中国反倾销立法新近修改之评析，本文主要内容关键词为：中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2001年12月11日，WTO规则正式对中国生效。在这之前，国务院于2001年11月26日公布了新近修改的《中华人民共和国反倾销条例》（以下简称《反倾销条例》），该条例已从2002年1月1日开始施行。自1997年《中华人民共和国反倾销反补贴条例》（以下简称《反倾销反补贴条例》）实施以来，法律界经贸界要求修改该条例的呼声日益高涨，国务院选择在中国入世的时刻公布新近修改的《反倾销条例》，这一举措引起广泛的关注。
一．中国修改反倾销立法的现实意义
反倾销立法的修改是在中国即将告别“世外桃源”，中国外经贸立法所处的国际与国内背景发生深刻变化的情况下进行的，这一修改具有以下显著现实意义：
（一）顺应了世界各国强化反倾销立法的潮流
以《世界贸易组织协定》为基轴的新的全球多边贸易体制建立以来，全球贸易格局发生了令人瞩目的变化。从1948年1月1日《关税与贸易总协定》正式运转，到1995年1月1日《世界贸易组织协定》正式诞生，在长达半个世纪的全球多边贸易法律制度的演变过程中，关税作为调节一国进出口的主要手段，在经历了八个回合的多边贸易谈判后，已大幅度下降，进口配额和许可证也将逐步取消，在国际竞争空前激烈的当今世界，各国纷纷强化本国的反倾销立法，展开新一轮的贸易战。而对于进口产品实施反倾销措施是WTO规则允许的一种制止不公平竞争的合法手段，任何WTO的缔约方都可以对进口产品采取单边的抵制措施，即征收一笔反倾销税。有关反倾销的规定不但是WTO规则中的重要组成部分，也是各国对外贸易政策和法律的核心内容。为此，中国适时修改反倾销立法无疑追随各国反倾销立法潮流的明智之举。
（二）履行了中国作为WTO成员方的法律义务
作为WTO规则重要组成部分的1994年《反倾销协议》明确要求：接受或参加1994年关贸总协定的政府应采取一般或特殊的必要步骤，以确保在该协议对各缔约方生效以前，各自的法律、规章及行政程序与本协议条款相吻合（注：See Article18.4 of Agreement on Implementation of Article VI of The General Agreement on Tariffs and Trade.）。中国作为WTO的成员方“一揽子接受”了WTO规则，并承诺将WTO规则确定的原则作为自己相关行为的准则，确保本国的反倾销立法与WTO《反倾销协议》保持一致。尽管我国1997年《反倾销反补贴条例》是在乌拉圭回合谈判过程中起草的，主要是依据WTO《反倾销协议》制定的，但对照协议仍然存在着诸多不一致的地方，如法律条文过于模糊，缺乏操作性，程序欠缺透明度，缺乏司法复审的规定等。为履行条约义务，必须按照WTO《反倾销协议》的规定修改我国反倾销立法。
（三）减少了因实施反倾销立法而导致的贸易争端
为了提高WTO《反倾销协议》的实施效力，加强对成员方法律规章的监督，WTO的争端解决机制赋予了成员方可以就其他成员方反倾销法中与协议不符的部分向DSB提起申诉的权利。目前，DSB受理的案件中大量的属于实施反倾销法引起的贸易争端。不少国际贸易法方面的专家认为，今后国际间贸易摩擦或贸易战将主要在反倾销领域展开。因而及时修改与完善我国反倾销条例可以在很大程度上避免陷入这种贸易争端，减少因实施反倾销法招致的贸易报复。
（四）有效地缓解了入世后我国面临的反倾销的严峻挑战
