完善社会治理体系与实现环保倒逼经济增长方式绿色转型，本文主要内容关键词为：经济增长方式论文,体系论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，转变增长方式和环境保护工作都取得了积极进展，但是环境形势依然严峻。目前的环境问题出现了七大发展态势：环境质量呈现恶化、生态系统持续退化、环境事故依然高发、环境风险不断增加、民众诉求趋于强烈、环境公平日益失衡、环境压力继续加大。现行的环境监管体制和监管制度已经明显不适应当前的环保形势，必须从国家治理体系现代化的角度出发，理清环境监管思路，重新构建环境监管制度体系，真正实现以环境监督管理倒逼经济转型。 一、实现社会治理体系与能力现代化是执政理念的历史性变革 习近平总书记于2013年在十八届三中全会又将全面深化改革的总目标设定为“推进国家治理体系和治理能力现代化”。这是党和政府执政理念的一次历史性变革。完善社会治理体系，提高社会治理能力，也是转变经济增长方式，实现经济增长方式绿色变革的必由之路，是破解环境困境、治理环境污染、改善环境质量的最为重要、最为根本的举措。 (一)传统社会管理与现代社会治理的本质区别 第一，治理主体不同。传统社会管理的治理主体只有政府，政府在决策中具有毋庸置疑的、至高无上的权威；现代社会治理的主体是多元共治的，不仅包括政府，还应包括企业、社会(公民与组织)等方面的力量，政府与企业、社会等之间是一种完全平等的互动关系，不存在领导与被领导的等级关系，更不能是统治与被统治的主仆关系。 第二，治理的性质不同，传统的管理更加强调管理的强制性，强调法律依据和行政命令，强调发号施令与服从；而现代治理既包括了管理的强制性和法律依据，但更加强调各个治理主体的自觉参与和主动参与，更加强调各项管理工作之间的协调性、协商性、互动性，更加强调法律之外的契约精神(比如协议书、承诺书等)。 第三，治理的权力运行方式不同，传统管理更加强调权力自上而下的运行，更多的是体现统治者、领导者意志；现代治理可以是自上而下的权力运营，也可以是自下而上的权力运营，但更多的是上下结合及平行的权力运营方式，体现了公民的利益诉求，特别是利益相关方的愿望与意志。 (二)现代社会治理体系的基本特征 第一，社会治理的核心是在多元化的治理主体之间实行互动的关系。20世纪90年代初，我们结合国家市场化改革的要求，提出了“经济靠市场，环保靠政府”的口号，其目的是希望政府重视环境保护，这是必要的。但是现在看来，仅仅靠政府一家监管是远远不够的，必须动员更多的力量参与环境保护，如立法机关、司法部门、环保组织、社会公众、新闻媒体以及企业等。他们参与环境保护工作，不仅可以壮大监管的主体力量，而且还可以监督政府工作，根治政府官员不作为和乱作为的问题。 第二，社会治理的基础是政府和企业都要公开相关环境信息。1973年我国环保事业开始起步，从那时起就提出了要鼓励广大群众参与环境保护，但是效果一直不理想，其中环境信息不对称是社会力量参与环境保护长期存在的一个重大障碍。环境信息不对称就意味着各个社会治理主体参与环境保护的深度、广度和有效性不对称。当前环境信息不对称情况主要表现为：一是缺乏了解现实存在的详细环境问题，二是缺乏了解环境损害事实真相的细节，三是缺乏了解有关办事和参与的程序，四是缺乏了解相关的实体政策与规章等。因此，只有环境信息公开，才能为公众参与环境保护打开一条通畅渠道。 第三，社会治理的目的是要实现人民对经济社会各个领域发展成果的平等共享。发展的目的是让全体人民共同富裕，而不是只让一部分人富裕，却让另一部分人贫困，甚至让不能享受发展成果的穷人为已充分享受发展成果的富人承担环境污染与生态破坏的社会代价，否则将导致社会公平的不断失衡，而社会公平失衡又会进一步带来社会不稳定。当前，我国环境形势非常严峻，国际环境保护的实践证明，与环境污染形影相随的就是环境公平失衡问题。环境污染越严重，环境公平就会越失衡，而环境质量的改善则是有效缓解环境公平失衡的必由之路和必要举措。 