我国不同地区学前教育费用分担现状研究--以中国12个省市为例_学前教育论文

我国不同地区学前教育成本分担现状研究——基于对全国12个省市的调研，本文主要内容关键词为：学前教育论文,省市论文,现状论文,成本论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       ［中图分类号］G617 ［文献标识码］A ［文章编号］1004－4604(2014)10－0007－05

       2011年，财政部、教育部联合发出《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》(以下简称《通知》)，截至2013年第一轮学前教育“三年行动计划”结束，中央政府共投入学前教育专项经费500亿，引导地方政府投入学前教育经费1600多亿，学前教育经费占教育经费总支出的比率由2010年的1.7％上升为2013年的3.4％。那么，中央与地方政府的财政性投入是否已使家庭的学前教育成本分担比有所下降？不同地区、不同体制的幼儿园学前教育成本分担的总体格局有什么变化？本研究根据全国12个省市学前教育成本分担的调研数据，试着呈现我国东部、中部、西部和东北部地区学前教育成本分担的现状，分析其中可能存在的问题并提出相应建议。

       一、研究方法

       为了解全国不同地区学前教育成本分担的现状，课题组在对《中国教育经费统计年鉴》(2000～2012年)学前教育成本分担数据分析的基础上，依据特定的区划原则，对东部、中部、西部和东北部四个地区[1]12个省市的幼儿园进行了分层抽样，共抽取2710所幼儿园，校验后留下2358所进行问卷调查。其中东部地区有785所，中部地区有480所，西部地区有676所，东北部地区有417所。

       问卷主要内容包括幼儿园基本信息、2012年幼儿园各项收入来源和主要支出项目。统计中所用数据有的通过直接调研获得，有的通过计算获得。本研究使用SPSS 19.0对数据进行处理。对问卷中的类别资料，采用百分数统计；对问卷中的数据资料，有的统计平均数，有的分段处理后统计百分数。课题组对不同地区的差异进行了t检验和单因素方差分析。

       二、研究发现

       (一)不同地区学前教育成本分担现状

       统计发现：各地区学前教育成本政府分担比均不超过50％，家庭分担比均超过50％，社会分担比极低；东部和西部地区政府分担比高于中部和东北部地区，政府分担比最高地区为西部，最低为东北部(见下表)。单因素方差分析发现，各地区的政府分担比存在显著差异(p＜0.01)，家庭分担比也存在显著差异(p＜0.01)。

      

       (二)不同区域学前教育成本分担现状

       考察城市、县镇和农村区域学前教育成本分担情况发现，不论城市、县镇还是农村，家庭分担比均高于政府分担比，而城市和县镇的政府分担比则高于农村的政府分担比。对调研数据的描述统计发现，四个地区的城市学前教育成本政府分担比均低于50％，东北部最低，仅为34.51％，最高的是西部，为43.89％；四个地区的家庭分担比从高到低依次为东北部、东部、中部和西部。在县镇学前教育成本政府分担比方面，四个地区政府分担比均低于50％，东北部仍然是最低的，仅为27.97％，最高的是中部，为46.69％；四个地区的家庭分担比最高的为东北部，为72.03％，最低的是西部，为52.20％。在农村学前教育成本政府分担比方面，各地区均低于40％，最低为中部，仅为11.34％，最高是西部，为37.93％；四个地区的家庭分担比从高到低依次为中部、东北部、东部和西部。

       独立样本t检验发现，不同地区城市幼儿园的政府分担比不存在显著差异(p＞0.05)，而农村幼儿园的政府分担比存在显著差异(p＜0.05)。

       (三)不同等级幼儿园学前教育成本分担现状

       调研发现，各地区对省优质和市优质幼儿园的政府分担比均高于对合格园的政府分担比，也就是说，幼儿园等级越高，政府分担比越高，家庭分担比越低。

       具体来说，各地区省优质园的政府分担比从高到低依次是中部、西部、东北部和东部，最高的中部地区的政府分担比为61.33％；各地区市优质园的政府分担比从高到低依次是西部、东部、中部和东北部，最高的西部地区的政府分担比为55.16％；各地区合格园的政府分担比从高到低依次是东部、西部、东北部和中部，最高的东部地区的政府分担比为25.86％，而西部、东北部和中部不超过10％，最低的中部地区仅为1.41％。

       独立样本t检验发现，不同地区省优质园和合格园的政府分担比不存在显著差异(p＞0.05)，而对市优质园的政府分担比存在显著差异(p＜0.05)。

       (四)不同经费来源幼儿园学前教育成本分担现状

       全额拨款、差额拨款、自收自支、自负盈亏四种不同经费来源幼儿园的学前教育成本分担现状是：只有全额拨款幼儿园的政府分担比高于家庭分担比，而自负盈亏园和自收自支园，尤其是自负盈亏园。家庭几乎承担了全部学前教育成本。

