西方国家政府信息资源互操作标准体系研究_信息资源管理论文

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      信息资源管理的标准化是电子政务背景下实现信息资源无缝整合和部门协同的基本途径和重要保证。然而，我国现有的政府信息资源管理标准建设较为零散，且内容主要集中在技术层面，缺少系统规划和引导，部门之间的信息共享和协同难以实现[1]。相比较而言，西方发达国家已建立起基本成熟的互操作性标准化体系，普遍以互操作性（Interoperability）作为政府信息资源共享的关键原则，制定一系列标准、规章、指南，建立政府互操作性框架和整体架构，提升电子政务互操作能力。西方国家的标准建设历程为我国提供了宝贵经验，对于我国的标准制定与管理有一定的参考借鉴作用。

      1 政府信息资源互操作性标准化概述

      互操作性（Interoperability）的概念来自计算机科学领域，指的是“不同系统和机构之间相互合作、协同工作的能力”，亦称“协同工作能力”或“互用性”[2]。按照目前较为通用的划分方法，互操作性依其范畴可分为组织机构互操作性、语义（内容）互操作性和技术互操作性[3]，按照其发展水平还可分为技术和语义、流程、知识、价值、目标六个层级[4]。其中，政府信息资源的互操作性主要指信息资源内容（语义）及相关技术层面的互操作性，对于业务流程互操作性有所涉及，并且在互操作性实现过程中须保持与组织机构的目标和价值一致性。

      在电子政务背景下，互操作性主要体现为政府部门跨边界协作和提供服务的能力，其实质是通过实现跨边界信息交换和共享与部门合作，推动政府信息资源的优化配置和部门间高效的政务协同，从而降低信息管理成本、优化业务流程，为用户提供一体化的优质服务。然而，互操作性的实现往往受到组织结构、技术等一系列复杂因素的限制。实现互操作性的预期收益和障碍如表1所示。

      

      科学、合理的标准化工作是实现政府信息资源互操作性的核心方法和基本保证。与互操作性相关的信息资源管理标准应包含以下几个方面的内容：（1）信息共享。信息共享相关标准的主要目标在于实现跨系统、跨部门的信息无障碍流动。信息共享相关标准包括信息描述（元数据）标准、信息分类编码标准、数据交换格式标准、语义和语法规范等。（2）业务协同。业务协同相关标准的目标是促进系统、部门之间的业务流程协作，整合系统间的复杂和差异性，实现面向用户的“一站式”服务，包括业务过程规范、业务模型及其描述语言标准等。（3）内容、语义和编码。语义和内容标准介于信息内容和业务流程标准之间，是二者的交集部分，用于保证数据和信息在系统、部门之间交换时可读、可理解、意义明确。

      此外，除了针对技术、业务等具体内容的标准规范，政府信息资源管理的总体框架和实施原则等也应纳入其标准体系范畴。

      2 国内外研究现状

      国外自20世纪90年代起就开始关注政府信息资源和电子政务建设中的互操作性问题，国内学术界则从2000年左右针对互操作性展开集中探讨[5][65]。为了解国外学界对于信息资源互操作性的研究现状，本文在ScienceDirect.com以e-government interoperability为关键字进行检索，检索结果如表2所示。

      

      总体来讲，国外学界对信息资源互操作性的研究已颇具规模，覆盖图书情报与信息科学、行政管理、计算机科学等多个领域，研究对象从社会产业扩展到政府部门，内容从微观的技术标准到宏观的框架结构设计均有涉及。大部分学者都对互操作性及其标准化体系的重要地位给予充分肯定，并普遍将互操作性作为政府信息资源管理的核心概念和关键问题[4][5]647-659[9]89-101[10-12]。

      在中国知网（cnki.net）分别以“政府信息资源标准化”、“电子政务互操作性标准框架”、“政府信息资源跨边界共享”为关键词进行检索，并整理出其中研究国外经验的部分，结果如表3所示。

      

      总体而言，在信息资源互操作性及其标准化方面，国内研究较国外而言起步较晚、研究数量较少。互操作性这一概念虽然来自于国外研究，但由于其有利于解决我国政府信息资源管理中的实际问题，对于互操作性及其标准体系的研究在我国仍有较大的发展空间。