第四，社会治理的前提是要畅通公民的各类环境诉求，让利益相关方有充分和平等地表达环境诉求的机会和渠道。充分平等地表达环境诉求是实现社会治理和环境公平的必要条件。环境诉求渠道不畅，一方面影响政府决策的正确性与全面性，导致决策脱离实际、脱离群众；另一方面又影响公众自觉、有序、理性地参与环境保护，导致一些地区环境群体性事件高发。因此，必须通过法制的方式，为公众诉求提供表达的机会，为公众诉求提供畅通表达的渠道。 第五，社会治理的方式是要开展利益相关方的民主对话与民主协商。一项重大政策、法律的出台，一项重大建设项目的上马，都是对不同人群的一次利益重新调整，即使是再好的政策和建设项目也会影响一部分人群的利益。因此，必须保持利益相关方对话与交流的畅通。民主对话与民主协商是一个很好的交流平台，可以为利益相关方提供交流对话的机会，可以促进利益相关方之间的相互了解、相互信任、相互理解、相互包容，是实现社会治理的基本方式。 第六，社会治理的关键是政府要以法制的思维和改革的精神，积极推动依法行政与简政放权。依法行政是国家发展的战略决策，其目的是要将公权力关进法治的笼子，推动国家完成从人治向法治的转变。简政放权是要放权于企业和社会，其目的是要最大限度地调动企业和公民参与社会治理的积极性，最大限度地便利利益相关方共同参与、平等参与、有效参与，实现充分沟通和问题有序解决。当前，实现现代社会治理体系的最大瓶颈，就是政府人治色彩过度，政府审批权力过多和过于集中的问题。 二、社会治理的现代化是实现绿色发展的重要前提 国际社会实行绿色发展是与不断完善社会治理体系密切相关的。近年来，人们越来越认识到绿色发展的重要性，于是对其进行了深入研究。在诸多研究中可以看出，对绿色发展概念的理解，中外存在一定的差异。我国往往从环境与资源角度出发，更多地强调了要在发展中体现“资源节约和环境友好”的思想，这与“先污染后治理”和“只污染不治理”的传统发展相比较，已经有了很大的进步，但是仍然与国际上的定义有着较大差别。国际上的“绿色发展”，不仅强调“资源节约和环境友好”，在强调“绿色”思想的同时，还非常强调“包容、平等和创新”的内容，强调发展必须同时带来“社会公平和增进人类福祉”的内容，其含义更加宽泛、更加深刻、更具现实意义、更集中体现了“社会治理”的思想。 (一)国际社会的绿色发展体现了社会治理的丰富思想 绿色发展的国际含义主要包括四方面。一是绿色发展更加强调提高人类健康与福祉水平，发展不是简单追求GDP(国内生产总值)增长，而是要让人类生活质量不断提高。二是绿色发展更加关注社会公平和进步，任何发展都不要扩大社会差距，而是要逐步缩小社会差距。三是绿色发展更加关注生态系统服务功能和生态价值，在发展中环境必须要得到改善，而不是寻求牺牲环境的物质增长。四是绿色发展更加关注通过技术创新和高效管理来获得新的增长点，而不是简单地依靠增加投资、建设项目去获得经济增长。从国际来看，绿色增长经历了两次大转型，而资源、能源和环境问题的制约是推动两次经济转型的根本动力。 第一次转型是20世纪70年代初。发达国家经济快速发展之后，首先遇到了资源与能源的约束。中东战争爆发以后，石油危机导致石油价格大幅度上涨，使发达国家严重依赖石油的粗放型增长方式受到了严峻挑战。在石油价格暴涨之后，发达国家开始考虑依靠技术大幅度地降低经济增长对资源和能源的依赖程度，绿色增长开始焕发出推动经济增长的活力。其次是遇到了环境污染的压力。发达国家在二战之后经历了五六十年代经济的飞速发展之后，开始出现了严重的环境污染，环境污染事故和群体性事件此起彼伏。从60年代以后，公众开始走上街头抗议污染，这在发达国家已经是一个非常普遍的现象。最著名的事件就是1970年4月22日，美国数十座城市有上千万人走上街头抗议环境污染，其声势浩大、影响久远都是历史空前的，后来人们将这一天作为“地球日”，成为世界公认的节日。群众抗议污染的社会活动，大大推动了环境保护，也推动了增长转型。国际第一次绿色转型主要是发生在发达国家。 第二次转型是2008年爆发的世界金融危机。后来从金融危机演变成了经济危机，最后又演变成为了社会危机和生态危机。