       就家庭分担比而言，各地区自负盈亏园从高到低依次是中部、东北部、东部和西部，最高的中部高达99.19％，最低的西部也有94.37％；各地区自收自支园从高到低依次是东北部、中部、东部和西部，除了西部，其他地区的家庭分担比均超过90％；各地区差额拨款园从高到低依次是中部、西部、东北部和东部，最高的中部高达58.57％，最低的东部为49.43％；各地区全额拨款园从高到低依次是东北部、东部、中部和西部。

       三、讨论与分析

       (一)学前教育成本的横向分担结构失衡

       长期以来，我国政府对于学前教育的财政投入总量少且增长缓慢，政府并未充分发挥其主导作用。近几年，OECD的报告显示各国的学前教育公共经费都有较快增长趋势。从2008年公布的数据看，与我国国情较为接近的巴西，其学前教育公共经费已占教育总经费的8％，而直到2013年，我国学前教育公共经费占教育总经费的比率还只有3.4％。另外，同属人口大国的印度，近几年大力发展学前教育，且以政府投入为主，推行了综合儿童发展服务、托儿所建设等学前教育项目。可见，政府增加对学前教育的财政投入已经是国际趋势。此外，早在2007年，OECD报告显示OECD各成员国学前教育机构的公共资源分担比平均为80％，[2]而在课题组调研的全国12个省市中，高达83.3％的省市的政府分担比低于50％。从调研数据看，学前教育成本横向分担结构失衡，家庭分担为主，政府分担为辅，这是全国各地区学前教育成本分担的普遍情况。

       目前社会分担比的全国平均水平仅为2.53％，存在严重缺失。相对于义务教育等其他阶段教育而言，学前教育是社会受益范围最广的教育。按照约翰斯通的利益分担原则和能力支付原则，社会力量应该更多地参与学前教育成本分担。然而，因为我国经济体制改革时期学前教育办学体制的调整，社会力量办园的热情逐渐“消退”。从2012年的数据看，社会分担仍旧是学前教育成本分担“缺失的一角”。

       (二)地区间差异显著，存在“两极化”与“中部凹陷”现象

       随着中央财政对西部地区重点扶持政策的推进，西部地区和东部地区的差距逐渐缩小，使得原本“东部—西部”的两极化格局逐渐变成“东部—东北部”的新两极化格局，而中部地区则陷入“中部凹陷”的怪圈，停滞不前。下图的各地区生均财政拨款情况证明了这一点。

       此外，各地区政府对于不同类型幼儿园的财政投入同样存在“两极化”现象。“两极化”表现为政府惯性般地给予等级高的幼儿园许多政策倾斜，省优质园的生均财政拨款与合格园的生均财政拨款相差10倍多。另外，“城—乡”两极格局历来就有，而农村地区是学前教育发展的“短板”也是事实。农村地区因地理区域和经济发展水平的制约，办园资金大多需依靠政府的拨款和补贴。尽管《通知》一再强调要重点支持农村学前教育的发展，但政策落实情况并不让人乐观。调研发现，农村地区幼儿园普遍存在入不敷出的情况，很难为农村地区的儿童，尤其是留守儿童，提供基本的有质量的学前教育服务。

       元/年 2500 2000 1500 1000 500 0 2339 1810 1424 1388 东部 中部 西部 东北部

      

       各地区生均财政拨款图

       四、对策与建议

       2012年是全国实施学前教育“三年行动计划”的第二年，国家对西部地区学前教育的重点扶持政策已经初见成效，提高了西部地区的办园条件和师资条件，但就全国范围而言，政府财政投入量的激增并没有换来立竿见影的效果，政府分担比没有迅速增加。我们认为，产生这一现象的主要原因是财政投入总量仍然很少且投入结构失衡，投入质量缺乏监管。为促使相关政策的进一步落实，切实提高财政投入效果，课题组提出如下建议。

       (一)加大财政投入总量

       1.中央和省级政府继续加大财政投入总量

       各级政府仍需加大财政拨款力度，尤其是中央和省级政府，应设立学前教育专项经费，保障学前教育经费投入。我们赞同庞丽娟的建议，将学前教育经费占同级财政性教育经费的比率基线设定为7％，且不得低于这个比率。[3]只有这样才能从根本上保证所有幼儿，尤其是处境不利幼儿不仅“有园上”，而且“上得起”。

       2.中央和省级政府继续完善转移支付制度

       为完善中央与省级政府的学前教育转移支付制度，庞丽娟还建议，在制订国家生均公用经费基线标准的基础上，要确定各地应承担的生均公用经费最低标准，以及各地财力能承担的生均公用经费。建议将经费缺口作为转移支付额度确定的标准，以便建立和实施中央、省级政府转移支付制度。[4]值得注意的是，现阶段，国家亟须增加对中部和东北部地区的扶持力度，以逐步缩小地区差异。

