传媒体制改革的制度经济学分析，本文主要内容关键词为：体制改革论文,经济学论文,传媒论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中共中央、国务院日前发出了《关于深化文化体制改革的若干意见》，体制改革成为2006年传媒业的热门话题。传媒业文化体制改革成功与否不仅关系到其自身的发展，更关系到国家和社会的稳定。因此，在我国向市场经济转型过程中，传媒体制改革亟须理论指导，研究传媒产业制度变迁具有特殊的现实意义。本文拟以我国报业制度变迁为例，运用制度经济学理论，分析我国传媒产业制度变迁的特征，探讨中国传媒产业制度变迁的路径依赖及创新途径。
一、我国传媒产业制度变迁的演进过程
改革开放后，我国开始由计划经济向市场经济过渡，传媒体制改革也随之推进。纵观近30年来我国传媒制度改革实践，传媒制度改革都是在特有的框架内进行的，呈阶段式演进特征，大致可分为四个阶段：
1.企业化制度变迁期。1978年，《人民日报》与其他数家在京新闻单位联合向财政部要求试行“事业单位企业化管理”的经营政策。接着，1979年1月28日，上海《解放日报》率先刊登了“文革”后国内第一则广告。1985年，河南《洛阳日报》率先走上自办发行道路，开创了国内报纸发行方式改革的新局面。从此，我国报业逐步从过去供给制办报——办报经费由国家财政全额拨付、生产资料由国家计划调配、无需参与任何经济活动，向“自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展”的企业化之路转变。
2.市场化制度变迁期。上世纪80年中后期，由于报业市场竞争加剧，这一阶段，报社从以编者为中心过渡到以读者为中心。广告市场的急剧增长使得报社急于扩充版面，以满足不断增长的广告市场需求。1987年1月1日，《广州日报》率先扩版，由原来日出对开四版，改为对开八版，该报是广州地区乃至国内最早实行扩版的报纸。90年代初，房地产、日用品、商贸广告的大幅增长，为新兴市民报的发展提供了重要广告来源。在这种情形下，党委机关报纷纷创办晚报、都市报。经营分配制度和新闻采编制度相互促进、共同革新促进了中国报业市场的形成。
3.产业化制度变迁期。90年代中期，由于党委机关报兼办子报，为其带来丰厚的广告收入，在预期制度变迁带来的外在利润大于预期成本后，这些党委机关报积极谋划组建报业集团，开始自觉面对市场竞争，以集团的形式在市场中寻找更好的位置。1996年，国家新闻出版署正式批准了《广州日报》组建报业集团。1998年，新闻出版署又先后批准成立经济日报报业集团、光明日报报业集团、南方日报报业集团、羊城晚报报业集团、文汇新民联合报业集团等5个报业集团。与此同时，报业结构调整成为报业管理改革的重中之重，这种在行政力量的控制下传媒产业化制度变迁持续至今。至目前为止，获国家批准成立的报业集团已达41家。
4.资本化制度变迁期。1999年3月，湖南电广实业在深圳交易所上市，筹集资金4亿多元，无疑给新世纪的传媒资本经营研究提供了强有力的动力和启示。2003年12月31日，国务院颁发了《文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定》和《文化体制改革试点中经营性文化事业单位转制为企业的规定》两个重要文件，意味着我国传媒体制改革已经过渡到资本化制度变迁的核心发展阶段。这将是中国报业乃至整个中国传媒业最深刻的一场体制变革，不仅将激活国有文化事业单位大量的存量文化资源潜力，还将激发目前市场中大量存在的民营文化产业的增量实力，从而极大地推动我国文化产业的跨越式发展。
二、我国传媒产业制度变迁的特征
由于传媒的特殊地位，为了维护国家和社会的稳定，转型期的中国传媒改革采取的是一种在维护传媒各利益主体既得利益的前提下进行的渐进改革。根据制度经济学理论，渐进式制度变迁是一种演进式的分步走制度变迁方式，具有在时间、速度和次序选择上的渐进特征。与以政府为主导的国企改革相比较，我国报业制度变迁过程呈现了变迁滞后性、诱致性、政府主导性的特征。
