促进中国农村人力资本积累的公共政策分析，本文主要内容关键词为：公共政策论文,中国农村论文,人力论文,资本积累论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经济增长的因素是什么?古典经济学家认为自由贸易是促进经济增长的动因，著名经济学家罗伯特逊(D·H·Rohertson)认为对外贸易是“经济增长的发动机”，马克思也提出了内涵与外延两种经济增长方式，并揭示了外延式扩大再生产的规律性。新古典经济学家用生产函数方法分析了内涵式的扩大再生产，并将技术进步因素从资本与劳动中分离出来，认为技术进步是经济增长的源泉。此后，美国经济学家舒尔茨(Schultz)和贝克尔(Becker)突破了传统理论中的资本概念，将其划分为人力资本和物质资本两类，创立了人力资本理论。卢卡斯(Lucas，1988)[1]在“新增长理论”研究中使人力资本内在化，用人力资本积累来解释经济的持续增长，从而确立了人力资本在经济增长中的重要地位。而最近几十年世界经济的快速发展也说明人力资本的积累速度、质量和能力关系一个国家和地区的兴旺强盛。我国正在推进社会主义新农村建设，作为其主体，农民素质的高低将影响其自身的微观决策并最终影响农村经济发展，而素质的高低决定于人力资本的积累状况。因此，要提高农民福利水平，实现城乡协调发展，必须重视农村人力资本的积累，培育新型农民。
一、人力资本积累投入的经济意义
人力资本积累投入不仅能获取经济增长的好处，其微观效应也很明显。
(一)宏观效应：增长与共生
人力资本积累能够促进经济发展，在新古典增长理论中，经济增长取决于资本和劳动要素投入的增长。但随着经济的进一步发展，新古典经济增长理论越来越不能解释现实，因为根据这一理论，收入水平低的国家或地区的经济增长率将高于收入水平高的国家或地区的经济增长率，但是在实际生活中情况并非如此，据统计，1985年～1995年间，发展中国家人均收入年均增长0.4%，而同期发达国家年均增长1.9%，更有学者发现在国外的经济增长中，国民收入的增长率要大于国民投入的增长率。那么，是什么原因导致了经济的快速增长呢?经济学家认为一是因为规模报酬递增，二是劳动者素质的提高。1972年，纳迪里(Nadiri)[2]对一些发展中国家经济增长的实证研究证实了人力资本投入对经济增长的显著贡献；卢卡斯[1]在其两部门模型中也证明了人力资本积累之于宏观经济的增长效应，并且认为经济增长率与人力资本、人力资本投入物质生产的比例成正相关关系，经济增长无需借助外力，依靠人力，资本的积累就可完成。
当然，人力资本积累促进经济增长仅是问题的一方面，另一方面，当经济快速增长时，对人力资本的需求更为旺盛，同时经济实力增强也利于人力资本积累投入，两者此长彼荣，此弱彼衰，共生相存，共同推动经济的发展。
(二)微观效应：外溢、收入与替代效应
人力资本积累依赖投入，但投入不是其唯一途径，知识、技术等具有强烈的外溢性，人们只要具备基本的智力条件，在平常的生产、生活交流过程中通过相互学习、资源贡献等也可实现资本积累。理论研究表明在一个开放型的学习组织内，人们更容易获取知识和技术，提高人力资本积累的质与量。当然，大量的人力资本投入更容易使人力资本积累发生质变。
获取相应的报酬率是人力资本投入的基本动因之一，但高素质的人力资本供给也可能存在收入效应和替代效应，例如在人力资本积累普遍较低的阶段，高工资刺激高素质人才的供给，人们自愿增加教育、培训等方面的投入，以期获取高收入的回报，即通常所说的“收入效应”。但随着经济发展和技术进步，“经济人”逐步转向“社会人”或者“有限理性的经济人”，人力资本投入的高回报可能对个人形成不了刺激，此时形成“替代效应”，工作者往往具有多重生活目标，追求更多更高层次的东西，尽管从表面上看人力资本投入较少，但人力资本积累的存量质量提高了。
二、农村人力资本积累的两种基本形式
经济落后国家通过人力资本积累可以实现经济腾飞，日本战后的经验就值得我们学习。但人力资本积累是通过什么方式进行?又会受到哪些因素影响?加雷·贝克尔认为人力资本积累的主要形式是教育；卢卡斯认为人力资本积累可通过脱离生产的教育和生产中“干中学”、“边干边学”实现，前者主要发挥其内在效应，后者主要发挥其外在效应。那么，我国广大的农村具有哪些基本的人力资本积累形式呢?