       (二)合理统筹，重点投入

       不论东部、中部、西部或东北部地区，对农村学前教育成本的政府分担比都低于城市，对民办园办学成本的政府分担比也不高。因此，除了要注意逐步缩小地区差异外，各地政府都应重点支持农村学前教育发展，并积极鼓励民办园办普惠性幼儿园。

       1.扩大农村幼儿园覆盖面，发展“有质量”的农村学前教育

       《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》对于农村学前教育发展的基本思路是：把发展农村学前教育纳入社会主义新农村建设规划，努力提高农村学前教育普及程度，着力保证留守儿童入园；加大教育投入，推进农村学前教育。近几年来，农村幼儿园的数量有所增加，但是教育质量却不尽如人意。这提醒我们在“保基本”的同时要“有质量”。

       从“保基本”的角度来说，政府需要根据当地的适龄人口、经济发展情况等特点，合理规划和布局幼儿园。例如，可在人口相对集中的村落新建符合标准质量的中心幼儿园，借此辐射周围的幼儿园，起到带头示范作用；或是依托当地义务教育资源，开展游戏小组等形式的学前教育服务。从“有质量”的角度来说，学前教育的师资质量直接影响学前教育的质量，改善农村幼儿园教师待遇和提高农村幼儿园教师专业素养需要随着农村幼儿园的建设步伐同步进行。

       以浙江省为例，当地政府通过确立乡镇中心园辐射管理村园、中心园与村园联动发展的农村学前教育网络，有效推动了农村学前教育“有质量”的普及。此外，他们还通过增加农村幼儿园教师编制、提高教师待遇、加强教师培训三大举措，建设了一支稳定、专业的农村幼儿园教师队伍，推动了“有质量”的农村学前教育的发展。

       2.推广建立普惠性幼儿园，积极扶持民办幼儿园

       民办幼儿园可满足不同人群的教育需求，分担政府的部分责任，为公众提供多样化的幼儿教育服务。政府有责任制定相关政策，扶持和鼓励民办幼儿园发展。当前，可引导更多的民办幼儿园向普惠性幼儿园发展。

       首先，政府可加大对普惠性幼儿园的财政投入力度，以确保普惠性幼儿园的儿童能获得基本的教育资源，如安全卫生的园舍环境和合格的师资队伍等；其次，政府应制定普惠性幼儿园的办园标准，在分级分类的基础上，有针对性地加以指导和管理。如上海市针对外来人员随迁子女开设了普惠性幼儿园，并将其划分为三类，实行分类管理和分类指导，以此鼓励普惠性幼儿园通过不断提升自身教育质量来获得更多教育资源。

       (三)重视质量监控

       政府既要满足学前教育的“数量需求”，更要关注学前教育的“质量保障”和“质量提升”。现阶段，我国尚未全面建立学前教育专业且权威的质量评估与监控体系，也缺乏将质量评估与政府财政扶持相结合的政策，这不利于学前教育的健康发展，也很难实现真正的教育公平。

       “质量保障”指的是保障学前教育的基本质量，包括幼儿园的园舍、设施设备，也包括幼儿园园长和教师资质等。为此，我国急需填补相关政策的空白。“质量提升”离不开对质量进行监控和评估，具体措施可有三条。第一，各级政府尽快建立和完善学前教育数据库，以便从宏观上对质量进行监控。第二，可采用专业和权威的“第三方评估模式”帮助幼儿园提升质量。第三，将公办园和民办园放在同等地位进行质量评估，以激励两类幼儿园不断提高教育质量。

       接下来若干年，伴随“单独二胎”政策的实施，对学前教育的需求会更旺盛，学前教育的发展也会更受社会关注。对于国家而言，只有增加学前教育经费投入，优化政府、家庭和社会成本分担结构，统筹促进不同地区均衡发展，才能促进各地区学前教育保质保量、均衡发展，确保2020年完成“基本普及学前教育”的目标，为国家培养更多优质人才，从而获得更好的经济效益和社会效益。

       注释：

       ①本研究所称的不同类型幼儿园指的是幼儿园的等级类型和经费来源类型的不同。课题组将幼儿园的等级分为三类：省优质园、市优质园、合格园；将幼儿园的经费来源分为四种：(民办园)自负盈亏、自收自支、差额拨款、全额拨款。

       ②根据调研数据，本研究对三方成本分担比的计算公式如下：政府分担比＝政府财政拨款收入÷教育总收入×100％；家庭分担比＝保教费收入÷教育总收入×100％；社会分担比＝社会捐助等其他收入÷教育总收入×100％。

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