1.从改革时间上讲，我国传媒体制改革明显滞后于经济体制改革。与经济体制改革相类似，媒介业改革的重点是解决如何面向市场的问题，即在利益的驱动下寻求市场化的走向。但是，媒介业不同于一般的产业，它是具有意识形态属性的特殊行业，它牵涉到国家的安全和社会的稳定，因此媒介业的改革不能冀求一蹴而就。因此，我国传媒业的改革在时间和规模上都明显落后于经济体制改革，对此有人说中国传媒业的改革几乎是仿效或移植国有企业的改革模式。
2.从制度变迁的方式上讲，传媒体制改革呈现了明显的诱致性特征。考察我国传媒近30年的制度变迁，创新集群起到功不可没的作用，在原有制度安排下，若不能获取外在利润，创新集群在评估了新的制度安排预期收入远大于预期成本后，自主采取创新措施，用新的制度安排代替现有制度安排，以获得外在利润。以报业为例，从1978年《人民日报》等中央级报刊主动打报告要求实行“事业单位，企业化管理”开始，到后来的恢复广告、自办发行、增张扩版、组建报业集团，以至于吸收业外资本等，都有创新集群自发性带头突破现有制度。创新集群在担负风险的情况下进行了制度变革，其他报社则在有利可图的情况下纷纷跟进。因此，这种由个体或部分群体，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的制度变迁，是一种诱致性的制度变迁。
3.从制度供给的角度看，我国传媒改革带有明显的政府主导性特征。虽然我国传媒体制变迁表现出相当的诱致性特征，但总体上是由国家作为制度主体进行制度选择和制度变革的，国家在制度变迁的路径选择、推进的次序与时机的权衡中起到决定性作用，扮演着“制度决定者”的角色，是制度供给的主要来源。主要表现在：第一，由政府设置报业经营制度变迁的基本路径和规则。第二，对于报业制度的诱致性需求，最终都是政府以制度供给者的身份，通过法律、政策等手段实施制度供给，固化和推广自发诱致性制度变迁所取得的成绩和经验。第三，政府设置制度进入壁垒，限制微观主体的制度创新活动。总之，我国报业经营制度变迁，虽然以诱致性变迁为主，但这种自发性的制度安排都有强烈的政府主导性特征。
三、传媒产业制度变迁的路径依赖分析
诺思(1968)在对制度及制度变迁的研究中提出了著名的制度变迁中的路径依赖理论。诺思认为，路径依赖类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径(无论是“好”的还是“坏”的)就可能对这种路径产生依赖。沿着既定的路径，经济和政治制度的变化可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来错误路径往下滑，甚至被“锁定”在某种无效率的状态下而导致停滞。一旦进入了锁定状态，要脱身而出就会变得十分困难。因此路径依赖对制度变迁有极强的制约作用。因此，在制度变迁与创新过程中，必须十分重视并不断解决“路径依赖”问题。目前，我国以连续的边际调整为特征的渐进式改革，使得逐渐壮大起来的利益集团反过来成为进一步改革的阻力，并造成传媒生态环境的恶化。其深层次的原因在于固有的利益机制对传媒产业制度变迁形成的路径依赖，而传媒产业的制度环境、产权制度以及组织制度又是其利益机制形成的客观条件。
1.长期形成并不断强化的利益机制是传媒制度变迁路径依赖的根本原因
在对传媒业的控制和管理过程中，已形成了与现行传媒制度相联系的三大利益主体：一是以上级主管部门为代表的党委政府，二是传媒单位的领导者，三是普通职工。传媒业被普遍视为一种社会公共事业，在我国传媒业是党和人民的喉舌，形成了政府主导型传媒体制。为维护党和政府的话语权，改革成本最小的路径是在维持党和政府对传媒的控制下，让传媒实现自给自足。与党和政府的利益相比较，传媒单位领导者的利益更为直接，即在完成宣传任务的前提下，实现利润最大化，维持机构的正常运转。对于传媒单位的普通职工，改革成本最小的路径是在维持和扩大其原有经济收入和地位的基础上引入新的机制。以报业的人事制度改革为例，相当多的报社在推行全员聘用制时，都不约而同地实行了“老人老办法、新人新办法”的政策，老员工是事业编制，而新招聘的员工则实行人事代理制。为保持各利益主体的既得利益格局，我国传媒业改革表现出了强烈的路径依赖倾向。