在金融危机爆发之后，许多人都在研究分析和总结危机产生的原因。在开始的时候，人们更多的是指责金融家的道德问题，认为金融危机是由金融家们的不道德、唯利是图和贪得无厌引发起来的。但是后来人们认为，金融家们的唯利是图和贪得无厌只是一个导火索，危机的深层次问题还是发展方式的问题。这个结论是从多视角观察与整体思考得出的，即从经济的角度来审视，传统的经济模式正在失去发展活力；从环境的角度来审视，环境污染和气候变化的挑战更加严峻，必须转型；从资源的角度来审视，过度消耗不可再生资源，这种发展模式已经难以为继；从社会的角度来审视，环境污染导致了新的社会不公平问题更加突出。 国际上的两次经济转型，第一次转型仅仅限于发达国家，仅限于“资源、能源、环境”等问题；而第二次转型则是一个世界性的转型，由发达国家开始，发展中国家紧跟其后，转型的范围更大，转型的思想更加丰富，同时也推动社会管理向社会治理的转变。近年来，绿色发展成为主流，随之出现了大量新的概念，如生态经济、绿色经济、循环经济、低碳经济等，同时这些概念又贯穿了“包容、平等、福祉和创新”的内容，经济转型不再是传统意义上政府主导下的转型，也不再是仅仅解决资源环境问题的转型，而是已经成为一种推进新型社会治理体系与管理现代化的转型。 (二)环境公平失衡是绿色发展应当优先解决的问题 绿色发展的意义不再是简单的经济增长，也不再是简单的经济数量与经济质量的变化，而是更加强调必须公平地分享发展成果，缩小收入差距，纠正以往发展带来的社会不公平鸿沟加剧问题，这一点目前尚未引起人们的足够重视。在过去许多年，无论是世界范围还是中国范围内，经济确实都发展得很快，但是社会不公平问题更加突出。在环境保护领域同样如此，那些真正享受发展成果的人并没有承担环境退化带来的经济损害和社会代价，而饱受环境损害的人也没有很好的享受发展成果。环境污染和生态破坏越严重，环境污染与生态破坏带来的新的不公平问题就越突出。主要表现在如下方面。 第一，区域之间的环境公平失衡问题趋于加重的态势。河流上游(上风向)城市经济迅速发展，环境治理不到位，就会污染下游(下风向)城市。上游城市每建设一个新的工业项目，都可以为当地增加GDP、税收、就业，上游城市政府又可以用税收改善当地的基础设施建设、改善民生，上游城市居民的确从发展中享受到了发展成果。但是污染物排到河流里面污染了下游城市的水源，排放的有害气体污染了下风向城市，下游、下风向的居民并没有从上游、上风向城市新的工业项目中享受到税收、就业的发展成果，却承担了环境污染与破坏的沉重代价。这种区域之间的环境失衡问题已经引起社会的许多不满。 第二，排污者与受害者之间的环境失衡问题更加突出。当前许多重大环境污染事件，如血铅事件、血铬事件、“癌症村”问题等，都不同程度地损害了社会弱势群体的利益，带来了越来越多的社会不公平问题。在历次重大环境污染事件中，都可以毫无例外地看到，真正的污染受害者都是穷人，都是社会的弱势群体。而当地的官员、企业家、专家学者以及社会地位比较高的人群和他们的孩子很少遭受血铅污染、血铬污染和“癌症村”事件的威胁。环境污染危害的受害者长期不能得到及时的、足额的补偿，这是环保监管部门尽职尽责方面的一个缺失。目前各地在处理重大环境污染事件的时候，存在两种环境公平失衡的做法。一种是只满足把严重违法排污者抓起来，从重从快判刑了之，完成了执法任务，而对环境污染受害人的赔偿问题却视而不见，漠然视之。另一种则是为了息事宁人，用财政费用补贴污染受害者，补贴康复治病费用、财产损失等，这样做虽然解决了受害者的环境公平失衡问题，但却带来了新的公平失衡问题，即用全体纳税人的钱去为违法排污者买单，这是对全体纳税人新的不公平。排污者承担相关民事赔偿责任是世界性的准则，是天经地义的。 第三，排污者之间的环境公平失衡问题也不容忽视。环境执法不公，造成被处罚人的不公平问题，也是一个严重问题，这是违法现象普遍、违法企业面广的一个根本性原因。在环保领域，如果两个具有竞争关系的企业违法排污，一个受到了严厉处罚，而另一个却没有被处罚或者是象征性处罚，被严厉处罚的企业市场竞争力就会受到严重影响，这就是在违法者之间出现的不公平问题。