发展高技术产业的政府行为模式评价与选择，本文主要内容关键词为：高技术产业论文,评价论文,模式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要：本文阐述了在发展高技术产业中政府行为的作用和近年来国外政府行为的变化，评价与分析了三种政府行为模式的特点，研究了政府行为模式选择的基础与原则。
关键词：高技术产业；政府行为；选择
发展高技术产业的政府行为存在着多种模式。各国政府根据各自的政治制度、经济形态、文化传统以及社会、经济发展的不同阶段来选择相应的模式，从全社会利益调节中心的立场出发，运用经济、法律、行政诸手段对高技术产业发展要素进行有目的介入、组合，调节、引导和控制。
1 高技术产业化的过程中政府行为的作用
高技术产业具有高智能、高投入、高风险、高利益等特征，高技术产业化是一项带有强烈科技性质的经济行为。所谓科技性质就是指高技术向商品化生产转移，需要通过大量复杂的研究试验，把它们变成成套设备，工艺流程、质量控制体系等生产要素。则高技术产业化的最终目标是要产生效益，它除了取决于一项成果转化的技术因素外，更主要地取决于市场需求、技术成本、性能价格比和生产配套条件等诸多经济因素。高技术产业化过程一般经历三个阶段：（1）创新阶段：需要较高的R＆D投入，对信息要求也很高，往往在高成本地区进行，能带来商业利润的可能性不易测评，一般的企业和投资者不会介入；（2）增长阶段：在高技术和市场双向关联作用下，开发出高技术产品，能够看到商业利润的曙光，所需资金往往十倍或数十倍甚至上百倍于创新阶段，并具有技术、市场、管理、政策上的风险；（3）成熟阶段：高技术产业则趋于向低成本地区扩散。这种扩散与人才、技术、信息、资本、市场及组织管理等高技术产业发殿要素是密切结合在一起的。在政府的目标导向、良好政策环境和基础条件下，即使不发达的地区也可能产生高技术产业要素的新聚集，并形成新的产业区。因此，高技术产业产业化工作不是一个孤立的系统，要受到社会环境（国际环境、社会制度、方针政策、文化传统和思维方式等）、经济和生产条件（资金、自然资源、物资供应等）、科技水平等方面的影响和制约。其中，政府的经济管理和科技管理行为对于组合高技术产业发展要素，促进产业发展起着重要作用。
事实上，高技术产业化过程是一个不断创新和不断扩散的过程。高技术产业化相应于一种新社会经济运行体制，是技术创新、管理（包括观念、组织、条件）创新和制度创新的统一。可以在多层面、多方位、多渠道、多模式中进行。但总的讲，市场经济的发展是高技术产业的主要驱动力，而健全的市场机制、政计行为是其赖以健康发展的重要保证。
2 国外发展高技术产业的政府行为的评价与分析
纵观市场经济发达国家政府与高技术产业发展的关系，特别近年来，政府对高技术产业的管理是基于单纯的保障社会职能逐渐扩大到承担稳定经济、扩大就业，促进经济增长，获得国际贸易动态比较优势，消除和控制技术消极作用，增强国家经济竞争力等一系列社会公共需要的过程。市场经济条件下，政府对高技术产业不但没有放任不管，而且在充分利用市场机制的调节作用的基础上，政府调控的范围日益扩大，其深度和广度加强。
冷战结束后，为了加强对高技术及其产业发展的调控，各国政府纷纷成立高层次管理机构。1993年11月，美国成立国家科技委员会，克林顿总统任主席，其地位与国家安全委员会相当。英国设立了科技部长，结束了它从1964年以来内阁中无科技部长的历史。1994年9月，欧盟成立科学技术代表大会，以加强对欧洲科技发展的管理。日本1994年9月2日决定成立“高度信息通信社会推进部”，由首相任部长，以加强对信息高速公路建设的管理。
制定科技发展中长期计划，促使基础研究和应用研究协调发展并加速高技术产业化是各国政府加强宏观调控的主要目的。1994年8月美国政府发表了自70年代末期以来的第一项科技政策声明，计划将民用科技的总开支增加到国内生产总值的3%。新政策的重点在于加强科学的作用，特别是高科技领域，以服务于美国的“核心利益”，促进政府、工业界和科技界的合作。1994年3月欧盟通过《第4个欧共体科技发展和研究框架计划》，该计划将投资123亿欧洲货币单位集中力量攻克有重大经济和社会效益的关键项目，包括信息技术、遥感、能源和先进生产技术，并加强欧洲各国的合作和协调。1994年6月，日本政府提出以加强基础研究为特色的“新技术立国”政策，11月发表《科技白皮书》决定将研究与开发费用增加1倍。日本政府已经重新制订产业政策，加强高技术产业发展力度，以迎接21世纪的到来。