      3 西方国家政府信息资源互操作性标准体系概览

      美国、欧盟及其他欧洲国家如英国、法国、德国等已建立本国的互操作性标准体系，且各具特色。

      3.1 美国政府信息资源互操作性标准体系

      自20世纪80年代起，西方国家已经开始关注信息技术领域的互操作性，标准化是这一时期国际组织和各国政府针对互操作性问题的典型回应。在计算机和互联网领域，一系列标准和参考模型如OSI模型、POSIX标准、ODP参考模型等陆续出台[9]92，从技术层面奠定了信息资源互联互通的基础。

      与此同时，美国将目光转向政府工作范畴，积极将信息的互联互用引入政府管理活动中。1988年，美国国家标准技术研究所（NIST）通过了《开放系统互联标准》（Government OSI Profile，GOSIP），指引政府部门加强信息互联与部门间合作。1995年，美国国会在《文书削减法》修正案中明确提出鼓励政府跨部门信息共享[13]648。1999年，美国联邦首席信息官委员会（CIOC）发布《美国联邦总体架构》（Federal Enterprise Architecture Framework，FEAF），并于2002年发布《电子政务总体架构指南》（E-government Enterprise Architecture Guidance，EAG），为政府跨部门信息资源管理提供了系统、全面的指导。同年，美国政府管理预算局（OMB）建立联邦企业架构（Federal Enterprise Architecture，FEA），在政府信息资源、业务流程、技术架构等方面提供系统化的原则和标准，跨越部门和领域间的限制，形成自顶向下的完整标准体系框架。自此，美国政府信息资源管理标准体系已基本成熟，并在近几年内继续完善发展，在世界范围的政府信息资源管理标准化工作中居领先地位。

      3.1.1 美国信息资源管理标准化体制

      美国的标准化管理体制具有主体多元、高度分散、市场驱动的基本特点，私有部门和非政府组织制定的《自愿性共识标准》（Voluntary Consensus Standard，VOC）构成美国信息资源管理标准体系的重要部分。1996年，美国国会批准《国家技术转让与推动法案》（NTTAA），鼓励政府采用民间团体和私有部门制定的自愿性共识标准，并加强政府与民间组织在标准制定方面的合作。其后，随着一系列标准制定法案陆续出台，美国的标准制定体制日趋成熟。

      美国的民间标准制定组织（Standards Development Organization，SDO）在美国标准化体系中处于重要地位。这些民间组织包括专业学会和贸易协会等，依其不同专业领域和需求，广泛、大量制定标准[14]。其中，美国国家标准学会（American National Standards Institute，ANSI）是民间标准组织中的中立协调者，负责监督标准制定流程，进行标准认证，推动民间自愿标准与国际标准接轨[15]。

      美国政府不直接控制任何民间团体，但许多政府部门（如OMB、国家档案与文件署、联邦首席信息官委员会等）都积极参与到标准制定过程中，并对民间标准化活动给予关注。美国政府在标准化中的作用主要体现在以下几个方面：

      （1）制定一系列法律法规，为民间标准组织的发展提供法律保障。相关的法律文件有NTTAA、OMB通告A-119、《2004标准制定组织推动法案》等。

      （2）政府人员直接参与民间标准制定工作，对民间标准组织施加影响。

      （3）通过ANSI协调民间标准化活动，搭建政府和民间组织标准制定的桥梁。同时通过国家标准技术研究所（National Institute of Standards and Technology，NIST）协调美国联邦、州及地方各级政府专用标准，减少政府专用标准重复性。

      （4）注重在立法中采用、吸纳较为成熟的民间自愿性标准，促进自愿性标准与政府专用标准相结合、相转化。若对于某一目标暂无可用的自愿性标准，则由政府部门直接制定相应的专用标准，例如NIST信息技术实验室制定的《联邦信息处理标准》（FIPS）[16]。

      美国多元化、社会化、市场化的标准制定机制，能够有效降低政府标准制定成本，提升标准制定和实施效率，同时推动新技术的及时应用，保持政府标准体系的发展活力。同时，美国积极推进本土标准的国际化，这对于美国在世界市场范围内竞争力的提高大有裨益。