反倾销犹如一把双刃剑，它既可以是一种反对低价倾销的不公平竞争行为的具有进步意义的防御性武器，又可以是推行贸易保护主义政策的带有歧视性的进攻性武器。在新的全球多边贸易体制下，反倾销法的适用出现了逐步背离其立法初衷的不良倾向，成为最常用、最方便、最能掩盖贸易保护主义本质的手段。长期以来，由于中国缺乏有力的反倾销法对滥用反倾销法的国家进行报复，致使欧美等国，频频对中国出口产品提起反倾销指控，其涉及的商品种类之广、提起反倾销之诉的国家之多、被征收的反倾销税的税率之高、败诉率之高，世所罕见。加入WTO后，随着我国出口产品在国际市场占有量的不断增加，所面临的反倾销的挑战更为严峻。与此同时，随着国内市场的不断开放，国外低价倾销产品对我国市场的冲击愈演愈烈。为消除这种“内忧外患”，必须制定一部客观、全面、详尽、公正，与国际接轨的反倾销法，以构筑保护国内市场的法律屏障，并有效遏制对我国产品的“反倾销”围剿。国内外的反倾销实践表明，反倾销措施无疑是上乘的市场保护手段，甚至可以成为新的保障条款。（注：赵维田：《论WTO的反倾销规则》，载于http://www.cacs.gov.cn）不但可以使国内企业获得了据以维护自己切身利益的规则法律机制，同时反倾销法的实施将使中国企业增强对反倾销规则的理解与掌握，从而有利于在对外的应诉中把握主动。
二．2002年《反倾销条例》对1997年《反倾销反补贴条例》的主要修改
总体而言，1997年由国务院制定的《反倾销反补贴条例》主要参照了WTO《反倾销协议》的相关规定，具有先进性和科学性的一面。该条例体现的一系列原则，如适度保护原则、不歧视、无差别待遇原则、征税有度原则等，都与WTO《反倾销协议》的规定不无一致。（注：张晓东著：《中国反倾销立法比较研究》第194页，法律出版社，中央文献出版社。）在实体法方面，对于倾销的定义、正常价值与出口价格的确定方法、倾销幅度及损害的认定等规则与《反倾销协议》的规定大同小异；在程序法方面，反倾销调查及反倾销措施的规定也与《反倾销协议》的规定相仿。然而，该条例存在以下明显的缺陷：
1.条文过于简单、粗糙，专门涉及反倾销的条文仅有35个，大部分是粗线条的，过于原则简单，不易操作。
2.实体法过于抽象，基本上是一种定义式的规定，缺乏对相关概念的界定，需要进一步补充和细化。
3.程序法上的问题较多，如调查机关权限不明，一些调查程序缺乏相应的期限限制，透明度不高。
4.没有规定司法复审，而《反倾销协议》明确要求各成员方必须建立反倾销司法复审机制。
针对1997年条例的上述缺陷，2002年《反倾销条例》主要作了以下修改
1.将反补贴问题从条例中分离出来，单独立法。尽管反倾销与反补贴规则同为WTO提供的与自由贸易相一致的自我保护机制，反倾销调查是针对出口企业的出口行为和进口产品而言的，反倾销措施只对倾销产品的进口商有约束力；然而，与反倾销不同的是，补贴行为的主体是出口国政府而不是出口企业本身，在得不到出口国政府合作的情况下，反补贴调查实际上很难进行，因而反补贴的调查程序比反倾销更为复杂和严格。（注：李炼著：《反倾销：法律与实务》第174页，中国发展出版社。）可见原条例规定反补贴适用反倾销的实体与程序规定并不十分合适，《反倾销条例》和《反补贴条例》分别立法的意义在于使法律规定具有针对性，使立法专门化、科学化。
2.2002年《反倾销条例》建筑在原条例的总体框架之下，共有59个条文，分为六个章节，依次为：总则、倾销与损害、反倾销调查、反倾销措施、反倾销税与价格承诺的价格与复审、附则。该条例一方面保持了原条例体系清晰的特点，另一方面则对具体条文作了相当程度的扩充与修改。主要表现在：
第一．有关实体法方面的修改