采取倾斜政策，促进高技术产业化是政府调控的具体措施。美国克林顿政府执政后，提出科技发展新政策，其内容包括加快技术推广服务，增加小企业对先进技术长期投资的资本收益税减少一半；加强民用科研机构的发展研究，国家实验室进一步对民用部门开放；强化官民之间的信息交流，帮助中小企业获得尖端科技并继续对中小企业发展高技术产品给予帮助。为了进一步加快高技术产业发展的步伐。1994年4月，美国政府决定在5年内重点扶持5个特定技术领域的发展。这是美国政府首次将扶持重点由具体项目扩大到整个技术领域。在今后几年内，政府还将耗资90亿美元，以政府采购的形式培育高技术产品市场，并对进行高技术开发的企业施以65亿美元的税收减免政策。欧洲各国中，英国政府1995年5月宣布，将科研投资重点转移到信息、生物和新材料等可增加英国市场竞争力的领域上来，并在今后3年内由政府和企业界各提供4000万英镑用于上述领域的研究与开发。法国政府采取在财务税收措施刺激企业发展高技术产品，支持科技人员将成果转化为生产力。法国政府规定科技人员自办高技术企业可享受偿还期15—50年的20—30万法郎无息贷款。同时鼓励科技人员向企业流动，流动2年以上者可享受1年的工资奖励。德国34个工业部门设立96个联合研究协会，将研究成果在整个行业推广使用。到2000年前政府将投资4.5亿马克，促中小企业发展高科技。德政府还明文规定，政府投资的大学必须同企业合作，以加快高技术成果的商品化。日本政府在促进高技术产业化中采取的措施包括制订整个科技发展及其重点领域的总方针、总计划；通过建立各种研究开发制度，加强对科技发展的导向，运用经济杜杆对民间企业的科技活动进行指导；对基础技术研究使用的资产进一步实行低息贷款；将国有实验室研究设备低价提供给企业使用，将国有基础技术专利无偿或低价转让给民间企业。在发展中国家中，韩国从1994年6月开始实施“2000年生物技术”计划，投资229亿美元。印度政府重视建设高水平科技队伍，在高技术产业方面取得的成就越来越引人注目。
由政府牵头，加强国际间高科技合作是政府调控在世界科技发展中的重要表现。近年来，各国在信息高速公路、环境保护与生态、航空航天等领域加强了合作。1993年俄罗斯与美国签定共同建造国际空间站；1995年2月，西方7国举行信息社会部长会议，对全球信息高速公路的建设提出了战略构想，确立了8项基本原则。如果说产业化是促进高科技发展的动力的话，那么，政府行为的调控作用则是保证高科技及其产业协调、持续、正确发展的基本手段。
3 发展高技术产业的几种政府行为模式
一般来说，发展高技术产业的政府行为模式取决于国家的政治制度、经济形态以及传统的文化与道德。不同的政府行为模式，对于科技活动及其经济生产联系的干预程度与制约方式是完全不同的。这些差异具体反映在政府对科技、经济资源分配，对研究、开发与生产的组织以及对技术市场化过程进行干预、控制与管理的行政系统结构之中。因此，世界各国所采取的模式是多样的。从总体上看，它们可以分为高度集中型（政府直接控制型）、多元分散型（政府间接控制型）和集中协调型（集中管理与分散管理相结合或政府（计划）与市场的“混合模式”）三大模式。
3.1 高度集中型
高度集中型的发展高技术产业的政府行为模式是民主集中制基础上的一元政治制度和计划型经济制度的产物。它强调政府计划、组织严密和政策统一的集中控制。前苏联和东欧、中国和印度曾是实践这种模式的代表，其中以苏联最为典型。现今俄罗斯基本上仍沿用前苏联模式。在高度集中模式下，政府将科技活动管理、相关的生产活动管理和资源分配的最终权力集中在特定的权力部门，其它各部门只负责制订和实施相应的政策或短期项目。各研究、开发、生产单位的项目设置，必须置于国家计划框架的制约下；各部门的优先研究、开发和生产项目也必须与国家计划的目标保持一致。在这种模式下，高技术及其产业化的管理结构由三个层次组成：最高层次是最高决策机关；第二层是执行层和协调层；第三层是实际从事高技术研究、开发、生产活动的机构，包括大学、研究院所、企业等。各层为行政隶属关系，呈垂直等级型结构。