      3.1.2 美国联邦政府总体架构FEA

      单独的标准文件并不足以保障政府信息资源的互操作能力，实现面向用户的无缝信息整合和一体化服务，还需要将针对信息资源管理各个环节和层面的标准组织起来，形成统一有序的标准体系，从宏观上把握政府信息资源管理的整体架构[17]38。对此，许多西方国家通过建立政府总体架构（Enterprise Architecture，EA），对政府信息资源管理诸要素进行标准化描述，自顶向下对标准体系进行梳理和规范。

      美国的联邦政府总体架构（Federal Enterprise Architecture，FEA）于2002年由OMB正式建立。FEA对政府部门内部及部门之间的信息技术、管理流程架构进行标准化定义，指导政府部门的框架设计，提高政府工作效率和服务水平。经过十余年的修订与完善，FEA架构的体系逐渐完备，目前被学界视为世界范围内最成熟的电子政务建设项目。FEA的目标预期结果及其对应的实现途径见表4。

      

      FEA的实现有赖于贯穿不同子域、不同层级的统一视图以及相应的多层次标准体系。FEA包含战略、业务和技术三个子域，将总体架构应用分为国际、国内、联邦政府、部门、机构、分部、系统、应用8个层级，并依据子域和分级提供绩效、业务、数据、应用、基础设施、安全6个参考模型（Reference Model），见图1；对每个子域中的标准文档构件（Artifact）进行分别定义，为政府部门提供了分层、有序的标准化目录体系（见表5）。

      

      FEA在其实施原则中对于信息资源互操作性提出以下要求：

      （1）在战略层面上，政府应推动机构内部及机构之间的标准建设，促进战略目标与业务活动、技术支持之间相匹配、相协调。各机构应确保自身的企业架构方案符合国家标准的规定，其采用的信息技术战略和企业架构蓝图应与政府总体规划协调一致。

      （2）在业务流程上，机构内部和跨机构的各项服务应尽量实现网络化、标准化。

      

      （3）在技术层面上，数据和信息交换必须以开放标准为基础，使用平台独立的数据协议（如XML）建立开放系统平台，并推荐采用开源软件方案。

      FEA在架构规划和标准建设中非常注重对既有经验的吸取和再利用。根据FEA通用方法（Common Approach）规定，政府机构在制定政策、流程模型和技术方案之前应首先调查相关领域的现存成果，评估其可用性，并在施行和反馈过程中加以完善。这一方法有利于削减标准制定成本、提高制定效率，保持标准体系与市场环境和技术发展动态相适应，提高标准体系的快速应变能力。

      值得一提的是，虽然FEA很大程度上以互操作性为核心，以标准体系为呈现形式和实现手段，然而互操作性框架及其标准体系皆无法覆盖企业架构整体，而只作为政府企业架构中的有机组成部分，处于一个更为宏大的系统框架之中。FEA的覆盖面大到宏观的政策、法规，小到具体系统的标准细则，将政府信息资源管理等活动以跨子域、多层级的方式组织起来，从而形成一个系统、全面的电子政务建设框架，推动政府职能的全方位优化。

      3.2 欧盟政府信息资源互操作性标准体系

      3.2.1 欧盟信息资源管理标准化体制

      1985年，欧盟委员会通过《技术协调与标准新方法决议》，对技术标准需要符合的基本要求做出强制规定。在符合基本原则的前提下，具体的标准制定和采纳由政府和民间标准化组织自愿进行。

      欧盟的标准制定体制与美国的自愿性共识标准体制略有区别。美国政府在制定标准时，先查找相关领域既有标准，再考虑是否采用或另行制定专用标准，民间标准则由ANSI进行认证和协调。欧盟则事先对标准制定原则进行统一规定，明确基本要求，再委托标准组织进行制定。美国和欧盟的标准制定体制分别体现出“收获型”和“播种型”的特点[19]。