那么，摆在排污企业面前的只有两种选择：一是完善治污设施，治理污染，但这样需要增加成本，产品必然会失去竞争力，治污企业自觉承担环保监管的不公平；二是像其他企业一样，与环保部门玩猫捉老鼠的游戏，这样可以在市场上与其他企业平等竞争。同时，在一个地区，如果有100家企业超标排污，环保部门只是从重处罚少数几个企业，其他企业依然排污，这除了在排污者之间产生了新的不公平外，对改善环境质量毫无意义。当前环境执法存在着一个严重的思维误区，很多人认为打击违法一定要从严处罚、从重处理、从快处罚。当违法排污是个别现象的时候，这样做可以发挥法律的威慑作用；而当违法排污是一种普遍现象的时候，这样做不仅不能解决问题，反而使局面更加糟糕。法律的本质不是严格，而是要体现公平，要让每一个公民都能享受公平的社会待遇，包括污染受害者得到足额的赔偿、违法排污者得到公平的处罚。如果不能有效地打击违法犯罪，就会在违法者和受害者之间产生新的不公平现象；同样如果不能有效地依法处罚所有违法者，只是抓个别案例，搞运动式执法，又会在违法者之间产生不公平现象。当前，如果只把环保处罚局限于重点地区、重点行业、重点单位、重点人的话，那么环境污染问题就永远解决不好。 多年来，我就环境法制建设为题曾做过多次调研，调研对象有国有企业、民营企业、合资企业、独资企业、外资企业、股份制企业。企业家们普遍反映，他们不怕环境法律法规严格，不怕环境标准严格，也不怕执行严格，就怕执法不公。一些企业违法排污被追究了责任，而更多的企业违法排污却没有被追究责任。企业家们说，他们的心态非常复杂，违法排污会受到良心谴责，守法治污又太吃亏了。他们的最大心愿是希望政府能够认真依法行政，如果政府部门能够做到公平执法，企业就可以安心守法了。总之，我们现在应当对环境管理体制问题和执法方式问题进行冷静反思，争取早日走出认识误区。要做到执法公平，要摆脱运动式执法的习惯性思维。 第四，环境信息不对称带来的社会不公平问题。知情权是新《环保法》赋予人们的一项重要权力。公众不能充分享受环境知情权，这也是环境群体性事件越来越多的一个重要原因。在我国环境群体性事件中，信息不对称的问题十分突出，特别是反映在项目的环评信息披露方面。如在秦皇岛垃圾焚烧厂群体性事件中，环评单位在上报的文件中说，群众对此项目100%同意。而群体性事件发生后，记者调查发现，在官方的被调查者名单中，部分人常年在外打工，部分人是监狱的在押犯，甚至有的人已去世多年，更多的人声称自己从来就没有接受过调查。在上海松江的电池项目中，环评单位声称共发出了150份调查问卷，100%收回，其中68%的受访者表示支持，14%表示有条件支持，16%表示无所谓，只有2%的明确反对，但当项目信息对社会公开后，很多人表示他们是“被同意”的。环境群体性事件的本质根源主要有以下几个方面。首先，不只是经济发展水平与发展数量的问题，更主要的是粗放的发展方式问题，粗放的发展方式潜伏着诸多环境风险。其次，不只是单纯的技术问题，更主要的是企业内部管理混乱的问题，企业管理混乱最终导致环境风险爆发。再次，不只是科普知识的问题，更主要的是政府监管错位的问题，政府监管错位导致政府公信力大幅度下降引发群众不满。最后，不只是安全生产的问题，更主要的是社会治理体系不完善的问题，各个利益相关方的信息不对称及其利益诉求表达不通畅，必然会酿成群体性事件。 随着经济的发展和社会的进步，随着民众环保意识的不断增强，民众要求政府、企业信息公开，要求更多、更深入地参与关系民生问题的项目建设和项目决策的诉求日益高涨。由于环境质量持续恶化，民众对寻求解决环境问题的耐心日益减弱，而这将会进一步激化社会矛盾。在大连PX项目事件中，政府未及时公开信息，决策过程中屏蔽民众的参与，是导致万人游行的重要原因。民众游行事件清晰地传达出三个信息：一是政府与民众信息沟通不畅、信息不对称、公开不及时；二是民众在重大项目中的参与程度过低，环境诉求得不到保障；三是政府处理事件的方式需进一步改进，应更重视民意，给民众提供参与项目讨论和政策决策的机会和平台。 (三)社会治理是引导经济转型和绿色发展的主要途径 经济转型和绿色发展不仅仅是“资源节约和环境友好”，而是一次新的社会进步和文明升华。发达国家在经济转型和绿色发展方面的做法主要有以下几个方面的经验。 第一，强调政策信息的透明性。任何一个政策要执行，从立题调研到政策制定的过程，以及执行以后开展的政策后评估都是透明的，老百姓可以参与。最简单的例子就是内地消费者在香港大量购买奶粉，结果香港政府就发布了“奶粉限购令”，16岁以上人士每人每天限买两桶。政策实行半年以后，香港政府开展了政策的后评估，评估发现这种限令弊大于利，随后马上取消了这个政策。所以政策透明是政策过程的透明，从政策调研、政策发布、政策实施、政策评估到政策调整都要透明，一旦发现问题立即改变，政策调整的速度非常之快。而我们经常是，一个错误政策，大家看到了问题，却无能为力，长期没人调整。 第二，政策导向要与企业行为具有明显的相关性。这种相关性是什么？比如说，国家早就提出了建立资源节约型和环境友好型社会思路，但是由于资源价格很便宜，环境价格也很廉价，造成污染环境和浪费资源的人并没有承担什么代价。这是因为资源环境价格与资源节约型和环境友好型社会的建设思路相互矛盾，甚至格格不入。政策目标和政策内容与企业行为不相一致，或是缺乏因果关系。国家的政策希望企业能够治理污染、节约资源，可是价格体系却没有调整过来，资源和环境都是廉价的，企业交资源税很便宜，交排污费也低于治理污染的费用，自然没有节能减排的积极性。这是因为政策释放了错误的信号导向，政策导向与企业行为严重脱节。 第三，建立利益相关方的协调机制。现在与几十年前大不一样了，人们的维权意识明显增强，而维护公民的合法权益又是执政党的基本目标和任务。现在我国正处于中高速发展时期，国家和地方政府的每一项新工程、新政策，都会对社会不同利益群体产生不同影响，一些人可以获得新的利益，一些人又可能失去原有利益。从好的建设项目和政策中，获得利益的人会很多，失去利益的人会很少，即使如此也不能忽视少数人的利益。比如说，许多地方要上PX项目、垃圾焚烧发电项目，老百姓上街游行反对。为什么？PX项目总体来讲污染并没有那么重，经济效益又很好。但是对老百姓来说，项目建在家门口，施工车辆增多影响上下班交通，施工当中拉渣土造成尘土飞扬、噪声又很大，影响了其休息权益。即使项目建成后，对小区的居民又能带来什么好处呢？所以，建设项目对整个城市和社会是一件好事，但是对周边人群来讲，他们是“受害者”。为保障少数未得到环境公平待遇的民众利益，要建立合理的环境风险补偿机制。在利益损害补偿方面，要确立由当地政府和运营企业共同建立的专项损害补偿，要明确损害补偿标准和范围，补偿要涵盖民众的经济利益、居住环境和健康损害等多方面。因此，在建设项目和制定政策的时候，必须要建立利益相关方的协调机制，要让为建设这个项目受损害的人得到补偿，这是一个很重要的问题。利益相关方还应当考虑一些利益集团的利益。当前在城市环境群体性事件的背后，往往都存在一些大的利益集团之间的博弈，他们不会公开站到反对项目建设的第一线，但在背后的操纵能量不容忽视。在建立利益平衡机制时，应重视这些利益集团的存在，将其利益包含在整体利益当中，予以综合平衡、妥善解决。许多环境群体性事件都有非常复杂的社会背景，或多或少和当地拆迁、征地、招投标等与群众切身利益密切相关的重大事件相联系，群众在这些诉求得不到满足的情况下转而以环保诉求为由，走上街头闹事，以期引起政府重视，促使问题解决。因此，解决相关群众环境诉求的时候，必须要深入调查，探究事件利益背后的利益、诉求背后的诉求，通过诉求平台合理解决相关人的利益问题。 第四，解决社会不公的问题。转型的过程并不像一些人理解的，先发展经济，经济的蛋糕做得越大，才能有钱去解决社会问题、解决贫困问题，这是非常片面的认识。在一味追求做大蛋糕的过程中，如果经济发展成果不能公平公正地分配给全体人民，而是让一些人利用政策空隙暴发了，老百姓真正得到的利益和少数人获得的利益差距越来越大，这是不符合发展初衷的。