(1)倾销的认定：a、在倾销的定义中增加了“在正常贸易过程中”的限定词语。b、针对不同的情形确定产品的正常价值，特别增加了当进口产品不直接来自原产国的情况下其正常价值的确定方法。c、严格界定了推定出口价格采用的情形，即只有在“该进口产品未转售给独立购买人或者未按进口时的状态转售”的情况下才可以以外经贸部根据合理基础推定的价格为出口价格。d、明确了倾销幅度的具体确定方法，目的在于使进口产品的正常价值与出口价格的比较趋于公平合理。
(2)损害的确定：a、对“国内产业”、“同类产品”的概念和范围进行了界定。明确了国内产业的范围包括“特殊条件下的区域市场”。b、在确定损害的审查事项中增加了一项“兜底条款”，即调查机关在确定损害时除了一些明示的指标外还可以考虑“造成国内产业损害的其他因素”。c、明确规定了进行累积评估的条件。
第二．有关程序法方面的修改
(1)进一步明确了负责反倾销调查和实施反倾销措施的机关及其具体权限，取消了“国务院有关部门”的不确定权限。其具体分工如下表所示：
倾销的调查和确定 外经贸部
损害的调查和确定 国家经贸委（涉及农产品的则会同农业部）
立案或自行立案
外经贸部经商国家经贸委后决定
征退临时反倾销税 国务院关税税则委员会根据外经贸部的建议做出决
定
最终反倾销税
由海关执行
价格承诺 外经贸部经商国家经贸委后决定
复审
外经贸部经商国家经贸委后决定
(2)明确了反倾销调查的申请人为“国内产业或者代表国内产业的自然人、法人或者有关组织”，并对支持者所代表的产量进行了量化规定。
(3)进一步明确反倾销案件中的期限，除了一些措辞上的改动，例如原条例规定反倾销调查期限为12个月，特殊情况可延长至18个月，新条例规定延长期不得超过6个月。此外，新条例还规定了立案期限为60天；临时反倾销税的延长期限由18个月修改为9个月，并且规定立案公告之日起60天内不得采取临时反倾销措施，复审期限不超过12个月等等。
(4)特别强化了外经贸部的通知与公告义务，如立案调查前应通知出口国政府，征收（临时）反倾销税的决定也要予以公告，同时规定了公告应载明的内容。
(5)条例对反倾销措施作了较为详细的规定，如价格承诺中对接受价格承诺的条件、对履行情况的监督以及违反价格承诺的后果作了规定；在征收反倾销税时应分别确定倾销幅度，同时规定了对实施临时反倾销措施期间或之前的90天追溯征收反倾销税的条件，以及对新出口经营者征税的条件。
(6)在对复审的规定中，明确了价格承诺也包括在复审的范围内，复审期间不妨碍反倾销措施的实施，经复审确定，反倾销税的期限可以超过5年并适当延长。
(7)新条例明确规定了司法复审制度，即“对倾销、损害的终裁决定，（追溯）征收反倾销税、退税、对新出口经营者征税的决定以及复审决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起诉讼。”这一机制可以减少乃至防止错误的行政行为的发生，是反倾销从行政主导性向法律主导性转变的重要一步。
三．2002年《反倾销条例》的主要特点
综观此次反倾销立法的修改，不难看出2002年《反倾销条例》与1997年《反倾销反补贴条例》相比，具有以下的特点：
第一．新条例更注重与WTO《反倾销协议》的规定相接轨，对一些术语的界定更为严密、科学，同时尽可能直接采用协议中的用语。例如，原条例规定利害关系方不如实反映情况、提供有关资料的或者以其他方式阻碍调查的，调查机关可以根据现有材料做出裁定；而新条例则将“现有材料”表述为“已经获得的事实和可获得的最佳信息”。再如，新条例着重细化了一些原来较为抽象的规则，比如就如何进行累积评估，条例直接采用了协议中的规定。