      3.2.2 欧盟互操作性框架EIF

      随着欧洲一体化趋势不断发展，欧洲国家对于互操作性的关注不仅局限于某一国家的电子政务领域，还涉及跨国界的政府信息资源交流共享与业务合作。跨国界互操作性的实现，有利于为用户提供泛欧洲化的公共服务，有利于推动欧洲市场一体化的协调发展。2003年，欧盟委员会下属项目IDABC（Interopera ble Delivery of European e-Government Services to Public Administrations，Business and Citizens，IDABC）发布《联结欧洲》（Linking up Europe）提案[20]，就实现跨国界互操作的重要性以及相关的核心政策达成共识，并于次年建立欧洲互操作性框架（European Interoperability Framework v1.0，EIF），规定了以互操作性为中心的一整套标准和指南，为各成员国的电子政府建设提供了协调一致的顶层架构，参见表6。

      

      EIF以标准体系框架构成其主要内容，对技术和非技术内容均有涉及，具有较强的通用性。其主要作用是在共识性原则的基础上为各成员国的政府总体架构提供参照和补充，同时避免直接干涉成员国自身的政策和标准[21]。

      与美国FEA采用的层级式结构不同，EIF以用户服务为中心，其整体架构并非逐级细分，而是围绕具体服务内容展开，其相应的标准体系呈现出集群化的特点。同时，EIF将互操作性分为组织结构、语义和技术三个维度，对每个维度的互操作性问题分别进行定位。与EIF配套的架构指南（Architecture Guidelines，AG）对EIF中的通用准则进行补充，从业务要求和安全管理两方面提供更为细化的标准。

      与美国相比，欧盟的信息资源共享和互操作问题具有跨国界的特殊背景，且涉及的主体数量更多，类型更复杂，这使得欧盟EIF表现出更高的实施自由度，并且对于开放性、多语言环境、多边合作等普遍原则十分重视。EIF明确定义了“开放标准”的概念，规定优先考虑利用开源软件。对于涉及多国业务主体的活动，EIF规定在前台信息服务中必须支持多语言环境，采用中性语言设计后台架构，无法保证语言中立的则需制定语言翻译方案。

      2009年，IDABC被新成立的项目“欧洲公共管理互操作性解决方案”（Interoperability Solutions for European Public Administrations，ISA）所替代。ISA于次年更新了EIF2.0版本，迄今为止已在EIF之下发布40余个具体的互操作性解决方案（actions）[22]。新版EIF减轻了对成员国应用框架的要求，同时将政策、法律和管理层面纳入互操作性概念中，向更宏观、更综合的方向发展。

      3.3 欧洲其他国家信息资源互操作性标准体系

      在应用欧洲互操作性框架的同时，一些欧洲国家如英国、法国、德国、荷兰、瑞典、丹麦等已建立本国的互操作性标准体系，这些国家范围的标准体系各具特色，同时也存在共通之处。

      英国的《电子政务互操作性框架》（e-Government Interoperability Framework，e-GIF）于2000年发布，2005年发布修订版本6.1。作为英国《电子服务发展框架》（e-Services Development Framework，e-SDF）规划中的一部分，e-GIF以互操作性为中心，从系统互联、数据集成、电子服务访问和内容管理四个方面建立一整套技术规范和指南，并提供了统一的技术标准体系目录（见表7）。

      

      德国联邦政府信息技术协调与咨询机构（KBST）于2002年出台《电子政府应用标准架构》（Standards and Architectures for e-Government Applications，SAGA），2010年更新至版本4.0。SAGA为政府部门中信息技术的应用提供了简明标准、流程和方法，为电子政务及其他信息技术相关决策提供方向和路径，目的在于促进信息资源重复利用，实现政府互操作性，保证标准建设的开放性、可扩展性[24]。SAGA以开放分布式处理模型（RM-ODP）为参照，从总体架构、信息、计算机、结构设计、技术五个视角对电子政务的应用问题进行划分，并分别给出相应的标准与解决方案。总体内容上看，德国的互操作性标准体系侧重对政府信息服务中的互操作性问题提供具体标准和规范，并且对相关标准之间的关系进行了详细阐述，但暂未建立统一完整的顶层架构。

      SAGA由政府组织的专家小组共同讨论决定，参与者既有政府部门，也有企业、科研机构等非政府组织和团体。SAGA通过网络论坛广泛吸收社会意见，保证定期更新，以随时适应新的技术发展和社会环境。