尤其是不能允许少数人牺牲环境获得暴利，将环境成本外部化，让老百姓为此承担环境损害的代价。因此，转型过程中颁布的各项政策，不能是一种扩大社会收入差距的政策，并且要坚决杜绝将环境损害代价转嫁到老百姓头上。应该让新的政策不断缩小这种差距，包括对低收入人群发放特殊补贴、对利益受损人群提供经济补偿等。确保发展只是缩小收入差距，而不是扩大差距。 第五，正确理解“保护国际竞争力”与“环境保护和温室气体减排政策”的正相关性。控制温室气体已经成为世界首要的环境问题，同时也是污染减排的源头措施。控制温室气体和环境保护是提高国际竞争力的前提条件，这在国际上是没有丝毫异议的。现在国内有很多人把控制温室气体和环境保护与增强国际竞争力对立起来，认为控制温室气体、保护环境势必削弱我国的竞争力，导致我国大量产品不能出口，影响就业。从世界各国的转型来看，所有转型好的国家，没有一个国家是因为加强环保和温室气体减排，影响和削弱了国际竞争力。相反，依靠技术进步不仅可以加强环保和温室气体减排，还可以大大提高国际竞争力。当然，国际上有一些转型做法也是不好的，是我国不能效仿的，那就是将污染向国外转移，向没有环保技术与监管能力的发展中国家转移，损人利己。 三、实行社会治理需要优先解决几个突出的认识问题 完善社会治理体系是一项庞大的系统工程，是环境保护的一项长效机制，内容丰富，立意长远，阻力与困难巨大。提高社会治理能力，需要进行大刀阔斧的制度改革，包括转变政府职能、简政放权、依法行政、加强环保战略创新的顶层设计、改革环境监管制度、发挥市场配置资源的决定性作用、加大技术升级推动污染的源头治理、培育正能量的社会组织、广泛借鉴国际社会环境治理的经验等。但是在现阶段，最重要的还是要提高认识、转变观念。当前，应当主要解决以下几种不合时宜的思想认识。 (一)“环境保护主要依靠政府” 这是几十年来的一句老口号，在环保系统已经家喻户晓。毋庸置疑，环境是公共产品，具有公共属性，保护环境政府有义不容辞的责任。但是，我们常常将这句话理解为环境保护管理主体只有政府一家，或者主要是政府的事情。因此，人们已经习惯于总是从政府的角色思考解决环境问题。十八届三中全会提出，要实现社会治理体系和社会治理能力的现代化。就环保而言，就是要构建多元、协调、共治的社会治理体系，树立社会治理理念，提高社会治理能力。 所谓“多元”，是指社会治理主体不能仅有政府一家。过去讲环保靠政府，现在看来，仅仅靠政府监管是远远不够的。多元主体包括立法机关、司法部门、环保组织、社会公众、新闻媒体以及企业等，他们可以参与环境保护工作，也可以监督政府工作，根治政府官员不作为和乱作为的问题。所谓“协调”，是指各个治理主体参与环保工作，一定要各司其职，依法办事。政府依法行政、社会组织依法参与、法院依法受理审判环境案件、立法机关依法监督、企业自觉治理污染等。大家都在法律的框架下，各自做好自己的工作。所谓“共治”，从政府外部讲，政府部门与立法机关、司法部门、环保组织、社会公众、新闻媒体以及企业是平等的，各方共同参与解决环境问题；从政府内部讲，环保部门与其他涉及环保工作的部门也是平等的，各部门各司其职，该配合的时候配合，该协商的时候协商，相互尊重、相互支持，为共同改善环境质量努力。 政府应当转变职能。政府改革的方向是简政放权，减少政府的行政审批，靠增加行政审批来解决环境问题的思路不符合现代管理理念。从社会层面看，目前政府管得太多；从环保工作看，环保部门也管得太多。目前，环保部门的审批权限大、任务种类多，造成什么事都想管，又什么事都管不好的状况。如果环保部门的审批权限小一点，把好关键审批关，效果就不同了。此外，一定要把不必要的审批权力下放或者取消。例如，各类环保创建工作、命名表彰工作等，都可以交由社会组织开展。政府一定要把精力放在该干的事情上，这样工作效率自然会提高。 (二)“预防和纠正违法排污主要应当依靠行政审批和行政执法” 过去一种常见的做法是“出一个问题，就增加一项行政审批；再出一个问题，就又增加一项行政许可”。事实上，增加的一部分行政审批事项可能在一定时期确实能发挥一定作用，但政府行政审批增多了，对企业和社会管理就会越来越严、越来越死，结果企业和社会就失去了活力。