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[中图分类号]13035.2 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2012)09-0088-04
公共部门人力资源管理如何应对公共组织工作内容与方式的变化，如何推动知识经济时代的公共组织与管理变革，如何适应传统职能性工作向团队工作、同定工作向创新性工作的变化等都是传统的公共人力资源管理系统与模式面临的问题与挑战。公共部门编制管理流程再造是公共部门人力资源管理变革的核心内容之一。2010年3月，中央编办确定金堂县为“人员编制总量控制、动态管理”全国唯一试点县。按照中央、省、市编办的部署，金堂县在管理机制和操作实施中进行了大力的改革探索，成功推动了编制管理的业务流程再造，创造了编制管理的“金堂模式”。金堂县编制管理流程再造突破了传统编制管理方式，构建编制管理的现代机制，为推进人员编制管理“总量控制、动态管理”奠定了基础平台，在全国编制管理创新工作取得了领先地位。
一、传统编制管理流程的运作机理与问题诊断
(一)传统编制管理流程的法律依据与形成
目前，关于机构编制工作的法规、规章有《国务院行政机构设置和编制管理条例》(国务院令第227号)，《事业单位登记管理暂行条例》(国务院令第411号)，《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》(国务院令第486号)，中央编办、监察部《机构编制监督检查工作暂行规定》，《四川省行政机构设置和编制管理办法》等等，这些法规、规章对政府机构、事业单位的设置、职责任务、编制核定等作了规定。但这些规范性文件还没有上升到法律的高度，刚性相对较弱，在具体规定上内容不完整，过于简单，弹性较大，难以为构建科学化、高质量的人员编制约束与控制机制提供导引。实践中，编制管理一直是依据历史状况、上级要求甚至领导意志进行，这也就型塑了传统人员编制管理的一般流程。
图一 传统人员编制管理的一般流程
传统人员编制管理流程的运作实践中，人事部门依照审批的编制员额和使用方法招录、调配；招录、调配工作完成时，机构编制部门核准上、下编登记；财政部门，机构编制管理的决策、执行、监督等诸环节由多个部门分别行使，各部门之间有明确的职能界定和权力划分。机构编制部门不可能直接介入其它相关部门的具体业务，但是，这些部门却对能否真正管住、管好机构编制发挥着重要作用。由于部门间割据式管理造成的漏洞，使部分部门、单位存在超编进人、混编混岗、“因人设事”和“吃空饷”等问题。
(二)传统编制管理业务流程的运作机理
1.在编制占有上以“部门所有”为导引。各部门和单位强调本部门本单位的困难，总想在增设机构、增人增编、增职数、提升机构规格等方面打主意。大都强调本部门本单位的重要性和各种困难，要求增加机构、增加编制，很少有单位提出精简机构、减少编制，导致公共职位数量规模日益扩大。
2.在编制分配上以“三定方案”为核心。三定方案对机构、编制、职能进行界定，但是职能的实际工作量不可能一成不变，这就会造成职能工作量变化了，编制员额一定几年甚至几十年不变，“固化”特征突出，与日常人员流动管理产生较大矛盾，导致编制管理制度性缺位、失位、错位。
3.在编制审批上以“流程割裂”为特色。在传统编制管理流程中，部门与部门之间，缺乏衔接。机构编制、人事招录与调配、财政经费平行管理相互独立，缺乏有效协作与监督，甚至相互掣肘，无法根除单位人员冗余、“减而复增”及“吃空饷”、“吃饭财政”等历史陈弊。
4.在编制管理上以“手工操作”为手段。机构编制信息化建设只是在工具配备上具备了较高的水平，而实际上并没有真正让机构编制管理产生应有的具有现代化意义的变化和发展，主要原因是在机构编制信息化建设的进程中一直比较普遍的存在着工作手段与管理目标相脱离、信息建设与管理应用“两张皮”、工具性能与使用方式不协调、系统开发与标准规范相倒置等误区，导致高水平的信息化工具并没有带来相应机构编制管理水平的提高，以及相应管理目标的有效实现。
5.在编制监督上以“控制失灵”为常态。传统流程中编制的监督检查工作存在“弱监督、软监督、虚监督甚至无监督”的现象。原因是现行的机构编制管理法规没有实施细则，对违规对象适用较为困难，机构编制监督检查法规规定的机构编制部门处罚权限相对有限，对违犯机构编制法规的现象只有通报批评、建议改正或者责令限期纠正、建议处分等，没有直接处罚权，直接影响了机构编制监督检查工作的力度和效果，机构编制部门与有关部门相互制约协调机制方面，各部门难以形成合力。