第二．这次修改的重点在于对程序法的完善。通览各国反倾销立法，其实体法部分的规定大都较为笼统，不可避免地存在某些弹性条款或某些不确定的因素，这种立法趋向既为各国灵活认定低价倾销、损害事实以及倾销与损害的因果关系提供了便利，同时也为公平公正适用反倾销法制造了困难。为此，需要通过严格而科学的反倾销调查程序来弥补实体法的不足，为有关利害关系人提供平等的机会。我国1997年《反倾销反补贴条例》的主要缺陷就在于程序规定过于简单，有违WTO有关透明度原则的规定。新条例力图使反倾销调查机构的设置更为科学，分工更为明确；在调查程序上设置了一个更为严格、确切的时间表；贯穿整个调查过程的公告程序增大了司法实践公开的程度。此外，新条例更加注重对调查中涉及资料的保密（第22条）；强调申请人在申请书中对证据的提供（第15条）；增加了反倾销调查的方式（第20条）；有效保护申请人及利害关系方的权利，例如，无须请求，及时给予利害关系方以陈述的机会。当然，新条例在完善程序法方面最突出的标志是建立了反倾销的司法复审制度，从而进一步实现了反倾销程序的透明，保障了实体法的正确运作，在法律条文上消除了我国反倾销立法与WTO《反倾销协议》明显不符的痼疾。
第三．新条例注重对反倾销规则的合理使用、防止滥用反倾销措施，体现了WTO对本国经济适度保护的原则。WTO在赋予成员方以反倾销措施保护本国经济利益的同时，又制定了详细而明晰的规则以保证实施该措施的透明度和预见性，防止反倾销措施演变成为新的非关税壁垒。这一点在新条例的实体法与程序法方面都有所体现：新条例严格把握了倾销的定义、正常价值与出口价格的确定方法，在对二者进行比较时尽量使外在条件相同，防止轻易认定倾销的存在，或得出过高的倾销幅度的结论；在确定损害方面，新条例第8条规定：“对实质损害威胁的确定，应当依据事实，不得仅依据指控、推测或者极小的可能性。在确定倾销对国内产业造成的损害时，应当依据肯定性证据，不得将造成损害的非倾销因素归因于倾销。”在程序法方面，新条例规定：“表示支持申请的国内生产者的产量不足国内同类产品总产量的25%的，不得启动反倾销调查。”新条例还增加“倾销幅度低于2%”以及“倾销进口产品实际或者潜在的进口量或者损害属于可忽略不计”时可终止调查的情形，有的学者称之为“微量不计规则”。这些规定将有效制止“宽于立案”、“谁告谁有理”现象的发生，有利于节省诉讼成本。
第四．新条例在依据WTO《反倾销协议》修改反倾销条例的同时，注意结合本国的国情及实际情况。新条例在对国内产业进行定义时规定“在特殊情形下，国内一个区域市场中的生产者，在该市场中销售其全部或者几乎全部的同类产品，并且该市场中同类产品的需求主要不是由国内其他地方的生产者供给的，可以视为一个单独产业。”这一规定强化了对特定地区产业的保护。我国幅员辽阔，地区之间、产业之间的经济发展并不平衡，地区差异明显，因而这一规定符合我国的特殊经济条件，对我国产业的保护更为全面。与此同时，考虑到我国在众多的反倾销案中常常被视为非市场经济国家而受到歧视和不公平待遇，新条例在规定正常价值的确定方法时并没有采用市场经济国家与非市场经济国家的划分方法。基于我国反倾销立法与实践经验的欠缺，新条例也没有借鉴《反倾销协议》第14条“代表第三国的反倾销行动”的规定。
四．2002年《反倾销条例》的缺陷及其实施过程中可能遇到的问题
尽管新条例与原条例相比，无论是实体法部分，还是程序法部分，都有长足的进步，并且与WTO《反倾销协议》更加趋于一致，但仍然存在明显不足，无法解决我国反倾销立法实施过程中长期以来悬而未决的难题。