      丹麦国家信息技术与通信机构于2004年发布了本国的互操作性框架DIF（Danish e-Government Interoperability Framework，DIF）[25]。DIF项目很大程度受EIF启发，是EIF在丹麦本国的应用，其内容包括基本原则、技术和语义标准等。丹麦互操作性框架目前已纳入丹麦的政府总体架构当中[26]。

      欧洲各国的互操作性标准体系在结构模式和强制性上有所差别。英国、丹麦采用和美国类似的分层模式，其标准体系自顶向下层层展开。德国的标准体系则与欧盟相似，采用集群模式，以具体服务活动为中心对标准进行组织[17]36-39。英国e-GIF属于强制性标准规范，需在英国政府所有部门和系统中采用，而丹麦和德国只提供推荐性的指南和建议，对标准的使用无强制性要求。

      4 西方国家政府信息资源互操作性标准体系建设经验与借鉴

      虽然欧美国家和组织的信息资源互操作性标准体系各具特色，但就其标准体系结构、内容、制定和管理方式而言具有显著的共性，且具有相似的发展趋势。以下将从三个方面总结欧美国家政府信息资源互操作性标准体系中可供借鉴的经验，为我国的政府信息资源标准建设提供参考。

      4.1 标准体系结构：宏观与微观的结合

      纵观欧美国家的政府信息资源管理标准发展历程，各国标准体系结构普遍呈现出从零散到系统、从微观到宏观的发展态势，总体架构趋于完整，标准结构愈加有序，标准体系不断优化。

      4.1.1 注重顶层设计，建立标准框架结构

      西班牙学者Guijarro用两个主要阶段描述欧美国家的互操作性标准体系发展历程。在第一阶段，各国就标准文件达成共识并予以广泛实施；在第二阶段，各国开始将企业架构（Enterprise Architecture，EA）引入政府机构，在协调技术标准的基础上，保证流程和业务目标的一致，从而实现真正的政府信息无缝服务。欧美国家标准体系已基本进入第二阶段，各国纷纷建立总体互操作性框架，对标准体系进行顶层设计，自顶向下进行梳理、融合。既有的互操作性框架也向更宏观、更综合的方向发展，对顶层设计和综合架构愈加重视。

      在信息资源管理领域，标准体系顶层设计的价值主要体现在以下两方面：

      （1）应对标准体系建设的复杂性。实现政府信息服务的无缝整合关系到政府不同层级、不同领域的复杂环境，其涉及的政策法律、组织机构、业务流程、信息技术等多方面问题相互交织、相互影响[10]。进行顶层设计、建立标准体系框架，有利于从整体上把握社会和技术环境的复杂特征，对不同层面的现存问题和可能风险进行统一协调管理。

      （2）保证目标和价值的一致性。不同政府部门对于信息资源管理的视角和理解方式不尽相同，参与主体的多元化更催生了不同的利益和偏好要求。为此，西方国家在互操作性标准框架中往往明确规定开放、便民、透明、共享、安全等政府信息资源管理基本原则，以共同的愿景和统一的目标指引具体的标准制定工作，调和不同主体之间的差异与矛盾，推动政府信息资源管理的健康、协调发展。

      4.1.2 注重理论应用，建立标准体系模型

      实现互操作性的一大障碍在于政府、社会环境和信息技术的诸多复杂关系尚未明确，而以往的电子政务概念和理论往往过于空泛模糊，从而掩盖了实际建设过程中的诸多问题[27]。为此，西方国家的互操作性标准建设十分注重系统的理论基础，采用多层次、多维度的标准模型，以应对互操作问题的复杂性。如美国在联邦总体架构中采用矩阵模型对标准体系进行描述，从而将复杂多样的实际问题纳入到统一的标准体系之中。

      现存的政府总体架构模型较为多元，对于互操作性的范畴定义、政府工作层级划分等尚未达成共识[5]647-659，其相应的标准体系显示出层级化、集群化等不同模式特征[11]。但总体来看，西方国家标准体系多采用立体多维的框架结构，并且将不同政府部门层级和技术领域综合起来加以考虑。