3.2 多元分散型
多元分散型发展高技术产业的政府行为模式是一种倾向于组织形式、资源分配和具体政策的多元主义的模式。美国是实践这种模式的典型，英国也实践这种模式。美国是一个仅有200多年历史的联邦制国家，实行立法、行政、司法三权分立的多元政治体制和以私有制为主要成分的市场经济体制，这是美国多元分散型发展高技术产业的政府模式的政治基础和经济基础。多元分散型的特点表现为：
3.2.1 政府一般不设统管全国科技活动的部级机构，但建立有决策咨询机构。科技政策、产业政策由政府各部门分散制订，全国没有统一的科技发展、产业发展计划和规划，只有联邦政府通过不同手段和途径组织实施重大研究、开发项目和战略。如战时的“曼哈顿计划”、现今的“战略防御计划”、“信息高速公路计划”等。
3.2.2 政府靠采取经济手段和颁布法令来发挥其主导作用，或鼓励，或引导，或控制，或协调，对高技术产业发展施加直接或间接的影响，如支持大学——企业联合科技中心和科技工业园的发展、加强科技工程教育、选择国家关键技术、鼓励创新、在财政、金融方面采用优惠政策、资助大学搞研究等。
3.2.3 政府各部有严格的科技管理制度，订有长、中、近期科技计划；一般都把其相关的基础研究、应用研究和发展工作统一进行管理。
3.2.4 私人公司是全国研究与发展工作的主要承担者，美国企业的科技投资约占全国科技投资总额的一半。
多元分散型模式的最大好处是，研究、开发和生产具有很大的自主性，各部门可以形成独特的科技和产业化管理方式和政策特点，充分利用市场机制推动高技术产业的发展。
3.3 集中协调型
集中协调型的发展高技术产业的政府行为模式实际上是集中管理与分散管理相结合的模式。资本主义世界多数国家都采取这种模式，其中法国、德国、日本比较典型。
法国集中管理高技术及其产业的政府行为模式表现为，政府自60年代以来一直设有领导全国科技工作的主管部门，该部门负责制订全国科技方针政策，确立研究与发展的优先领域和战略目标，编制大型研究与发展计划，审核预算和分配民用研究与发展经费，评价研究和推广研究成果，而且还介入其它部门和地区的科技事务。政府能采取一些全国性的大行动和制订一系列具有全国性指导意义的法规和计划来干预全国的科技活动。但是，法国的多元分散型模式仍在发挥作用。其表现为：议会对科技政策的制订过程、科技预算的确定等都起很大的控制作用。政府各部的科技组织管理仍然是自成系统，它们都有各自所属的研究机构，并都制订有各自领域的具本科技政策和研究与发展计划。为了协调各部和各领域的科技活动，政府在推进集中化过程中保留了原有的协调机构并加强了研究部的协调作用。此外，市场经济制度本身就是一种对科技活动进行协调的机制。
日本发展高技术产业的政府行为模式属于集中协调型模式，但它和某些国家的集中协调型模式相比，独具特色。日本科技活动、产业发展的主体是民间企业，但是起主导作用的却是政府；日本政府和大学的科研机构与企业科研机构相比力量较弱，但是作用不可忽视，并且三方紧密结合，以官产学合作著称，这种官民结合发展高技术及其产业的方式是世界上独一无二的。日本政府有一套完整而有效的科技管理体系，科技厅主管科技工作，科学技术会议是最高的咨询审议和决策机构，通产省负责制订产业政策和技术开发政策，并将产业政策和科技政策统一起来。日本这种模式的特点主要体现以下几个方面：
3.3.1 以发展产业技术为重点，提高经济实力为目标，充分调动民间企业的积极性。鼓励企业增加科技投入，增强企业自身的研究开发能力。政府通过各种手段为企业在科技舞台上唱主角创造适宜的环境和良好条件，包括人才条件、资金条件、区位布局条件和有利的市场条件等。