(一)脱离生产的教育
从宏观上看，脱离生产的教育是农村人力资本积累的最基本和最主要的方式，它是实现农村人力资本积累的根本途径。大力发展农村中的脱离生产的教育，对于实现农村人力资本积累、推动农村经济持续健康发展具有重大意义。
从受教育的微观个体来看，学校教育是脱离生产教育中的一种重要形式，它是形成人力资本的最主要方式，所发生的直接成本包括政府和个人对教育的所有有形投入，包括学费等；间接成本主要指受教育者接受教育所放弃的机会成本。投资于教育对国家来说可获得高素质人才，增加社会总产出；对于受教育者来说，未来可获取高工作报酬率。但是对于个人而言，在其生命周期内，在校受教育的年限越长，参加工作的时间也就越短，面临的机会成本也就越大。著名经济学家明瑟指出“在超过早期教育阶段之后，放弃的挣得一般是学校教育成本中最大的构成要素(超过一半以上)”(Mincer，1979)[3]。如果投资于学校教育的收益流大于不投资于学校教育的收益流，则受教育者本身才有投资积极性。因此，对于政府而言，重要的是增加教育方面的投入，尽量拉长个人的工作时间和提高劳动报酬，保持个人对教育投资的冲动。明瑟应用劳动报酬函数分析了个人投入对人力资本积累的影响，他认为在既定的初始劳动所得能力与投资收益率下，劳动报酬与各个时期人力资本投资量之间具有同方向变化的关系(Mincer，1978)[4]。因此，离开生产接受教育实际上是为获得更高的劳动报酬率而进行的一种人力资本积累活动。
(二)“干中学”
“干中学”就是把自己学到的书本知识和劳动技能运用于实际工作中，在实践中不断地总结经验教训、获得更多更好和更实用的知识及技能、丰富有效的工作经历，以提高人力资本积累的质量。但个人很难在脱离生产的教育与工作时间上进行统筹。国家能够在个人学校教育与工作时间寻求平衡点的最佳方式就是不脱离生产的培训，通过“干中学”、“边干边学”等方式发挥人力资本的外溢性。卢卡斯(Lucas，1988)[1]将行为人的有限时间分配在生产和学校教育中，并假设存在不变规模报酬的线性人力资本积累函数，在迭代模型人力资本积累函数中，如果人力资本积累不存在外溢性，则人力资本增长与学校教育时间及学校教育质量有关；如果存在明显的溢出效应，则人力资本增长率也与学校教育时间、教育质量及外溢性有关系，但即使学校教育时间较短，由于接触新事物、面临新机会较多，人们可以在生产过程中增长知识和才干，人力资本积累也会快速增长。
除了这两种基本的人力资本积累方式外，有学者还认为健康投资和人口迁移也是重要的人力资本积累。例如对于人口压力较大的国家，通过对发达国家或者劳动力缺乏的中等发达国家进行劳务输出也能够获得较快的人力资本积累。健康作为劳动力恢复和修复的一种重要手段，它不仅对当代人力资本产生影响，还对下代人的人力资本继承产生影响。如果说前两种基本形式属于智力投入的话，则健康方面的投入与积累则属于健康投资，它是农村人力资本进行积累并参与经济活动的前提。
三、我国农村人力资本积累的两个重要特征
教育是实现人力资本积累的主要方式，通过人力资本积累，经济将会获得更为持久的发展动力并取得较好的绩效。国内外的研究表明，改善农村地区人文发展状况，可以收到提高劳动力素质从而创造经济增长新源泉的良好效果[5]。然而在我国广大农村，人力资本积累基本靠继承方式，国家投入少，农户投入也缺乏应有的刺激(在很大程度上表现为无力投资)，农村生产力很难打破几千年来的低水平重复循环。因此，要培养出建设社会主义新农村的新型农民，必须首先重视和改变农民的人力资本积累状况。伴随着我国农村经济的发展，政府对教育的投入逐步增加，农村劳动力平均受教育年限也在不断增加，文化水平总体上不断提高，但仍然存在一些问题。
(一)投入：脱离生产的教育存在总量与结构不合理