      4.2 标准内容：技术标准与管理流程标准并重

      西方国家的政府信息资源标准体系不仅局限于技术层面的语法、语义、网络基础设施等标准，还针对业务流程、组织机构、管理策略等制定一系列原则和指南，对非技术领域标准愈加重视。

      对管理流程标准的重视，一定程度上受政府信息资源管理面向用户的服务理念影响。如今，信息资源管理面向用户的服务特征愈加明显，在实现信息自由交换和共享的基础上，还需进一步推进政府信息资源的无缝整合和部门之间的互操作，提供面向用户的“一站式”服务。片面关注技术互操作性而忽视部门之间的流程合作，会危害一体化信息服务的建设，甚至导致“信息孤岛”的出现。为此，国外学界将业务流程、组织机构、管理策略等层面纳入互操作性的概念范畴，建立一系列业务流程规范和组织机构参考模型，并且将政策、法律适当引入互操作性范围中。另一方面，局限于技术层面互操作性可能对社会理念和原则造成危害。数据信息的跨边界、无障碍流动可能会导致信息安全隐患，侵犯公众隐私权。同时，在西方国家特有的政治文化背景下，跨部门的信息和服务集成可能导致部门独立性的消解，危害西方国家的分权制衡原则，与民主和法治基本理念相违背[13]649[27-28]。针对这些问题，西方国家注重将安全、透明、民主等理念引入标准体系，并通过制定组织机构和流程层面的标准，协调机构之间关系，引导部门有序合作，应对实现互操作性带来的挑战。

      4.3 标准制定与管理：集中与分布的平衡

      为适应日新月异的信息技术和日趋开放的市场竞争环境，西方国家鼓励标准制定主体多元化，提倡自愿、开放的标准制定和采纳原则。政府部门与私有部门合作制定标准，被西方学界认为是实现互操作性的最佳办法[29]。

      （1）充分利用市场竞争特性，保障标准制定和标准采纳的自愿性。过于强制的标准体系会导致标准化进程落后于技术发展水平，脱离实际社会背景，从而阻碍互操作性的实现，降低政府部门对社会、技术环境的适应力。因此，国外学者普遍提倡标准制定和采纳的自愿性原则，主张政府和私有部门应以标准产生的效益作为是否采用标准的评判依据；鼓励政府吸纳、采用社会各界标准，从而达到节约标准制定成本、及时适应环境变迁的目的。

      （2）设立有效的标准协调机制。在标准制定社会化的环境下，由于标准制定主体、背景和流程上的差异，标准之间的关系愈加复杂，更加需要协调机制从中加以调节，避免标准的制定分散随意、各自为政。美国的ANSI和NIST是典型的标准协调组织，分别负责调和民间自愿性标准和政府专用标准之间的关系，推动标准体系协调发展。

      （3）发挥政府部门的主导作用。一方面，通过顶层框架设计，确立标准化工作的一致目标，对标准领域和层级加以定义、划分，明确标准之间的边界与联系，从而保证各标准子域之间松散耦合[30]，减少标准之间的重叠与冲突。标准的总体框架设计以通用的元级别架构为主，避免规定细节化的工作和技术内容，保证标准体系活跃有序。另一方面，政府应积极关注、参与标准化活动，确保标准的有序制定和有效实施。

      5 结语

      西方国家的互操作性标准体系往往因特定的历史和社会环境而生，与其既有的社会经济体制和意识形态相适应。美国的自愿一致标准化体制扎根于其高度自由的市场环境，其自顶向下的标准体系与联邦政府的组织形式相结合，通过建立统一协调的目标和标准框架，保证不同部门在明确权责的基础上能够展开无缝合作。欧盟互操作性标准体系对基本原则加以重视，并采取以服务为中心的框架形式，很大程度上是为了适应欧盟多国家、多主体的特征。相较之下，中国的市场化程度较西方国家更低，标准制定主体较为单一，并且部门之间“条强块弱”的问题更为突出，与西方国家不尽相同。如何将西方发达国家的建设经验应用到我国的信息资源标准化的实际工作中，建立符合国情、科学有效的互操作性标准体系，仍有待进一步开展研究。

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