第一．条文内容过于简单。反倾销作为一种行政行为，一方面由于技术性较强，在实体与程序的操作上具有相当的纷繁复杂性，因而需要反倾销规则尽量详尽而易于操作；另一方面因为行政行为本身具有较强的自由裁量性，粗线条的条文可能使反倾销权利被滥用，容易增加在DSB被诉的可能性，也可能转而发展成为一种非贸易壁垒，与WTO的宗旨背道而驰。与WTO《反倾销协议》的规定相比，新条例的条文还是较为原则概括，不够全面具体。例如，在实体法中没有对低价销售与损害事实之间的因果关系作出直接规定，尽管在程序法中规定了要对倾销与损害的因果关系进行举证和确认，然而对于怎样认定却缺乏相应的规定。另外，新条例对于调查机关所采取的调查方法的规定也过于简单，仅仅提到了调查方法却忽视了具体操作步骤的规定，对于《反倾销协议》附件1中详细规定的现场调查程序几乎丝毫没有提及。此外，新条例对于反规避问题也未能细化。这些状况表明新条例仍然缺乏足够的透明度。
第二．立法的层次较低，这也是原条例存而在修改中未予解决的问题。究其原因，可能是为了适应尽快消除加入WTO的法律障碍的需要，因为相对于法律而言，行政法规的制定更加快捷，程序更加简单。然而这种行政法规的方式存在诸多的不足：1、反倾销是一项全面而又复杂的工作，作为国务院行政法规的条例难以调动各种社会资源充分有效地进行反倾销调查和采取反倾销措施。2、行政法规效力低下，适用效果不佳，一旦遇上法律法规与之规定相抵触时便可能导致新条例部分失效。（注：张晓东：《加入WTO与修改中国的反倾销法》，载于《法学评论》2000年第6期。）3、也正由于新条例的立法层次太低，导致其对司法复审，特别是对确定管辖法院的问题无法作出切实的规定。一些学者认为，即便反倾销条例没有对司法复审做出规定，凭借现有的法律规定，对反倾销机构做出的终局决定进行司法复审并不存在障碍。其主要依据是《我国行政诉讼法》，根据该法第14条、第17条的规定，对国务院各部门所作的具体行政行为提起诉讼的案件由行政机关所在地的中级人民法院管辖，即由北京市中级人民法院进行一审，二审法院则为北京市高级人民法院。暂不论实际中还没有这样的司法实践，单单从理论上分析，这样的安排存在相当多的问题。入世之后，反倾销案件的大量增加可能使这两级法院不堪重负，能否完全适应反倾销这类技术性、专门化非常强的案件也是一个值得思考的问题。对于管辖法院设置的模式，一些学者已经提出了积极的建议，（注：比如在最高人民法院下设专门法院——国际贸易法院进行初审，由最高人民法院的国际贸易庭负责二审；或者可以建立专门的行政法院。）但是这些构想的实现决非是一蹴而就的。从司法复审这一角度看来，新的反倾销条例不但没有解决任何问题，反而在立法的同时就为未来的实践提出了一个十分棘手的难题。
第三．新条例对于调查机构的权限划分仍不够清楚。从前文列表中可以看出，在反倾销调查的程序中，有相当一部分的决定是要由外经贸部经商国家经贸委来作出的。“经商”这一词语是模糊不清的，它的具体内容是什么？是否两个部门之间必须有一个商量结果，还是以一个为主？应如何商量？相互之间的权限不清，必然造成有关机关之间的协作效率降低，从而影响到案件的审理。当事人也不知如何确定裁定的责任机关，并进而认为有关机关的行政行为透明度不高，甚至认为不公平、有歧视，违反WTO规则。（注：高永富等著：《WTO与反倾销、反补贴争端》第307页，上海人民出版社。）当事人是否要将这种“经商”做出的决定作为两个行政机关以共同名义做出的具体行政行为而提起行政复议呢？这些都是新条例在未来的实施中要着手解决的问题。