(三)传统编制管理业务流程的问题诊断
传统的编制管理工作流程缺乏规范性，无法体现编制的严肃性，编制管理作为“母管理”的效果难以体现，导致各种矛盾和问题，主要体现为以下三个方面。
1.编制管理的“控制”与“膨胀”冲突。虽然各级政府和编制管理部门三令五申要求严控编制，但在实践中，由于种种原因，仍存在机构设置随意性问题，编制扩容空间得到了人为扩展。有的超编制配备人员，加重了政府财政负担；有的因人设岗、因人设官、超职数配备领导干部，导致副职多，闲职多，十羊九牧，人浮于事；有的人员缺乏分类，混编混岗，结构混乱。这种“控制”“膨胀”的冲突困扰着编制管理工作。
2.编制管理的“人治”与“法治”矛盾。尽管编制制度的“法典化”进程一直在发展，各级编制管理部门一再强调“编制就是法规”，但由于至今尚没有一部关于机构编制管理工作方面的专门法律、法规，机构编制管理工作实际上处于无法可依状态，实际执行编制管理规定时底气不足，刚性不强，甚至出现领导有指示编办就得办的现象。人治的作用凸显，编制变成了一个参考数、变数、虚数。
3.编制管理的“管住”与“用活”问题。编制管理是一个动态管理过程，在这个动态管理过程中，编制管理工作，不能墨守陈规，简单地采用撤销、核减、合并等加减运算的方式来对待。然而，在实际工作中，却存在着“一管就死，一活就乱”的问题。传统编制管理流程既无法保证编制的稳定性，也不能实现编制资源优化设置。
要深化行政管理体制改革，必须健全政府职责体系，严格控制编制；当前经济社会发展对行政管理体制也提出了新的要求，对编制管理提出了创新任务。
二、金堂县人员编制链式联动管理的探索
在中编办部署下，金堂县启动了人员编制“总量控制、动态管理”试点工作，进行了人员编制管理流程再造工作，探索出了人员编制链式联动管理的新流程，形成了人员编制管理的“金堂模式”。“金堂模式”的核心内容是：编制审批前置、集中编制资源、双轨动态调整、信息技术支撑。即把编制资源集中到编制管理部门；新增、调入人员，事前由机构编制部门审批使用员额；机构编制调整实施“双轨制”，分为阶段性集中调整与日常动态调整；利用信息化手段固定机构管理各种创新机制。
(一)人员编制链式联动管理的新流程
金堂县针对操作流程中，编制管理部门、组织人事部门、工资社会保险部门之间缺乏协调，处于“各管一段”状态，造成了“管编”与“管人”脱节，“管编”与“管财”的脱节。根据迈克尔·哈默的流程再造四阶段模型，金堂县推动编制管理的流程合作，更新编制管理的链条，对编制实行闭合式、全方位、全过程的管理，创建了人员编制的链式联动管理新模式。
图二 人员编制的链式联动管理流程
(二)人员编制链式联动管理新流程的运作机理
1.人员编制资源“政府所有”。机构编制作为重要的执政资源从属于党的领导方式和执政方式、领导体制和执政体制、领导活动和执政活动。作为一种稀缺的资源，这种资源的占有必须坚持“整体性、发展性、公益性”取向，以“满足公共需求”为主旨。新流程能够体现编制为“政府资源”的观念，有利于实现“全景式”编制管理。
2.人员编制使用“链式联动”。金堂县对建制的机关事业单位凡新增、调入人员，事前由机构编制部门审批使用员额；人事部门依照审批的编制员额和使用方法招录、调配；招录、调配工作完成时，机构编制部门核准上、下编登记；财政部门依照上、下编登记核准和相关人事手续办理经费。在传统人力资源纵向职能式管理的基础上，又建立了以业务流程为导向的横向管理结构，使编制管理的各要素实现纵向联系和横向联系的结合，克服了传统编制管理缺乏横向联系的弊端。
3.人员编制调配“动态管理”。实施自然减员动态回收编制措施，统筹空余编制的使用。凡实施范围的在职在编人员因干部任免、人事调配与交流、退休(职)、辞职、辞退、自动离职、开除、解除(终止)聘用合同、死亡等因素形成人员编制空缺后，其空缺的人员编制由县机构编制管理部门从原核定数中回收。回收的人员编制由县机构编制管理部门统一管理和使用，按照“保障重点、突出民生、先易后难、调布急需”原则，进行适时定向的投放。机构编制调整实施“双轨制”，分为阶段性集中调整与日常动态调整。阶段性调整原则上一年至两年进行，调整时不考虑现有人员因素，完全依照地方各机构事业发展实际，建立本地区各机关事业单位的编制配置理论数据。该理论数据由编委、编办内部掌握，不对机关事业单位下达，并作为日常调整的依据和地区人员编制调整规划。日常调整以该理论数据为限额，限额内机构人员编制日常动态调整由编办负责，超过限额的调整经编委会讨论审批后实施。机关单位使用特殊人才，县人事局人才交流中心建立“金堂县动态管理人员流转库”，编办依据动态管理人员编制的需求，调剂核拨人员编制、实施上下编，县人事局人才中心实施人员派遣。