2.现行传媒产业的产权制度又是其利益机制形成的前提
传媒业现行的利益机制是与其产权制度高度关联的。根据经济学观点，所有者的剩余索取权直接推动企业追求赢利的目的性，追求经济效益和利益的最大化是企业生存的根本动力。众所周知，我国传媒业担负着党和人民的喉舌的功能，使得传媒业不是以追求经济效益为唯一目标，即使允许传媒实施产业经营，亦被视为资源补偿，产业观念与产业实践的二律背反使当前传媒机构处于一种尴尬的处境，传媒机构的“事业属性”使得其不能以一个经济组织和利益组织名正言顺地参与市场竞争。毫无疑问，各类传媒的出资人是政府，传媒机构是国有资产。国家代表人民管理，然而国务院和各级政府不可能直接管理传媒，只能委托各部门去管理。这样一来传媒单位就没有了具体人格化的所有者，所有权虚置。传媒机构与国家间非经济产权的主客体关系使资产“增值”、“保值”无从谈起。作为产权主体的“国家”股东缺位，必然对传媒组织内部管理和外部经营缺乏强有力的监督，经营者也没有必要对国家负责，对企业的资产负责，这样极易形成“内部人控制”局面。这为现行利益主体，特别是传媒机构内部人控制传媒获取利益提供了机会，在一定程度上妨碍了公众的利益。
3.传媒产业制度变迁的成本—收益比较是路径依赖形成的现实原因
如前所述，制度变迁路径依赖的最根本原因是原有制度的利益机制，在外界压力和内部动力的推动下进行制度创新以寻求新的利益时，必然付出新的成本，包括制度变迁的初置成本和运营成本(包括现行利益主体的反对成本以及由此而产生的效率下降)，只有当制度变迁的边际收益大于边际成本时，制度变迁才会产生持续推动力，在动力和旧制度的阻力共同作用下形成张力，摆脱对原有路径的依赖。值得特别注意的是，对制度变迁的成本收益必须进行动态的考察。从制度经济学的角度，任何一项制度变迁都表现为报酬递增，即一项新制度的产生，各利益主体必然在新的制度下为寻求利益而不断学习、协调、适应由此而逐渐降低制度成本，实现报酬递增。对中国而言，如何维护国家和社会的稳定，直接影响甚至决定传媒制度变迁的成本—收益比较结果，从而决定政府对推动传媒制度改革的决策。
四、转轨经济中传媒体制改革的次优路径
经济学家利普西和兰卡斯特的次优定理指出“如果帕累托最优的某一条件不能满足，只能在背离帕累托最优其他条件的情况下寻求较佳状态，该状态被称为‘次优”(Lipsey and Lancaster,1956)。它论证了，在转轨经济中，那些产权非完全界定的企业(比如与政府合资或参股)是次优的产权安排，与之相对的最优产权安排是完全民营化，并且证实了在制度环境不规范时(体制转轨时期)，参股或合资产权(次优)比民有产权(最优)更具效率。目前，我国处于经济体制转轨期，市场发育程度低，各项制度、法规均不完善，离完全竞争的市场经济还相去甚远。因此，在这种环境下，进行传媒完全民营化改革是不合时宜的。虽然民营传媒具有市场化的经营机制，但是在法制、监管不到位的背景下，可能导致民营传媒的盈利动机恶性膨胀，只追求短期利益，从而引发道德危机，最终破坏社会的稳定。
结合我国渐进式改革的总体思路和俄罗斯传媒私有化的经验教训，考虑到新闻媒体是党和人民喉舌的性质，目前进行的传媒体制改革最有效率的选择是：对公益性传媒事业和经营性传媒产业区别对待。对于公益性传媒事业要坚持以政府为主导，以激发活力、改善服务为重点，调整资源配置，逐步构建起高效的传媒服务体系；对于经营性传媒产业要坚持以市场为主导，以转企改制为重点，逐步形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的经营性传媒产业格局。这一选择必将促进公益性传媒事业全面繁荣，推动经营性传媒产业跨越式发展，双轮驱动，使我国传媒事业和传媒产业走上良性循环、健康发展的轨道。