，法院的判决并没有错。作为行政诉讼被告的一方，芷江县档案局(档案馆)作出的制发《通告》的行为，是一种具有法律意义的具体行政行为，这种行政行为必须以该行政主体的法定职权为前提。行政法学原理告诉我们，任何行政主体的职权都是有边界的。不管是档案局还是档案馆，都不具备作出上述通告内容的权力。按照正常的工作程序，芷江县档案局应当依据司法部门的字迹鉴定，向县有关处理纠纷的工作小组汇报，由工作小组甚至县法院来作出裁定。档案部门的工作人员一句经常挂在嘴边的话，有为才有位。话是不错，但也不能过度。“有为”还要讲究办事程序和工作方法，以免越界。否则还会好心办了错事，甚至当了被告。
行政执法的质量与效果问题也是当前档案行政执法不容回避的矛盾之一。
注释：
①周旺生：《论法之难行之源》，载《北京大学法学院百年院庆文存之理论法学卷国际法学卷》，法律出版社，2004年5月。
②蒋卫荣：《论档案行政处罚主体及其管辖权问题》，载《档案学通讯》2003年第4期。
③⑥远方：《震惊全国的“3·12”档案涂改案》，载《湖南档案》2000年第1期。
④郭国松：《信息公开第一案的阳光效应》，载《南方周末》2004年9月2日。
⑤刘飞宇：《从档案公开看政府信息公开制度的完善——以行政公开第一案为契机》，载《法学评论》2005年第3期。
⑦转引自中山大学2004届档案学专业硕士研究生：《从法律角度对十年前“生产日报单”案的再认识》，载《山西档案》2005年第4期。
⑧刘宁等：《档案行政执法中的法律法规适用问题》，载《档案学通讯》2003年第2期。
⑨沈友志等：《全国首例档案行政诉讼案》，载《中国档案报》2001年1月11日。