增加行政审批还会延长项目审批的周期，增加项目建设的成本，时间成本和管理成本迟早还是要进入企业的产品成本，最终导致社会总成本负担的增加。因此，从整个大形势分析，过度依赖行政力量来解决环境问题的路子是走不通的，这是多年实践反复证明的一个重要结论。2012年，我国有关部门印发了关于国家固定资产投资项目开展社会风险评估的文件，就是这种思维的典型体现。政府对经济过多的行政干预是导致环境群体性事件的重要原因之一，过度的行政审批是政府干预经济的重要手段，而在解决环境群体性事件中，政府又推行以政府行政干预和管制为主的思路，依靠增加新的行政审批来解决问题，这不仅不会减少问题的发生，反而会导致问题越来越多、越来越复杂。 国外的很多环境案件主要依赖司法部门解决。我国在“两高”司法解释出台前，环境司法案例微乎其微，司法部门在打击环境违法方面的作用尚未充分发挥。一方面，环境案件专业性强，法律规定不明确，一些法院、检察院不愿受理；另一方面，环保部门也缺乏向司法部门移送案件的意识。这就造成环境污染危害群众人身健康和农副产品遭受损失而长期得不到如数赔偿的事件增多，公益环境损害的赔偿更不到位。因为政府的权力太大了，政府的执法能力又十分有限，而司法部门却往往对环境案件袖手旁观，由此使社会养成了“信访不信法”的风气，群众只要一有问题就去找政府，每天应对大量信访是各级政府普遍面临的一个难题。如果能够动员国家司法力量加强环境保护，那么政府的很多执法弱点就可以得到弥补。 过度依赖行政审批和行政执法的表现还在于总是相信行政的手段，不相信市场的手段，总是用狭隘的思维看待制度创新，拒绝创立新制度。以日前社会热议的北京单双号限行为例，汽车限行是世界解决大城市大气污染、交通拥堵的无奈之举，很多国家的大城市都在想方设法限行。但限行不等于限号，我国的做法值得商榷。国外限行主要采取经济手段，通过提高碳税、硫税、排污税费、燃油税、停车费、拥堵费等方式，释放强烈的政策信号，影响人们出行方式的选择。而我国许多城市把限行简单等同于限号，以完全由政府采取行政命令的方式，代替了公民出行方式的选择。虽然政府的初衷是好的，但往往群众意见很大。中外两种做法的限行效果一样，但本质的差别在于政府是否依法行政，是否确保公权力不进入私权利的领域，只在法律规定的笼子里行使。我们一方面要提高干部法律意识，让公务员知道自己权力的边界在哪里，不得越雷池一步；另一方面要解决官员长期以来过于依赖行政手段的习惯和管理方式过于简单的问题，培养其更多利用市场手段的技能。 (三)“必须实行环保部门的统一监管” 目前，环境监管非常被动，环保部门“小马拉大车”异常辛苦，但污染事件还在增加，群众对环境质量很不满意，环保部门被问责的情况越来越多，环保岗位的风险也越来越高。环保部门为何会陷入这种左右为难的监管困局？原因在于我们的管理思路出现了偏差。环保部门过分强调要实行“统一监管”，把太多的监管权限集中在自己手里，这样同时也就把责任和风险集中在自己身上。环保部门揽权过多，工作忙碌却难以做到监管全覆盖，在监管不到位的地方出了问题，最终难免被追责。现在问责制执行得更加严厉了，环保岗位风险自然大幅度升高。应力推环境责任保险制度，保险公司收了费获得了利益，同时也承担起相应责任。为了盈利，保险公司绝不希望企业发生污染，必然会主动监督企业，帮助企业规避污染风险，国外保险公司都是如此。因此，建立环境责任保险制度，引入市场机制能够降低环境事故风险，既能推动环保服务业的发展，也降低了环保部门的岗位风险，对环保事业、环保部门都是好事。“统一监管的职能”，一是具有明显的排他性，不利于各个部门共同参与；二是具有俯视性，居高临下，高人一等，让一个部门难以被接受。这个职能提出了30多年，从来就没有落实过，现在到了下决心改革的时候了。 (四)“信息公开不利于社会安定” 片面地认为群众落后、群众自私、群众要求超越经济发展阶段的客观条件。担心局部的、暂时的不安定，却带来了全局的、长期的不安定。