4.人员编制管理“信息化支撑”。为了将机构编制、人事招录与调配、财政经费“链状联动审批机制”，人员编制阶段性调整与日常动态调整的“双轨制”，人员编制的有效督察评估机制、实名制登记、编制台账管理等机制和措施创新，切实地应用到日常工作中，全面提升管理水平，金堂县建设了机构和人员编制中心数据库，将原分散在机构编制、人事、组织、财政、工资等部门的各类机构、人员编制、工资、人事数据按照统一的数据规范集成到一个中心数据库，并完成人员身份、编制使用时实对应，将实名制纳入计算机数据库管理；实现分层业务应用，智能化、流程化业务管理；推动网络化、公共平台、透明操作；封闭基础信息，保证真实性；根据要求，系统可以完成指定机构或类别的任何时间点或时间段机构、编制、人员统计，完成数据结构分析。
5.人员编制监督“无缝隙控制”。任何管理层、应用层的单位和个人通过信息系统办理业务，每次操作的记录均由系统记录，包括操作人员IP、操作时间、流程内容，保持了所有操作的可追诉性；审计、监察部门可以直接提取中心数据库各项数据，对相关事项进行事后审计、监察，大大提高了办事效率，确保了“公开、公正、透明”。
(三)链式联动管理新流程的运行绩效
许多现代国家都面临着官僚体系规模恶性膨胀的难题，其原因在于治理方法有缺陷，即作为公共服务者的社会公众缺乏影响官吏规模的程序性权利，无法对行政编制的规模进行有效控制。[1]新流程按照“三元”衔接的管理思路，即编制管理部门与组织人事部门、财政预算部门相互衔接，共同为执行编制负责，在实践中推动了绩效提升。
1.推动了编制管理规范化。传统机构编制管理流程规范化欠缺，给超编、混编、混岗、吃“空饷”、底数不清等问题制造了可能。新编制管理流程全程网上实现，保持了所有操作的可追诉性，完善了一套从事前审批到事中办理，再到事后监督的管理制度，以全程管理替代传统的阶段式管理，较好地发挥了机构编制部门的“总开关”作用，拓展了机构编制管理的空间，大大提高了管理的规范性。
2.推动了编制管理效能化。链状联动流程建立起了部门间协调配合机制，从割据式管理向协作式管理转变。通过人员信息核对工作链、公务员调入工作链、事业单位招考工作链、事业单位人员调入工作链、机构设立工作链、机构更名工作链、机构挂牌工作链、机构撤销工作链、单位编制职数调整工作链九种基本管理链，实现编制链式管理的横向管理功能，降低了编制管理成本，提升了管理效能。
3.推动了编制管理信息化。新流程引进先进编制管理软件，建立动态编制数据库，将各部门职位名称、人员额度、结构比例、领导职数及有人员等信息录入电脑，实现机构编制数据的准确统计及机构编制变化数据调整的及时更新同时，建立单位人员编制档案、编制台账、人员变动台账及人员经费账册，对所有机构编制件按照时间和单位进行分类整理，建立电子档案。信息技术的主要作用是实现编制管理信息化，也为管理提供了一条纵向与横向信息沟通机制，从而提高编制管理效率。另外，推进编制网上监管，在和监督数据交换的基础上实现功能互补和信息共享，强化了对单位人员配备的实名管理。信息技术等现代化手段把改革探索的成果固化，保证了改革的有效性、持续性，推动“动态管理”向深入发展。
链式联动管理新流程是推动编制管理“规范化”的有效手段，实现了程序化审批、规范化管理、信息化运作、法定化监督，在编制审批机制、编制调整机制、督察评估机制、编制档案机制、实名登记机制的制定与实施方面取得了成效，为人员编制“总量控制、动态管理”提供了基础。
三、深化流程再造，实现“总量控制、动态管理”的建议
要充分发挥机构编制资源作用，在“规范化”的基础上实现“科学化”，在“管好”的前提下“用活”，真正实现“控制总量、盘活存量、有增有减、动态管理”的目标，还需要进一步改革探索。
(一)按照“科学性”要求，探索人员编制核定体系，建立编制标准指标库，为深化流程再造提供保障
1.借用科学管理理论与方法，探索编制核定的组织框架。既有编制标准形成简单化、形式单一化、导向行政化。实践中，任何一种编制标准确定方法都难以绝对准确地构建单位人员编制标准框架，因而有必要摒弃既有单一性人员编制标准规划维度，对不同类别部门、职位所对应的各种人员编制方法及相应指标体系予以科学组合和综合运用。要以“组织分类化”为导引，解决政、党、群、事、企“混沌边缘”的清晰化问题；要以“工作差异化”为导引，依据职责效能而非身份地位确定属性规格，并进行纵向和横向的职群或职等细分与梳理。在此基础上，构建单位人员编制标准赖以根植的立体性“网状组织系统”。