义务教育作为教育产品中一种具有强烈外溢性的公共品，由政府提供不仅存在理论依据，而且具有实践支持，世界多数国家政府承担基础教育经费的比例高达90%。我国农村义务教育融资框架起始于1986年的《义务教育法》和1995年的《教育法》，该制度的基本思想是义务教育责任基层化，要求义务教育实行“三级办学(县、乡、村)，两级管理(县、乡)”体制，经费来源以国家财政拨款为主，但在实际操作过程中尤其是在1994年分级分税预算管理体制改革之后，乡镇机构和农民成为农村义务教育的主要费用承担者。据国家教育发展研究中心1998年对全国7省(市)26个县的抽样调查显示，在义务教育的总支出中，地级政府占12%，县占9.8%，乡村合计占78.2%，如果乡无力承担，摊派就成为一种自然选择。而实际运行结果是摊派导致农民负担加重，因此，以减轻农民负担为直接目的的农村税费改革将由乡、村分担义务教育责任的制度改为“以县为主”的体制，对不发达地区通过财政转移支付制度保障全国公民基本公共服务水平的实现。但是税费改革后的农村义务教育、农村教育仍然存在诸多问题：
第一，总量约束。无论是“三级办学，两级管理”体制还是目前的“以县为主”体制，财政投入是一个硬约束，不同之处在于以前是乡村投入而现在改为中央转移支付和县财政保障，但从教育经费占GDP的比重来看，我国3%以下的水平与世界平均5%的比例相比，投入明显偏少。
第二，从投入主体结构来看，各级政府分担的责任不合理。改革前义务教育经费大部分由基层乡、村承担，而改革后主要责任转移到了县级政府，正如有学者指出的那样“将义务教育的统筹层次提高到县一级后，也只是将乡、村的资金缺口集中到了县级财政，总量不足问题并没有真正解决”[6]。
第三，资金的使用结构及分配不尽合理。我国农村义务教育经费不仅面临总量约束，分配结构也不合理，教育资源在城乡之间、区域之间差距较大，东、中、西部相比，存在明显的“中部凹陷”现象。据《国家教育督导报告——2005》显示：尽管我国东、中、西部及城乡之间拥有的义务教育公共资源差距正在缩小，但在生均拨款水平、生均教学仪器设备配置水平、义务教育学校的中级及以上职称教师比例等多项指标中表现为东、中、西部差距拉大，城乡间、地区间差距拉大。
(二)使用：教育高消费下的并发症
就全国性的教育资源配置来看，我国存在重高等教育轻义务教育、重学历教育轻非学历教育、重重点学校轻非重点学校、重城市轻农村、重知识轻技术的现象，教育资源配置在非均衡发展观下造成了一些不良后果[7]。农村地区在相当长的时间内只能依靠义务教育补充部分人力资本积累及发挥外溢性，急需的高层次人才与技术人才缺乏。然而，从个人对教育的投入来看，我国家庭对子女教育非常重视，居民自愿增加教育投入本是件好事，但教育高消费出现了一些“并发症”：第一，我国的教育高消费热潮并不是出现在某些技能培训、基础教育领域，而是出现在高等教育领域；第二，居民在教育方面的自愿投入实际上是教育公共产品定价系统不健全所致，而非市场选择的结果；第三，就业去向集中于大城市与经济发达地区，农村地区尤其是落后农村地区的教育高投入并没有得到应有的回报，农村所需要的各种人才始终缺乏，这说明我国人力资本使用效率低下，投入与回报极不对称[8]。
四、促进我国农村地区人力资本积累的公共政策
对于教育，可能有人认为在农村主要应着眼于孩子而不是成年人，但笔者认为农村是一个生活载体，无论将来社会如何发展，载体存在，人即存在，此为其一；其二，我国当前所进行的社会主义新农村建设是一个漫长过程，中青年农民的教育和培训代表的是即期利益，而农村孩子的受教育程度则代表着将来。因此，要促进农村地区的人力资本积累，基础教育和成人教育具有同等重要的地位。
(一)基本方向：基础教育和技能培训
教育无疑是民生之基，教育程度客观上决定着每个国民的发展机会，重视教育和发展教育是一个国家走向繁荣富强的必要条件。1998年以来的高教扩招等改革虽然在一定程度上带动了经济发展，使“精英教育模式”向“大众教育模式”转变，但事实是忽视了教育结构造成诸多负面效应。当前教育投入的基本方向之一是要保证用公共资源来维护义务教育的公平性与福利性，解除贫困家庭尤其是农村地区贫困家庭子女受教育的后顾之忧[9]。较之于高等教育领域的投入，基础教育投入可得到两个最基本的回报：一是由于受教育者本身的投入成本低，其所要求的教育回报率也较低；二是培育了受教育者的发现能力。毕竟，打破二元经济、统筹城乡发展的重任责无旁贷地落在生于农村长于农村的人群，因为他们对农村有着特殊的感情，也善于发现农村经济发展中的机遇。第二个基本投入方向是要强化对农民的技能培训，提高农民的种、养技术以及外出务工人员的技能，使其种有所依，劳有所长，实现即期利益，保持农村地区的相对稳定。