信息公开可以对企业产生强大舆论压力，督促其整改，但目前仍有很多信息并未公开。之所以不公开，是因为目前政府和环保部门普遍存在两个认识误区。 第一，怕信息公开影响社会安定。早在20多年前，刚提出要公开环境信息时，有人就提出了这种观点。但事实上，信息不公开，只是推迟了不安定的时间，而且还累积了不安定的因素，加大了不安定的风险，排污者更加肆无忌惮。在环境形势十分严峻的当下，一定要下决心迈出这一步，让污染企业成为众矢之的、寝食难安。当然，对于信息公开要把握好方式、方法和节奏，要有序地逐步推进，但方向不能变，步伐要加快。第二，一些人认为群众之所以不满，是因为当前群众的环境意识超过了中国的国情，希望群众不要抱怨，要给政府时间慢慢治理。企图压制群众的环境诉求，不让群众表达，这是十分错误的想法。世界各国的环保运动都经历了这样的过程，首先是老百姓游行示威，抗议环境污染，随后立法机关出台相关法律法规，接着是政府和环保组织加强对企业的监督，司法机关受理环境案件，最后才是企业下决心治污。当前，群众之所以不满，是环保工作不能满足百姓的诉求和期望。面对群众的不满，绝不能压制群众诉求的表达，而应该在总结经验教训的基础上，努力做好环保工作，改善环境质量。 (五)“担心社会组织不听话，爱挑刺，总与政府对着干” 国外的环保组织在环境保护工作中发挥了不可替代的作用。例如，近年来，美国大力开发页岩气，对美国的能源安全、国家安全、地缘政治乃至全球战略具有重要影响。由于页岩气的大量开发，美国对中东地区石油依赖程度大幅度下降，才使美国得以抽身中东，将战略重心转移到亚太地区。页岩气的开发有很大的环境风险，在开采过程中，可能会造成地表水和地下水污染、空气污染、土壤污染、地质结构改变甚至生态破坏等。然而，美国在开发页岩气的过程中，并没有给美国环保局增加编制，也没有对页岩气的开发进行专门立法。但是，我们不能由此下结论，说美国不重视环境保护。环保组织监督页岩气的开发，弥补了政府监管不足的短板。美国在页岩气开发过程中也的确发生过几起污染事件，但这些污染的发现、监督、起诉等，都是由民间环保组织完成的。对于政府执法人员来说，环境污染严重，环境违法现象较多，往往疲于奔命却管不好、管不过来。如果将社会的力量调动起来，赋予他们将污染者起诉至法院的权力，对污染者的制衡力量将会大大加强。强化政府以外的力量将是我国社会管理的改革方向。环保组织可以发挥很多作用：一是可以监督企业违法排污，如果企业忽视环保组织的警告，违法排污，环保组织拿到证据后，可以到法院起诉；二是可以为受到污染侵害的群众提供法律帮助和救济，体现社会公平和正义；三是可以帮助治污技术、资金不足的企业寻找技术和资金，为企业治污服务；四是可以组织专家，帮助政府编制法律法规、经济政策、技术规范、环境标准等，支持政府环保工作。此外，在政府不作为或乱作为时，环保组织可以监督政府。 目前，我国环保组织数量少、能力弱，尚无法弥补政府监管不足的短板。而在美国、欧洲、日本等发达国家和地区，各个地区、各个层级都有环保组织，他们各司其职，出现环境污染，及时向行政部门反映污染情况，有人受到侵害，他们向司法机关提起诉讼。环保组织已成为弥补政府执法力量不足的有效手段。也有很多人对社会组织有误解，认为环保组织可能会和政府唱反调，发展壮大后不易管理。通过分析发达国家的环保组织发现，95%以上的环保组织愿意与政府合作，共同改善环境。此外，如果环保组织批评政府，要首先看政府是否有过失。如果政府有过失还不允许监督，那这个国家就没有希望了。公众赋予了政府很大的权力，为使政府切实履行其应尽职责，必须有一支足够的力量来监督政府行为。这种力量来自于立法机关、司法机关等，也来自社会组织。因此，环保部门要放开手脚，培养一大批正能量的环保组织，各市、各县甚至各乡都可以有自己的环保组织。标签：社会治理论文; 企业环境论文; 绿色发展论文; 经济转型论文; 环境经济论文; 环境保护论文; 经济增长方式论文; 社会公平论文; 环境保护措施论文; 企业经济论文; 环境污染论文; 中国资源论文; 环保论文; 社会问题论文; 政府治理论文; 经济学论文; 环境论文;