2.引入“复杂管理”理论，在确定各类编制标准依据的前提下，厘清各单位的职能框架，进一步设计各单位人员编制标准的指标体系。考虑到编制管理因多阶段性、多变化性而呈现的不确定性，有必要以“管理复杂性”为切入点进行分析，探索各单位人员编制的影响因子及权重，包括人口数量、地域面积、区划幅度、下辖机构、供给总量、服务范围、服务质量、服务满意度、服务数量、费用支出、人员素质、人员结构、系统编制水平、历史编制状况、政策成熟度、体制转型状况、法治状况、廉洁状况、经济发展水平、就业状况、城市化水平、公共部门成熟度、社会化程度、信息化程度、环保水平等，形成科学、合理的人员编制标准指标库。
3.按照“工作分析”原理，确定标准岗位负荷，形成编制核定的基石。通过对各类单位各类岗位的工作输入、工作转换过程、工作输出、工作的关联特征、工作资源、工作环境背景分析，按照工作量基本饱和的要求，形成标准岗位值，为最终科学核定人员编制数提供依据。
(二)按照“分级规划、控制总量，分类规划、调整单量，分期规划、调转增量”的指导思路，完善人员编制调配机制
1.确定总量固化、单量优化的工作机制。对于行政、事业、执法、参公等不同类别的编制总量，宜实行“总量固化”，以规避“功能性冗余”为指向，强调的是“管住”；对于各部门、层级单位的编制总量，对于同地区各部门内部的编制单量，宜实行“单量优化”机制，着重于“管好”，定位于克服“结构性冗余”，在结构比例优化中进行单量结构整合。但是，问题的关键不在于规模过大，而在于结构不合理。[2]这就需要进一步完善“双轨制”编制调整机制，在实现单位人员编制标准“单量优化”的基础上，还需制定编制标准的分期规划，实行单位编制权变管理。
2.确定增量调转的工作机制。基于“动态化”目标进行实际编制极值的综合估算，然后基于权变理论，找寻各级各类单位的最佳编制点。按照行业比例、历史水平、环境要素，时间参量在编制标准规划中的比照效用，针对社会转型时期不同阶段的不同编制要求，依据政治形势、经济条件、社会环境、地理因素乃至组织自身状况对编制标准的动态功用，进行固定编制向流动编制的“自组织转化”，形成定期调整的“弹性化”编制增量运行轨迹，从而建立单位编制“增量转化”自律机制。
(三)按照“综合性、动态性、效能性”的要求，建立编制管理的督察体系，形成内外一体的监督模式
1.在外在监督基本完善的情况下，探索机构编制管理内在约束机制。通过对单位进行组织梳理和职能解析，可以确定相对应的编制规划方法体系，形成编制标准“根据自身状况于不同时期运用不同方法的非固定”的“内在精简”模式，而非“下指标”、“一刀切”的“外在精简”，以满足单位资源整合和配置优化的要求；进一步加快信息化、电子化进程，抓紧实现机构编制、人员工资、财政预算等微机联网，实行资源共享，强化部门间的约束监督。
2.按照机构“人员—职位”适配性的要求，探索编制使用的效能督察机制。以成本分析、价值分析作为人员编制使用效能的基本分析维度，参考各具体机构人员编制的同行水平、历史状况及环境因素，尤其是行业内外的标杆对照分析，根据金堂的实际情况进行编制单量修正，形成最佳状态域值，从而监督各部门各岗位的编制使用效能。
3.按照全面质量管理方法，探索编制管理的制度防线。尽管中央和地方各级党委、政府出台了不少事业编制管理文件，但其内容滞后性与冲突较为明显，规范化及权威性也不足。金堂县可以探索，用全面质量管理的理念探索基层编制管理效能的制度保障体系。
(四)根据编制管理工作“法定化”要求，争取上级部门更大的政策资源支持
编制立法是对公共职位数量规模配置的一种硬性规定，是刚性管理的一种手段。[3]基层机构编制管理部门要在坚持规范管理的同时，加大工作创新力度，必须要有上级部门赋予的制度保障。在机构编制管理工作中，如何建立财政预算机制，如何建立编制调控机制，如何建立监察机制，如何与纪检、组织、人事、财政、审计部门有机结合，如何解决只管编制不管人、只管职能不管运行的现象，这些都不是基层机构编制管理部门独立能够解决的问题。这就需要金堂县编制管理部门根据工作需要，向上级部门争取编制管理“改革实验区”的配套政策支持。
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