3.3.2 通过政策引导、法律约束和经济干预等手段，突出了政府的宏观调控作用。日本政府对高技术产业的扶持是不遗余力的，高技术产业的进展与政府的大力扶持密不可分。如取得惊人成就的日本电子高科技产业，日本政府不仅采取了财政优惠措施，而且还采取了官民合作、风险分担及市场扶持等政策。在技术城的设置上也是如此。
3.3.3 从贸易立国的追赶型战略转变为科技立国的基本国策。日本的迅速发展，对美国的领先地位构成了威胁。于是美国加强了对技术转让和科技信息外流的控制。日本由于忽视基础研究，技术储备不足，在发展高技术及其产业遇到了障碍。因此，80年代日本加强了基础研究，进入90年代，面对欧美的激烈竞争和亚洲新兴国家和地区的追赶，日本提出了新技术立国方针，旨在通过加强基础研究发展高技术产业，保持并进一步提高其经济地位。
我们在探析上述各类政府行为模式的特点与差异的同时，也应看到它们的共同之处：一是除美国之外的许多国家都编制有全国性的经济、社会与科技发展计划，当然也包含高技术及其产业发展计划。如科技工业园、技术城和战略性项目的发展，以提高科研——生产一体化的程度。二是政府是基础研究、有关社会公共目标和国防的研究与开发的主要支持者。三是各国科技组织管理结构一般分为三个层次即决策层，执行与协调层以及实施机构。四是许多国家的政府都在实行一定程度的倾斜政策，以扶持高技术产业的发展，提高其产业结构中的份额。五是政府通过税收、贷款、奖励、专利、标准、基金等制度、法规和政策的方法，鼓励高技术创新，鼓励企业健全由高技术实行产业化的要素。同时限制那些不利于高技术发展的因素。六是大力培育科技人才。七是加强国际科技合作。同时应该看到，进入九十年代以来，许多国家纷纷围绕发展高技术产业进行政策调整，纳入国家发展战略，强化政府的调控和引导，努力抢占国际竞争的制高点。当今世界各国政府行为变革的趋势是：一是不断完善国家决策机制，调整政府管理部门职能，实行国家宏观管理，微观自主经营。高度集中型国家在引起竞争机制；多元分散型国家则在试图提高政府集中管理的程度。二是调整与改革的中心问题是加速高技术产业化，促进科技与经济的结合，增强国际竞争力。重点是改变研究开发的主体结构，强化企业尤其是中小企业的研究开发能力。建立多种多样科研生产一体化组织，组建科学城、科技城、硅谷等。三是政府把完善政府行为的重点放在职能结构与政策结构的调整上。四是科研组织的国际化和企业集团化。所有这些无疑为我国的改革提供丰富而新鲜的经验，在借鉴时应注意：（1）支持和影响政府模式的因素相互关联，具有国家传统背景，构成了国家特点；（2）各国在组织和资金分配的差异依旧。因此，我们不能笼统地说一种模式就优于别一种模式，它们都有待于进一步完善。万万不能脱离自己国家情况而去盲目地照搬某一种模式。
4 政府行为模式选择的基础与原则
不同的模式具有不同职能，并体现在资源配置方式、调控手段运用的不同和作用力的不同。高技术的产业化在受其内部运行机制影响的同时，也受政府宏观控制的影响。市场经济有利于高技术产业的迅速发展，但它并非万能的“上帝”，也有它缺陷；计划经济也有其利弊。依靠单纯的市场机制或计划机制都有失偏颇，合理的运行机制应该是二者的统一。计划与市场都是调控的手段，仿佛是一只有形的手和一只无形的手，在高技术产业发展的不同阶段，是市场手段多一些，还是计划手段多一些，政府应审时度势，及时调整以适应形势的变化。世界银行的传统观点认为，政府除了提供基础设施、教育和市场保证外，对经济发展只应维持最低限度的干预。玻利维亚等一批发展中国家，曾毫不保留地采纳了世界银行的观点，以为只要政府少干预经济，经济就可以出现增长，结果事与愿违。相反，东亚一些国家和地区实际上正是通过政府干预才实现经济起飞的，被称为“东亚经济奇迹”；并引起世界各国的关注。最近，世界银行就政府应该在经济增长中发挥什么样的作用而进行研究发现：“在东亚各国，市场起着中心作用，而政府在经济发展中起着枢纽作用。”[①]克林顿的经济顾问、斯坦福大学经济教授斯蒂格利茨就此强调说，问题不在于应该由政府还是应该由市场发挥作用，而在于如何协调和平衡两者关系。[②]东亚各国的现实情况是，政府一方面依靠市场，另一方面又干预市场、管理市场，利用市场大力发展高技术产业，实现自己的公共目标。加强政府的宏观调控，必须以不损伤微观主体的积极性为原则，决不能把微观经济控死。