(二)责任分摊：合理的政府教育责任分担体系
要发挥财政投入在农村人力资本积累中的作用，基本前提之一就是要明确各级政府的教育责任，形成合理的分担体系。无论是此前基础教育的“乡村责任”还是目前的“以县为主”体制，教育责任基层化是其主要特点。但从目前的情况来看，“以县为主”的农村义务教育体制尽管解决了诸如拖欠教师工资等实际问题，但相当一部分县政府出现财政困难，中央财政的转移支付成了最后的“兜底”财政，省一级政府在基础教育中的责任缺失不符合国际惯例。目前大多数国家和地区实施的义务教育都是分担责任体制，且从集中、相对集中和分散三种经费来源模式来看，各级政府间的责任分工有规范化的制度保证，基本上不存在讨价还价和扯皮推诿现象。考虑到我国地区间经济发展的不平衡，在基础教育中，中央政府及省级政府应承担更多的责任。有学者认为按照我国目前的财政状况实现义务教育免费具有一定的可行性[10]，但笔者更认同在改革中强化省级政府责任这一观点[11]。在建立基础教育政府间责任分担体系的同时，还应建立基础教育与非基础教育间的责任分担体系，根据教育成本来确定相应的筹资渠道与方案，规范教育收费，防止农民“因学致贫”问题。
(三)层次架构：大教育体系下的成人教育
培育新型农民，纠正和谐社会中的主体缺陷，强化基础教育投入仅是内容之一。在普遍提高农民文化素质的同时，还应对农民进行普遍的技术、技能培训，在大教育体系下创建有特色的成人再教育机制。首先，财政要重点扶持和全额资助一批农民职业教育单位，整合农村中现有的教育资源，引入民间资金办学，在给予具体税收优惠的基础上，对农民职业教育和技能培训市场进行规范、引导，同时鼓励大学生下基层创业，在信贷等方面给予支持。其次，农民职业和技能教育要以市场需求为导向，打破“以粮为纲”的农业技能教育体系。农村孩子在完成义务教育后无力继续求学时，农村职业和技能培训单位应能为其提供合乎市场需求的教育；应对农民进行“一村一品”、“一技一训”、“一业一训”等实际技能培训，使其能够掌握一两门立足于社会的技术，在家务农有技术，出门创业有技能。第三，要突出对农村精英的培养，使其成为农村社区精神文明建设、经济发展的示范标兵。一般而言，农民对风险有着天然的抵触，农村精英的培育及其在市场中的成功将对农民产生强烈震动并激发其受训能动性。第四，在可能的条件下，可将城市教育体系中的电视广播大学、农业大学、远程教育等向农村延伸，采取派教师、技术员、横向课题攻关等多种方式，针对农村的地域特色进行技术指导，在普遍提升农民谋生能力的同时，通过重点户带动一批农民首先上一台阶。
(四)资金来源：以财政相对集中筹资为主，探索多渠道融资
对于基础教育，笔者认为强化高层次政府的投入责任更能够化解政策的“纸面效应”，省级政府可对基础教育的人员经费、办公经费等以上年为基数作为定额标准进行下拨，中央政府在核定缺口的前提下，通过转移支付实现其在基础教育中的责任。当然，这并不是意味着县级政府没有责任，在强化高层次政府的投入责任之后，县级政府根据其财力增长状况、师生数量的增减变化，建立适当补充基础教育经费的规范机制，履行校舍建设及维护、人员工资发放、日常教学活动等职责。有人认为义务教育应由中央政府承担完全责任，但就目前我国的情况来看，多级财政融资，相对以省为主的筹资体系更能够保证公民均等的受教育机会和平等的受教育权利。对于农民的技术、技能职业培训，除上级对口部门的支持外，应构建多元化的融资体系，例如采用金融手段进行教育融资，扩大资金来源；利用产业优惠、税收减免，鼓励民间资本进入农民职业教育领域；利用乡土文化，鼓励捐资、赠与参与农民技能培训等。
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