因此，宏观调控要有相应的活动规则，注意调节方法，采取间接调节手段，必须是适时而又适度，市场经济的有序发展同政府的宏观调控紧密相连，但不能视为一个整体：市场经济的调节是自发调节，宏观调控反映了国家的目标和政府意图，是从社会集体、长远利益出发对市场进行调节；对市场经济而言，宏观调控是外在变量，而不是内生变量。有效的政府模式应该遵循下列原则：（1）全局性原则，是从全局出发进行高技术产业战略指导和组织；（2）综合性原则，要运用各种方法手段促进高技术产业和经济的平衡发展；（3）协调性原则，要在各部门之间和各部门内部进行协调以求整体效应；（4）服务性原则，要加强决策咨询服务、信息服务、技术服务和人才培训服务等。
从高技术产业作用于经济、军事、政治和社会的不同角度来说，以军事和政治的威慑力、影响力为目的时，国家积极组织干预，不计成本，图以保持技术领先的威慑地位，这时技术驱动为主，政府模式以集中管理和计划机制为主。如美苏在宇航领域的激烈竞争。以经济和社会发展的生产力、推动力为目的时，往往计划和市场机制并用，充分发挥市场机制作用，组织和管理高技术研究、开发、生产、销售，建立新兴产业，改造传统产业，从而高层次上提高经济效益，增强综合实力。这时市场驱动为主，政府行为模式以集中协调型为主。
从高技术产业不同发展阶段来说，在创新阶段和增长阶段的初期，政府行为模式以集中管理为主，多一点政府的组织和干预，以加速产业化进程。在增长阶段的中、后期和成熟阶段，以市场调节为主，政府行为模式以协调管理为主。
从具体国家而言，由于政治、经济、科技发展阶段等国情不同，政府行为模式的选择也是不同的，并适应经济发展的要求作出相应调整。值得注意的是，在经济起飞或医治战争创伤，进行体制转变等历史时期，一般采取集中管理（计划主导）型的政府模式，这也是东方国家经济起飞时期政府普遍采用的行为。
总而言之，建立和选择一种政府行为模式，其出发点和立足点，要看能否最大限度地提高府调控的实际效率，增强政府自身的调整和自我完善的内在功能。运用政府模式目的是为了更有效、更充分地运用市场机制，从整体上掌握发展方向，为运用市场机制创造更有利的条件。从另一方面看，也只有使市场机制充分发挥起来，运用政府模式才更有必要、更有实际意义。运用市场机制决不是放任不管，那种以为搞市场经济，运用市场机制，就可以随其自然，认为市场机制是解决一切问题的唯一方法的认识是片面的。
The Assessment and choice of the Government Behavior Model
of Developing High Technology Industries
Hu Daping
(Wuhan Municipal Planning Commission)
Zhou shangang
(Professor,Huazhong University of Science ＆ Technology)
Abstract:This article expounds the government behavior functin in developing high technology industries and change of government behavior inrecent years,appraises and analyzes the characteristics of a few government behavior models,studies the base of prinicle in selecting government behavior model.
Keyword:high technology industries,government behavior,select
注释：
①、②宏观经济管理资料室：《国内外专家学者谈“宏观调控”》，《宏观经济管理》1995年第2期，第34页。
标签：市场机制论文; 科技论文; 经济研究论文; 企业经济论文; 控制计划论文; 军事高技术论文; 国家部门论文; 控制活动论文; 经济学论文;